論民族地區社會轉型中的政府責任與國家認同

李瑞君

摘 要：社會轉型作為人類發展的常態，必然對國家認同和政府責任造成一定的影響。隨著我國社會的全面轉型，漢族與少數民族，民族地區與非民族地區的趨同化趨勢明顯，要求政府必須以平等的關切和尊重來對待所有社會成員，由過去全能的維穩型政府轉向有限的服務型政府，克服政府責任履行中的缺位、錯位、越位等現象。應當重塑政府角色，保障公民權利，弘揚公民文化等，形成政府責任與社會參與的良性互動。

關鍵詞：社會轉型；政府責任；國家認同

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0065-04

政府責任履行狀況與國家認同密切相關。然而，無所不管、無所不能的政府并不是最有效的政府。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”[1]；從政府責任看，由全能的維穩型政府轉向有限的服務型政府，主要體現在為全體國民的發展創造平等、自由、公正的社會環境。以平等的關切和尊重來對待本地區的各族公民，是國家認同的基本保證。

一、問題的提出：國家認同視野下的政府與公民

民族國家作為當今國際社會的基本單位，是不同于傳統國家的新型政治共同體。民族國家的建立實現了國民與國家、政府與社會以及國家認同的根本轉型。民族國家強調國家是屬于全體人民的國家，國家賦予國民以公民身份，公民在法律面前人人平等，通過公民與國家權利、義務的互負，實現國民對國家普遍的信任與支持。具有種族差異、文化差異、地域差異的全體國民被整合到同質的社會文化中，倡導相同的公民身份、共享的核心價值、共同的交際語言、共同的社會規則等，客觀上實現了國家認同和民族認同的統一。同時，國民對國家的認同具有互動性、競爭性、自主性、選擇性。一個國家是否得到其國民的認同與支持，取決于這個國家能否良好并持久地保障其國民的利益訴求。

政府責任關系國家認同。國家認同體現的是政府滿足國民的需要以及國民對政府信任支持的一種互動關系，本質是政府的正當性問題。國家認同的方式一般有兩種：政府武力強制的方式、政府滿足國民的物質和精神文化需要的方式，而后者日益成為當代世界各國培育國家認同的普遍做法。政府作為國家公共權力的代表者和行使者，有著“代理人”、“中立者”、“公正人”、“裁判員”、“服務者”等諸多定位，近代西方關于政府責任的討論早期一般集中于政治領域，焦點問題是安全、自由與平等；現代的討論擴展到經濟和社會領域，焦點問題是彌補市場缺陷與維護社會公平。從實踐上看，政府責任的演變經歷了從重政治責任、經濟責任到社會責任的核心價值轉向[2]。現代社會的政府責任已不再僅僅限于提供安全等簡單的公共產品，在此之上還要向國民提供基本平等的社會福利和文化服務。政府責任主要通過制定規則、規范制度、實施政策等手段來實現，總體要求是把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，最大限度地發揮市場和政府兩只手的優越性。民族地區政府責任的變遷同樣遵循著上述發展軌跡。面對社會轉型帶來的階層分化、利益需要、價值觀的多元，政府責任的著眼點應當是超越差異，尋求共識，改變政府和社會對立的傳統思維，逐漸減少行政力量對社會的直接管制，給社會一定的發展空間，給個體更多的自由選擇權。

二、社會轉型中的政府責任：理論與現實

隨著我國市場化、現代化、城鎮化、信息化的快速推進，客觀上需要國家與社會關系沿著理性方向回歸，實現政府與社會的分權平衡。關于政府責任的界定，中西方不同文化有不同的認識。

（一）西方學術話語中的政府責任

在西方政治學和公共經濟學看來，政府基本上作為守夜人存在，強調政府行為的全民代表性、社會公正性。政府應當最大限度地保護個人的合法權利，同時，對公共權力進行約束。亞當·斯密對政府責任作了三點限制：“保護本國社會安全，使之不受其他獨立社會的暴行和侵略；保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫；建立并維持某些公共機關和公共工程”[3]。羅納德·德沃金認為，“宣稱對全體公民擁有統治權并要求他們忠誠的政府，如果它對于他們的命運沒有表現出平等的關切，它也不可能是個合法的政府。平等的關切是政治社會至上的美德”[4]1。他強調政府必須對其管轄下的公民表示同等的關心和尊重，一視同仁地對待各種各樣的人生選擇。德沃金還提出著名的“平等”二原則：“第一個原則：重要性平等的原則（也稱博愛原則），強調的平等不涉及人們的任何特性，而是與他們的人生要有一定的意義而不被虛度這一點的重要性有關。第二個原則：具體負責原則（也稱關聯原則），認為一個人選擇過什么樣的生活而言，在資源和文化所允許的無論什么樣的選擇范圍內，他本人要對作出那樣的選擇負起責任”[4]6-7。他認為由政府出面，憑借各種理由在公共政策的制定、執行過程中，優待照顧某些群體或個人，從長遠來看，是無效的，有失社會公平。邁克爾·奧克肖特討論了自由主義和集體主義兩種價值觀對政府責任的不同要求[5]118，由此形成了處理族群關系的兩種不同價值模式，即“消極干預”和“積極干預”。在自由主義價值觀為主的國家在處理族群關系的公共政策中往往采取“消極干預”模式，即政府責任在于為社會成員提供普遍的制度規則，主要是防止社會生活中各種歧視現象的發生，政府并不直接介入到與少數族群或個體相關的具體事務中。政府的職責僅僅是裁決，所要做的事情就是制定游戲規則，而這一游戲恰恰是政府不可能參加的，即政府責任只在于提供必要的政策和制度環境，維護社會公正，對族群歧視行為施加法律懲罰。這一做法的目的在于彌補因族群認同差異而可能導致的社會裂痕，在制度上為促進社會成員相互接納提供解決方案，有利于推進公民身份和國民認同。

（二）中國現實境遇中的政府責任

“集體主義動員社會統一行動。在當代世界，它是作為對不完善的競爭產生的不完善的自由的救治。這也不出人意外，因為集體主義政治下的全能政府，限制了公民的自由，人為增加了經濟、社會生活的不公正?！盵5]120。歐克肖特批評集體主義價值觀主導下政府責任具有失靈的傾向。我國對于邊疆民族地區的治理屬于“積極干預”模式[6]。政府主動介入到各種與少數民族相關的社會事務中，如民族身份認定、社區發展、保護少數民族的文化教育和語言文字、培養和選拔少數民族干部、針對少數民族的優惠照顧、少數民族代表在政治場合身著本民族傳統服飾，等等，這一系列的政策安排曾是民族地區取得巨大成就和少數民族發展的重要保障。然而隨著民族地區社會轉型，各族成員漸漸從依附于政府或某個單位轉變為自主謀生，個人的自主性增強，維護私人利益的權利意識日益突出。這一模式的問題日益凸顯：政府對于社會和個人干預過多，同時又存在政府責任的越位和缺位等情況。市場經濟客觀上削弱了政府的某些傳統作用，政府責任轉型勢在必行。endprint

三、民族地區政府責任考量：趨同性與差異性的整合

民族地區作為我國的地方行政單位，一方面，必須跟進國家的現代化步伐，與內地趨同的方面日益增多；另一方面，我們的政策安排、宣傳教育卻又在不斷強化不同族群間的文化差異，甚至在某種程度上放大了族群間差異，造成了民族地區在現代化進程中發展遲緩。政府的責任承擔是基于特殊性還是普遍性需要，關系到族群關系和諧、共享文化的認同、可持續發展，也是衡量政府行為有效性、合理性與正當性的標準。

（一）民族地區社會轉型的現實趨同性

1. 市場經濟使利益需要趨同。追求利益是人們在市場經濟活動或者政治活動中的最終動因，民族地區和少數民族也不例外。市場經濟使得民族地區與非民族地區，漢族與各少數民族面對的社會發展環境趨同，不管愿意與否，人人都是市場化、全球化、現代化、網絡社會、風險社會、消費型社會的在場者。越來越多的少數民族成員離開本民族傳統社區而走向城市、走向內地謀生；同樣，內地越來越多的勞動力也來到民族地區尋求發展商機，地區之間、個體之間的競爭日趨激烈。各族社會成員在政治、經濟、文化、社會生活等方面的普遍性需要日益增多，差異性日益減少。如果無視這一趨同性現實，仍然刻意突出各族群之間文化的差異性，甚至片面夸大少數民族的特殊性，必然造成不同族群、個體間在文化教育、能力素質等方面差距拉大。在比較的環境中，族群間的矛盾、沖突極易滋生。

2. 現代化目標對各族成員素質要求趨同?，F代化是世界性的潮流，也是近代以來中國人民的奮斗目標。黨的十八大報告提出到2020年全面建成小康社會，還有黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革開放的目標也適用于民族地區和少數民族成員。國務院辦公廳印發的《少數民族事業“十二五”規劃》（2012年7月）提出民族地區的主要發展目標：民族地區經濟發展主要指標增速高于全國平均水平，人均地區生產總值與全國平均水平的差距明顯縮小。基礎設施更加完善，特色優勢產業體系初步形成；城鎮化率增速高于全國平均水平，生態環境持續改善；民族地區人民生活水平大幅提高，城鄉居民收入與全國平均水平差距明顯縮?。幻褡宓貐^基本公共服務能力顯著增強，教育、文化服務、醫療衛生、社會保障等與全國的差距明顯縮小?？梢?，民族地區和少數民族現代化的發展發展目標與國家現代化目標是一致的。工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和新農村建設的“新四化”目標，必然要求各族勞動者具有先進的科學文化知識、熟練的勞動技能和較高的思想道德素質。

3. 個體利益滿足的方式趨同。通過競爭獲得發展機會，是80年代以后出生的少數民族年輕人與漢族的同齡人同樣面臨的就業環境，還有教育、買房、醫療、養老等方面的壓力。自我需要的滿足基本上依靠他們自身知識和技能的儲備，在優勝劣汰的就業市場上競爭才能得到，因而他們的目標追求更為功利，工資待遇高，生活環境好也是少數民族年輕人看好的發展標準?？梢姡贁得褡鍌€體惟有和漢族同齡人具有同樣或相當的素質，才能在就業競爭中爭得機會。如果仍然刻意把少數民族成員特殊化對待，把他們圄于主流社會和主流文化之外，其結果必然是個人素質間的差距日益加大。事實上，隨著各民族之間頻繁的交往融合，由于歷史造成的發展距離會逐漸縮小，未來的發展趨勢必然是由通過享受照顧才能平等的做法逐步轉向爭取個人之間競爭機會平等的觀念和做法過渡，最終使所有族群的個體成員在社會競爭中都能站在同一條起跑線上，進行真正的公平競爭。

（二）差異性挑戰：民族地區的政府責任轉換

1. 挑戰指向：積極干預模式下的全能政府。全能政府的弊端在于政府決策的單向性，多數決策只在中央和地方政府的一個部門體系間運行，廣大民眾成為了沉默的大多數，他們的利益訴求往往被忽視，或被代言。計劃經濟時代，少數民族在生育、教育、招兵、招干、就業等方面得到政府的多方照顧。市場經濟下，政府權力逐漸受限。為了維護公正，政府只能是依法行事。法律承認國民的無差異性，只針對具有普遍性的問題，而對于個性化的需要，如果政府也要去管，只能特殊事務特殊處理，往往會出現厚此薄彼的現象，人為地制造社會不公正。適應社會轉型的新形勢，客觀上要求政府逐漸地由“全能的維穩型政府”向“有限的服務型政府”轉變，這是由現代社會的復雜性以及政府能力的有限性所決定。

2. 挑戰焦點：以民族整體為對象照顧的實效性。政府的主觀愿望是好的，希望通過照顧縮小少數民族與漢族的差距，使少數民族成員盡快發展起來。但從實施的客觀效果看，其有效性與公正性需要我們反思。近年來，民族政策的某些內容常常成為民族分裂勢力煽動挑撥的“藉口”，也成為國外批評中國政府的“由頭”。如何認識這一問題？不可否認的是，新中國成立后實行以民族整體為對象的照顧政策，對于民族地區及少數民族個體的快速發展功不可沒，說明我國民族政策的價值原則、核心理念是正確的，應當堅持；同時，也應當積極回應社會轉型，順時而變?，F實中，有些針對少數民族的保護、照顧政策在社會轉型環境下漸漸失效，有的名存實亡，有的難以執行，在一定程度上束縛了少數民族和民族地區更快地發展。事實證明，優待照顧并不能從根本上提高人的素質；相反，可能造就出“特殊公民”、“特權公民”，不利于個人的自立自強。因此，應當加強對民族政策的動態評估，對于在現實社會中依然具有良好政治和經濟效果的政策，應該繼續保持和維系；對于難于執行和不易推行的政策，應當做相應地修訂或廢止[7]。

四、增進國家認同：民族地區政府的三重責任

社會轉型過程中，如何讓多族群共存的社會保持競爭活力，又避免分裂和沖突？政治社會學認為，共享的意義和價值體系、社會規范、權力和權威、社會組織、社會互動網絡等是影響社會秩序構成的基本因素。其中，共享的意義和價值體系有助于降低認同分歧，減少協調成本，增進社會共識[8]。傳統經驗提供的社會連接紐帶，難以給今天異質社會的有效整合提供現成模式，這是當前多民族地區建設面臨的重大挑戰。endprint

（一）重塑政府角色：國家認同的行政保障

民族地區政府如何建構平等、公正、和諧的社會環境，推進各族成員權利的實現，社會成員如何自覺履行對國家忠誠、熱愛的義務，是對政府治理能力和水平的考量。

首先，明確政府作為社會公共利益代表的責任。多元文化環境中，政府應當站在中立的位置，即站在維護全體公民公共利益的立場上，為所有社會成員創造公正、平等、開放、自由的市場環境，為每個公民自由而全面地發展提供平等的機會，盡量避免厚此薄彼現象的發生。針對地區發展不平衡的情況，政府有責任制定基于公民權利，而不是民族身份的政策，保障弱勢群體得到某種最低限度的資源配置。其次，提供優質的社會公共福利。市場經濟的發展，使得那種以國家權力強制性滲透獲取國家認同的方式越來越受限，維系國家認同的基本手段越來越依賴于提供公共服務，在服務中將國家力量滲透于民眾的日常生活之中，形成民眾對政府的依從和認同機制。因此，應當樹立服務民生是最大政治的觀念，構建以發展民生為核心的政府績效評價體系。再次，增進政府信任。信任是維護政府權威的前提和基礎。政府的權威性意味著民眾對政府權力的一種自愿性服從和支持，它來自社會成員內心深處的忠誠。“面對權力，人們反對或者支持；面對權威，服從則是每個人義不容辭的責任。抵制權力是合法的，抵制權威則是不合法的”[9]。顯然，擁有了信任的政府，會極大地降低治理成本，增加政府的美譽度。同時，加強制度化建設是增進信任的保障?！爸贫然潭鹊拖碌恼粌H僅是個弱的政府，而且還是一個壞的政府”[10]。積極建設法治型政府，加強相關的制度建設，依法辦事，最大限度地減少人治色彩，改進政府部門的工作作風。只有建立起公共政治理性的信任網絡，通過公民自覺地服從，才能實現地區長治久安。

（二）突出公民權利：國家認同的法律保障

只強調民族間差異性而無視其相互依存性，簡單化的鎮壓和無原則的姑息放縱等做法都可能引發族群沖突，違背社會公平，陷入治理的困境。如何在保證國家政治統一，維護普遍意義的公民權和尊重少數民族文化之間找到一種合理的平衡，使各種文化百花綻放又統屬于共享的核心文化，使異質的社會充滿活力又能增強國家認同，需要明確的價值標準。憲法框架內賦予公民權的社會治理模式是當今世界的大勢所趨：一是賦予不同文化身份的社會成員以公民權利?！肮駲嗬碚撝灰笠粋€社會中的所有人都必須得到同等的關心和對待，所有的人都必須成為政治社會的真正平等的成員。權利理論并不要求給予個人絕對的自由，或者要求允許他們為了實現他們的個人需要而犧牲他們所屬于的社會”[11]。實踐上，公民權已成為發達國家推動國家認同最核心的制度安排。公民權可以在形式上消除一切地域、種族、文化、階層上的差別和界限，造就高度的政治忠誠紐帶，具有凝聚國民廣泛團結的功能。二是擴大社會參與。將國家與少數民族的關系納入到中央與地方、個人與政府的權利與責任的社會關系中，實現維護國家利益和公民利益的和諧統一。讓廣大民眾，特別是新的社會精英參與到地方事務的決策過程中來，實現政府政策與公眾的良性互動。但目前還缺少民眾參與政府決策的機會、機制和渠道。必須堅持按照法律面前一律平等的原則來處理事務。以個人的德行、能力和政績作為選拔干部的主要標準，通過干部競爭上崗、基層自治等細節層面的改革來建設民族地區的法治化社會。

（三）建設公民文化：國家認同的價值保障

對于中國而言，僅僅強調族群間文化的多元和差異已不足以支撐在激烈的市場競爭格局中國家或族群的發展，需要高度的社會團結，公共政策和文化宣傳應當積極培育中華民族共享的核心價值體系，以認同“中國人”、“中華文化”為價值導向，實現政治一體，文化多元的國家認同目標。因此，民族政策的出發點也應當是塑造國家凝聚力，增進國家身份的認同。以往民族地區的宣傳教育中，往往過分強調少數民族文化與漢族文化的不同性、少數民族文化的特殊性，而對于少數民族與漢族之間的相互依存表現出來的“共通性”文化需求往往被忽視，造成社會成員情感的疏離和國家的“離心”傾向。公民文化的平等性、參與性、法治性、理智性特點決定了天生具有國家認同的功能。因此，民族地區需要建設以公民文化為核心的公共價值規范。黨的十八大報告提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀，這些價值觀與公民文化相契合，有利于凝聚人心，增強國家的向心力。公民文化的本質不是要把“少數民族”塑造成“主體民族”的一部分，而是把漢族和少數民族一起塑造成具有強烈中國人和中華民族意識的中國公民，各民族共有的祖國，個體層面都是平等的公民，族群差異只是社會結構性差異中的一種。我們應當以勇于創新的態度反思傳統做法，在繼承與發展中更好地發揮政府責任，以實現社會的長治久安。

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責任編輯 任浩明endprint