轉型期我國地方政府間關系調整的路徑探討

黃圣陶

摘 要：近年來隨著我國經濟轉型進程的深入，中央政府也日益推進了對地方的權力下放，地方政府間的關系逐步得到發展。當前地方政府間關系的發展呈現出一種淺度合作與過度競爭并存，以過度競爭為主的格局，地方政府間的過度競爭產生了諸多問題并造成了一定的危害，因此必須采取措施對地方政府間關系予以調整，主要包括：中央政府的適度調控、協調地方政府間公共政策、加強地方政府間合作與協調組織建設三個方面。

關鍵詞：區域經濟發展；地方政府；政府間關系；組織間網絡

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0091-05

1978年改革開放后，中國經濟從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型。市場經濟的核心精神在于分權和競爭，經濟轉型是一個放權讓利的過程，這種放權讓利既包括政府對民間經濟主體的放權讓利，也包括中央政府對地方政府的放權讓利。隨著經濟轉型進程的逐漸深入，中央政府賦予了地方政府更多經濟自主權，極大地調動了其發展經濟的積極性，地方政府成為經濟發展的重要推動力。但同時也引發了新的問題，這表現在兩個方面：一是地方政府在追求本地區經濟利益的同時也出現了各種沖突和問題，諸如地域封鎖、惡性競爭等不良現象；二是地方政府在舊的單純以經濟增長速度評定政績的考核成果體系下往往只看到短期利益和局部利益，因而對區域公共問題和公共事務多是采取“不主動”、“不作為”甚至“不合作”的態度。經濟一體化進程的加快和建設服務型政府的要求對地方政府間關系的調適提出了新的要求，地方政府間關系日益向相互依賴、合作“共贏”的方向發展，這也應當成為理論研究發展的一個新方向，“協調政府之間的關系，調適政府管理行為與經濟發展之間的關系，從而促進經濟發展的自然聯系和協調地區間的平衡發展，應該成為公共行政學研究的一個新領域”[1]。根據以上所述，本文試圖在回顧前人文獻的基礎上，從完善組織間網絡相關制度安排方面就轉型期我國地方政府間關系調整的路徑選擇做淺顯的探討。

一、主要概念界定與文獻回顧

所謂政府間關系，主要包括中央與地方政府間的縱向關系，以及地方政府間的橫向關系。林尚立將政府間關系界定為，“國內各級政府間和各地區政府間的關系，它包括縱向中央政府和地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系”[2]22。謝慶奎將政府間關系界定為府際關系，“府際關系就是政府之間的關系——是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區政府之間的關系。”[3]

地方政府間關系的研究始于美國。20世紀50年代以來，西方國家在工業化和社會化高速發展的進程中出現了了大量的區域公共問題，譬如在解決環境保護、疫情防治、打擊犯罪、社會排斥等跨地區問題時，單一的地區政府在處理類似問題時顯得有心無力，在此期間，西方學者逐漸發現研究政府間關系的重要性，出現了如桑德斯著《為什么要研究中央與地方的關系》，瓊斯著《中央與地方政府關系研究的新方法》，賴特主編的《西歐國家中央與地方關系》，等等一系列研究政府間關系的著作，隨之而來的是西方國家開始了著名的“政府再造”和“整體政府”運動。美國學者多麥爾在其《政府間關系》一文中指出：“如果說政府間關系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結構，那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系。”[2]301

隨著我國經濟轉型進程的深入，中央政府對區域經濟發展的影響更多的是發揮適度宏觀調控的作用，對區域經濟發展影響更多的是地方政府間的橫向關系，這也引起了理論界的關注。近年來出現了越來越多的研究中央地方關系和地方政府橫向間關系的文獻，這其中具有代表性的文獻有張緊跟的《當代中國地方政府間橫向關系的協調研究》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、林尚立的《國內政府間關系》、張志紅的《當代中國政府間縱向關系研究》等等。另外，還有許多文獻雖然未以政府間關系為題，但分析的實質內容是政府間關系，例如周黎安的《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，張可云的《區域大戰與區域經濟關系》，以及舒慶、周克瑜的《從封閉走向開放：中國行政區經濟透視》等文獻。

本文中探討的是橫向的地方政府間關系，其分析的重點是區域經濟發展中政府間的競爭關系和合作關系，在理論上可以拓寬公共管理研究的視野，深化地方政府間關系研究；在實踐上則能夠為促進區域經濟發展提供一個制度創新的方向，有利于地方政府間進行更緊密的合作和跨轄區公共事務治理問題的解決。

二、轉型期我國地方政府間關系的發展變化及存在問題

改革開放前，計劃經濟體制下的地方政府基本沒有獨立的資源配置權和經濟活動權。但隨著改革開放的不斷深入推進，中央與地方的行政性分權和經濟性分權使地方政府具有了雙重身份：“一方面它是中央政府在一個地區的‘代理人，它要服從于中央政府的利益；另一方面，它在一定程度上又是一個地區的‘所有者，通過組織與運用經濟資源可以增進自己的利益”[4]。黨的十八大報告中提出要加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式，其中，“推進經濟結構戰略性調整，是加快轉變經濟發展方式的主攻方向”，并明確提出“繼續實施區域發展總體總體戰略”，這就使得地方政府作為國家經濟管理的一個層次和組織地方經濟活動的主體角色更加凸顯，地方政府間橫向關系進入到一個迅猛發展的階段。總體而言，轉型期我國地方政府間關系的發展變化可劃分為三個階段[5]：

第一階段是“潛在競爭”階段，從新中國成立至改革開放以前。這段時期實施的是高度集中統一的計劃經濟體制，即在重工業優先發展戰略選擇之下形成的，宏觀政策環境、資源配置制度和微觀經營機制三位一體的經濟體制[6]。在三位一體的中國傳統計劃經濟體制內，地方政府并沒有多少自主權，在很大程度上只是充當了中央政府的“傳話筒”角色。因此在中央政府制定的全國性國民計劃時，地方政府為了爭取到更多的有利于本地區發展的人力、物力、財力等資源，更多的是通過諸如“跑部進京”之類的方式試圖影響計劃的內容對該地區有一定的傾斜。這種情形下，地方政府之間表面上是一團和氣，實際卻是暗中較勁。但是，一旦中央政府放權，這種潛在競爭也會出現出激烈的態勢。例如，1956年4月毛澤東發表了著名的《論十大關系》講話，在這一重要文獻中他強調經濟發展要處理好中央與地方的關系，“應當在鞏固中央統一領導的前提下給地方更多的獨立權，讓地方辦更多的事情”[7]。根據這一講話精神，中共“八大”決定對經濟體制進行調整，1958年起實行了《關于改進工業管理體制的規定》、《關于改進商業管理體制的規定》和《關于改進財政管理體制的規定》。這三個文件總的精神，就是調整中央和地方、國家和企業的關系，把一部分權力下放給地方和企業，這次權力下放的結果是形成了以“塊塊為主”的地方自給體制，中央的綜合平衡能力受到極大削弱，造成全國范圍內的比例失調[8]，最終導致1961年1月的中共八屆九中全會決定從1961年起實施“調整、鞏固、充實、提高”八字方針，收回下放給地方的一部分權力，反對分散主義，強調全國一盤棋。endprint

第二階段是“過度競爭”階段。改革開放以來，中央的行政性分權和“分稅制”的經濟性分權的實施極大地釋放了各地方政府發展地區經濟的積極性，地方政府成為中國經濟高速增長的重要推動力量。但是放權讓利改革戰略和“分灶吃飯”的財政管理體制改革也導致了一些問題的出現。由于地方政府官員的政績、財政收入、升遷與本地企業的利潤（市場份額）緊密相關，實行地方保護主義、對轄區外商品設置貿易壁壘，自然成為本地政府和企業的“合乎理性”的選擇。于是，所謂“諸侯經濟”、“地方保護主義”現象紛紛出現，使得原有的“潛在競爭”日益“表面化”、“惡性化”、“過度化”。20世紀80年代曾經爆發了多次區域間的貿易封鎖戰和資源爭奪戰，類似“生豬大戰”、“羊毛大戰”、“蠶繭大戰”、“板栗大戰”、“絲綢大戰”、“中藥材大戰”等形式的“100多種區域大戰在中華大地上此起彼伏”[9]。20世紀90年代，隨著傳統計劃經濟體制的解體，產品短缺的局面逐漸轉變為產品過剩，此時的地方保護主義更多表現為對本地企業和市場的保護，限制外地商品流入。有些地方利用政府的行政權力，采取各種措施阻撓外地產品在本地銷售，例如有的地方規定只要是當地企業能夠生產的產品，商業部門不準去外地采購并在本地銷售，否則工商部門將視為假冒偽劣商品嚴加查處，還有的強令商家每年必須銷售多少比例的本地產品，超額者給予免稅獎勵，完不成任務者予以懲罰[10]。

第三階段是“初始合作”階段。在“過度競爭”的過程中，各地方政府逐漸發現，在統一的大市場環境下如果只是一味地追求自身的利益最大化，只會造成生產要素流動的受阻，資源得不到合理有效的配置，最終利益“共損”。許多地方政府意識到這點，已經通過開展多種形式的橫向經濟聯合來加強地區間的經濟合作以實現“共贏”，從而推動區域經濟合作組織的發展。根據有關資料顯示，目前中國已經建立了數十個不同規模、層次和性質的區域合作組織[11]。有學者指出，“以經濟協作為基礎的地方政府間的橫向合作，不僅有利于本地和本地區的經濟發展，而且也有利于減緩地區經濟發展的不平衡，從而推動整個國民經濟的發展。因此，地方政府間合作的發展是符合中國社會和經濟發展潮流的，是具有積極意義的”[2]334。然而，“行為主體多元化帶來利益取向的多元化，使得各個利益主體之間既存在利益取向的一致性，也存在著利益取向的差異性。而利益主體對自身利益最大化關注以及“經濟人”的有限理性、利益主體之間由于信息不對稱等因素的影響，極有可能出現個體理性與集體理性的矛盾而導致利益主體之間合作的失敗”[12]。因此，政府間的橫向聯合仍然是初步的，在這一個過程中更多出現的是為了實現本地區經濟社會的利益最大化，合作不足而以鄰為壑的現象。據有關研究，我國各區域間的經濟壁壘現象非常明顯，1997年消費者從省內生產者購買的商品額27倍于從外省生產者購買的數量，這一倍數在1992年是16倍，在1987年為12倍，這相當于省級貿易的關稅稅率從1987年的37%上升到51%，中國省際之間的貿易壁壘已經非常接近主權國家之間的水平[13]。

各地方政府為實現本地區經濟社會利益最大化而直接作為地區利益主體干預經濟社會發展的結果導致了地方政府間的難以合作，這是區域經濟發展中地區間利益矛盾沖突的直接表現。這種局面導致了如下問題的產生[14]：（1）重復建設導致產業結構趨同，造成資源和生產能力的浪費閑置。比如前幾年各地市轟轟烈烈的機場工程，不論人口多少，經濟發展情況如何，很多地市紛紛上馬機場工程，造成許多的小型機場不但空置率高，而且還是事故的高發區。（2）地區間惡性競爭，地方保護主義抬頭。在相似的經濟發展道路上，一旦在競爭中出現了不利于本地區利益的情況，各地方政府之間便運用自己掌握的財政、稅收、價格等經濟杠桿對外地企業進行限制對本地企業提供保護，地方保護主義抬頭，從而激化了地區間保護與反保護的矛盾與沖突，影響資源配置，損害了地方的長遠利益。（3）跨地區公共物品供給不足和公共事務治理失靈。最典型的就是環境污染和公共衛生事件瞞報造成的嚴重后果，如近兩年京津冀嚴重的霧霾治理，嚴重影響了社會生活，損害了群眾的利益，從而危及整個社會穩定與協調發展。

三、轉型期調整我國地方政府間關系的路徑選擇

從理論分析和歷史經驗的層面來看，地方政府間關系的治理路徑可以選擇的路徑有三種：傳統的中央控制模式、地方自治模式和網絡模式[15]。這三種路徑各自反映了不同國家、不同時期政府間關系的主要特征。隨著近年來政府間關系的復雜多變，傳統的中央控制模式的局限性已經被計劃經濟的實踐所證明，已經無法適應市場經濟的需要。而在我國當前的政治體制框架內，地方自治模式受到單一制國家制度的影響，我國無法實施徹底的地方自治，只能在中央集權和地方自治之間求得平衡。因此，網絡模式就成為一種可選擇的路徑。網絡模式，就是基于組織間網絡關系的新型治理機制。組織間網絡關系是近年來西方發達國家在研究公共管理實踐中出現的一種新型治理機制。所謂組織間網絡，是指一些相關的組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相對比較穩定的合作結構形態，這樣的組織群就可以通過集體決策、聯合行動來生產產品及提供服務，以便更快捷地適應不斷變化的技術和市場環境提高自身的競爭力。這里所講的組織可以是單個的公司、企業、私人自愿者組織或政府機構[16]。這種組織間網絡關系更多的是研究如何通過加強橫向合作來實現共贏，用它來構建當代中國地方政府間的橫向關系，是我們調整與重塑地方政府間關系的理論方向和依據。

目前，中國地方政府間已初步建立了組織間網絡關系，這主要表現在：各地區政府之間的地位在法律上是平等的，長期以來由經濟利益及其他社會關系等共同利益紐帶形成了一種相互依賴、分工合作的關系，但這種網絡關系仍然處于“淺度合作、過度競爭”的狀態，阻礙了我國區域間合作發展的進程。那么，如何才能使地方政府間橫向關系向著良性的方向發展呢？從完善組織間網絡的制度安排出發來看，又該如何調整與重塑當代中國地方政府間關系呢？“網絡的穩定性需要某種形式的制度化機制去控制機會主義和保證公平的利益分配，管理一個網絡需要一個專門化的制度機制去克服交易困境的威脅和充分利用網絡的經濟潛能。”[12]123本文認為，具體的組織環境條件和系統的制度建設，是構建和具體應用組織間網絡時要考慮的重要因素。對于非政府組織系統而言，其組織間網絡的核心機制是基于長期合作與信任而形成的“社會資本”，但在政府間組織環境中，這種機制如果沒有相關的制度作為保障，很難維系長期的合作。從當前我國地方政府間橫向關系發展的實際來看，需要進一步完善組織間網絡的相關制度安排。endprint

（一）中央政府的適度調控

1. 完善地方政府間的利益分享與利益補償機制。地方政府間不論是競爭還是合作，都是由其各自的利益決定的，其關系的實質就是利益關系，因此，區域的合作與發展關鍵在于如何更好地實現地方政府間的利益分配。利益分享機制是指“中央政府通過調整宏觀政策，尤其是產業政策及區域發展政策的調整，實現國家產業政策與區域發展政策的最優配合”[17]18。利益補償機制是指，“通過規范的制度建設，來實現中央與地方、地方與地方的利益轉移，從而來實現各種利益在地區間的合理分配”[17]18。因此，在區域的發展與合作中，中央政府通過適度的宏觀調控政策為區域政府間創造一種相對充分、有效、公平競爭的環境以及合理的地區間利益的補償與平衡，更能促進區域政府間橫向聯系的良性發展，形成合作共贏的局面。

2. 構建良好的制度環境，制定完備的地方政府間關系法律和反地方保護主義法規。目前我國的憲法和法律法規對于地方政府間如何發展對等的區域合作的關系還沒有相關的規定，沒有很好地從法律和政策上去規范政府作為市場競爭者的行為，這對競爭秩序產生了重要的影響，可以說是造成當前地方保護主義的重要原因，嚴重阻礙了區域經濟協調的發展。要解決地方政府間橫向關系良性發展，很重要的一點就是要健全相關的法律法規，只有通過健全法律法規，運用法律手段對地方政府行為進行強有力地約束，才能有效地約束地方政府的行政性壟斷和地方保護主義行為，同時對旨在促進區域經濟社會發展的合作關系進行規范和保護，這樣就能更加密切各地區間的聯系，促進地方政府間的合作。

3. 建立科學的地方政府官員績效評價體系。地方政府的利益不僅包括地方利益，還包括地方部門和官員的利益。當前的政府考核機制主要是以GDP增長率為導向，地區的經濟發展狀況對該地區政府官員的政治前途和經濟收益往往起著決定性的作用。評估導向的偏失是導致地方政府采取地方保護主義和地方市場壟斷行為的誘因之一。因此，要拋棄只偏重數量和速度的經濟指標而代之以地區經濟的可持續發展以及公眾服務的滿意度為主要評估標準的，適應市場經濟和社會發展要求的，能比較全面、真實、公正地反映政府績效評價的體系，要對實現區域經濟社會協調發展，規范地方政府的行為取向和行為模式起著重要的導向作用。

（二）協調地方政府間公共政策

調整地方政府間關系，促進地方政府間橫向關系發展必須以公共政策的基本統一為前提。

1. 跨地區公共產品供給政策的協調。從理論上，公共產品的供給對象是廣大公眾，地方政府作為一定行政區域內公共利益的代表者和維護者，需要承擔公共產品的供給。但是，由于現實中地方政府追求的目標不盡相同和地區存在差異性，在制定和執行跨地區公共產品供給時，難免會發生沖突，因此，在地方政府區域合作中應該形成多個權利中心組成的治理網絡，共同承擔提供公共服務的職責，減少沖突和消極影響。比如突發事件應急合作公共政策，可以通過信息、資源上互通合作，建立起區域應急合作體系。再如醫療服務、教育資源、社會保障等社會服務合作公共政策可以促進地區間的資源共享、降低成本及公眾利益的實現。

2. 地方政府間財政稅收政策的基本協調。我國實行的是分稅制，中央政府將部分地方政府的稅收采取“稅收返回”的做法，返回的稅收完全由地方統籌安排。因此地方政府總是要想方設法提供各種優惠政策和特殊待遇讓企業留在本轄區內，這在一定程度上也造成了地方政府之間競相壓價的惡性競爭。因而，從長遠來看，要進一步完善分稅制，盡快建立起符合我國國情的科學的規范的財政轉移支付制度。

（三）加強地方政府間合作與協調組織建設

在現實中，大部分的區域合作都是通過區域合作與協調組織進行的，通過跨行政區域合作和協調發展組織可以促進利益分享機制的實現。

1. 建立區域內地方政府高層官員定期交流和不定期交流制度。通過建立區域內地方政府高層官員的交流，能及時溝通信息，加強經驗信息交流，為區域合作奠定信息基礎。

2. 成立跨行政區域的行政合作組織機構。從國外經驗來看，國外大都市實行區域協調管理時大多采取的是在區域內的地方政府間建立松散型的協調組織形式，并取得了成功。鑒于地區間區域公共事務不斷增多的現狀和趨勢，我國也可借鑒國外的有關經驗，建立類似的組織，把它作為一個區域性的政府合作組織來集中行使各地方政府授予的地方行政管理權限，其機構設置如下：區域決策委員會、區域黨工會、區域專家委員會、秘書處和各地方政府的業務部門[18]。這個區域行政合作組織應由各個地方政府具有決策權的官員參加，對區域內具體的合作項目進行管理和協調。各地方政府在這個組織里并不否認地方利益在合作中的實現，可以根據自身資源優勢，走差異化的發展路子，允許利益分享機制和利益補償機制的設立和談判。通過地方政府間自主協商進行合作，能強化地方政府的合作意識，促進政府間信任機制的構建。同時可以利用地方政府間業務相似和職能相近的機構進行整合，綜合設置政府機構，提供面向區域的公共服務，保證區域合作的順利進行。

四、余論

綜上所述，隨著我國市場化改革進程的不斷深入推進，地方政府間的關系也在不斷深入發展，但是當前地方政府間關系的發展呈現出一種淺度合作與過度競爭并存，以過度競爭為主的格局，地方政府間的過度競爭產生了諸多問題并造成了嚴重的危害，因此必須采取措施對地方政府間關系予以調整。要調整地方政府間的關系，傳統的中央控制模式和很多西方國家常用的地方自治模式均無法達到目的，而一個可行的選擇是構建地方政府橫向間的政府間網絡關系模式。從我國地方政府間橫向關系發展的實際來看，需要進一步完善組織間網絡的相關制度安排，這需要從中央政府的適度調控、協調地方政府間公共政策、加強地方政府間合作與協調組織建設等三個方面入手。

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責任編輯 張忠友endprint