移業就民：人口高流出地區的城鎮化策略選擇*——基于推拉模型的反力研究

鐘 睿 張 立

0 引言

數據顯示[1]，2012年全國農民工總量達到26 261萬人，比2011年增加了983萬人，增長率為3.9%，其中（跨鄉鎮半年以上）外出農民工16 336萬人，比上年增加473萬人，增長率為3.0%。分省看，人口流出地主要集中在安徽、四川、河南、湖南、江西等中西部省份，人口流入地主要集中在廣東、浙江、上海、北京、江蘇等東部沿海省市。

人口的跨區域流動解決了人口流出地就業崗位不足的問題，補充了人口流入地勞動力資源，但也產生了一系列負面影響，如留守兒童和老人問題、夫妻分居問題、空心村問題以及流入地的人口管理問題等。這些問題的長期存在已經開始影響到經濟社會的健康發展，國家相繼提出的“健康城鎮化”和“城鄉統籌”發展理念就是針對上述問題的政策應對和導向。顯然，過去長期的“通過跨區域移民來解決農村剩余勞動力就業”的模式（即“移民就業”）越發與社會和諧發展的導向相矛盾。但是人口的區域遷移有其內在的機制和規律，必須把握其主要的影響因素及其變化，才能夠以合適的公共政策引導人口遷移與經濟社會發展相適應。

圖1 研究框圖

圖2 1995—2011年主要人口流入省就業彈性系數歷時性變化

數據來源：參考文獻7。

文獻研究表明，人口流動的選擇機制是人口遷移研究的核心命題。人口遷移研究領域最有影響的文獻是英國學者萊因斯坦（E.Ravenstein）在1885年和1889年發表的同名文章《人口遷移規律》[2][3]，該文總結了人口遷移的7條規律①7條規律是：1.人口的遷移主要是短距離的，方向是朝工商業發達的城市的；2.流動的人口首先遷居到城鎮的周圍地帶，然后又遷居到城鎮里面；3.全國各地的人口流動都是相似的，即農村人口向城市集中；4.每一次大的人口遷移也帶來了作為補償的反向流動；5.長距離的流動基本上是向大城市的流動；6.城市居民與農村居民相比，流動率要低得多；7.女性流動率要高于男性。。在此基礎上，博格（D.J.Bogue）[4]研究了人口遷移的機制，認為在市場經濟和人口自由流動的情況下，人口遷移和移民搬遷的原因是人們可以通過搬遷改善生活條件；因此，流入地中那些使移民生活條件改善的因素就成為拉力，而流出地中那些不利的經濟社會條件就成為推力，二者共同決定了人口的遷移選擇。1960年代李（E.S.Lee）[5]在對萊茵斯坦和博格的理論的認識基礎上，認為流出地和流入地實際上都既有拉力又有推力，同時又補充了第3個因素：中間障礙因素。中間障礙因素主要包括距離遠近、物質障礙、語言文化的差異，以及移民本人對于以上這些因素的價值判斷等。上述關于人口遷移機制的理論研究在全世界產生了廣泛影響，但李強[6]對中國農民工的研究認為，中國的推拉模式與國際上存在較大差距，主要在于戶籍制度的障礙，影響了推拉因素的作用。盡管如此，萊茵斯坦、博格和李的推拉模型仍然不失為分析人口區域流動的最為有效的理論工具之一。

本文在宏觀數據和因素分析的基礎上，結合安徽省懷遠縣的社會調研②懷遠縣是典型的農業地區，2011年戶籍人口136萬人，外出務工人口29萬人，占戶籍人口的比例為21.3%；外出務工人口以青壯年人為主，屬于較典型的人口高流出地區。本次調查共涉及懷遠縣除城關鎮外的18個鄉鎮，共計問卷發放810份，回收766份，其中有效問卷688份，問卷回收率為95%，問卷有效率為90%。，以推拉模型作為研究框架，進行反力研究。研究的基本假設是，人口流入地和流出地都同時存在拉力和推力③對于鄉村地區而言，同時存在推力和拉力，但推力為主導；對于城市而言，也同樣存在拉力和推力，但拉力是主導。為了敘述的清晰，本文定義農村的拉力為“反拉力”（與城市的拉力作用相反），定義城市的推力為“反推力”（與農村的推力相反）。，但是在我國現今的發展階段，人口流入地（主要是城鎮）的“拉力-反推力”和人口流出地（主要是農村）的“推力-反拉力”正在發生變化，從而可能會影響到今后的人口遷移選擇（圖1）。

1 新形勢下人口流入地的“拉力-反推力”變化

我國東部沿海地區是人口的主要流入地。伴隨著經濟社會的快速發展以及全球化的不斷深入，近幾年來東部沿海地區出現了明顯的民工荒和招工難現象。從推拉模型來看，民工荒和招工難現象的背后是吸引人口持續流入的拉力在發生變化，在城市內部形成了日漸強大的反推力。

1.1 發達地區產業結構升級, 吸納中低端勞動力的能力減弱

伴隨國際勞動分工的深化，東南亞國家更低的勞動力成本沖擊著我國的勞動密集型產業，制約著勞動力工資的上漲。在這樣的情勢下，以珠三角為代表的發達地區產業結構轉型升級壓力增大，部分勞動密集型產業要想在激烈的全球競爭中生存，必須保持較低的生產成本。源于我國較大的區域經濟發展差異，勞動密集型產業從東部地區向中西部地區轉移變成為了企業的可能選擇。特別是2010年9月國務院出臺了《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》之后，中西部地區憑借自身資源、勞動力等優勢，承接產業轉移的步伐進一步加快。數據顯示，我國人口結構和區域分布已經在發生明顯的變化。盡管2012年粵、浙、滬、京、蘇、閩東部6省（市）跨省流入人口占全國跨省流動人口總量仍然高居83.30%，但比2010年下降了3.5個百分點[7]。

與此同時，粵、浙、蘇的就業彈性系數④就業彈性系數是指從業人數增長率與GDP增長率的比值。即GDP增長1個百分點帶動就業增長的百分點，系數越大，吸收勞動力的能力就越強，反之則越弱。也呈現出積極的變化。從1995年至2005年該系數呈上升態勢，2005年以后逐步下降。這說明，人口高流入的省市“單位GDP增長所能帶來的就業人數增長”呈現下降趨勢，即這些省市創造就業崗位的能力正在相對減弱（圖2）。

1.2 第一代農民工趨于老齡化， 就業競爭力趨弱

我國農民大量外出到城市務工是從20世紀90年代初期開始的。依此推算，早期的外出務工人口現在的年齡應在50歲左右。《中國流動人口發展報告2013》指出，目前流動人口從事制造業占35.2%、批發零售業占18.8%、住宿餐飲業占10.6%、社會服務業占8.7%、建筑業占7.5%，總計超過80%。這些行業主要還是勞動密集型行業，且行業傾向于使用青壯年勞動力。一方面，40歲以上的農民工工資水平隨著年齡的增長而下降（圖3）；另一方面，50歲以上的農民工參加過非農職業技能培訓的比例僅為16.9%（圖4），在各年齡組中占比最低。因此，年齡劣勢和技能限制加大了第一代農民工找工作的難度，降低了其就業競爭力。隨著年齡的進一步增長，這一批農民工的就業競爭力將更加趨弱。

1.3 流入地的高生活成本使大部分農民工難以在城市定居

我國人口的主要流入地集中在蘇浙粵京津地區以及大城市，這些地區的生活成本相對較高。以房價為例，上海、北京、杭州、南京、廣州2014年2月平均房價均在17 000元/m2以上，上海高達38 157元/m2；而主要流出省份（豫鄂贛皖等）的省會城市，平均房價均在10 000元/m2以下，且農民工老家大多在農村，其生活成本更低。課題組在湖北、安徽和河南的調查顯示，小城鎮的住房價格一般在3 000元/m2以內。再以上海為例，觀察其租房價格，以城區內環線附近50m2的一室一廳住房為例，月租金普遍在1 000元以上，但同樣的住房在人口高流出的省區，其價格一般不會超過500元。由于流動人口工資水平相對較低，居住成本占了其生活成本的很大一部分，也就加大了其在城市定居的難度。當然，大城市郊區村鎮的租住房提供了廉價的選擇，但其環境舒適度差距甚大，這是農民工不得已的選擇，而并不是他們期望的（住房）選擇（圖5）。

課題組針對懷遠縣村民搬遷意愿的調查顯示，在不愿意搬遷至縣城的原因中，占前三位的因素依次為：生活成本高、不愿意放棄土地、生活不方便，分別占31.6%、26.5%和21.3%。可見，生活成本高是農民（工）選擇定居地的首要考慮因素（圖6）。

1.4 戶籍障礙和福利差異影響農民工對流入地的社會歸屬感

我國的城鄉二元體制導致流動人口在身份、權利、社會福利等方面與本地城鎮居民有較大差異。由于農民工從事行業的特點，使得其工資水平普遍低于城鎮居民。雖然近幾年各地陸續開展了一些農民工市民化的探索，但其所享受的社會福利仍然與本地戶籍人口有較大差距。這一定程度上影響到農民工對流入地的認同感和歸屬感。另外，戶籍制度的隔離和地方文化的差異性，使很多農民工認為，流入地是“外在的”、“他們的”，而不是“自己的”、“我們的”。筆者在懷遠縣及其他縣市的農民工訪談也表明，當下農民工在城市里缺乏歸屬感，普遍認為僅僅是在城市里謀生存，而難以在城市里謀發展（圖7）。

上述分析表明，人口流入地的“拉力-反推力”正在出現新的變化，總的趨勢是蘇浙滬京津等傳統的人口高流入地區對落后地區農村人口的拉力在減弱，且對存量的流入人口產生了一定程度的反推力，這種拉力減小和反推力增強的變化，可能有助于發達地區的產業結構轉型升級和人口結構的優化調整。

2 新形勢下人口流出地的“推力-反拉力”變化

與人口流入地的“拉力-反推力”變化相對應，人口流出地的“推力-反拉力”也出現了若干新變化。

2.1 農村進一步釋放剩余勞動力的潛力有限

“招工難”預示著我國城鄉勞動力供需關系出現了新狀況，農村剩余勞動力由無限供給向有限供給轉變應是客觀的發展趨勢[8]。六普數據顯示，全國勞動年齡人口（15—64歲）為9.9億。根據人口學相關原理推算， 2020年我國勞動力數量將下降到8.3億。在懷遠縣以及其他縣市的調查顯示，大部分中青年人口已外出務工，尤其是80后和90后的青年普遍選擇離開農村到城市打拼。一般而言，農村的接續勞動力來自于新成長的青少年人口，但是懷遠的調查顯示，農村小學和中學普遍面臨“招生難”的困境，這表明農村的青少年人口數量已經非常有限（圖8，圖9）。

圖4 2012年不同年齡組農民工參加非農職業技能培訓比例

圖5 2014年2月全國部分大城市平均房價和平均租金

圖6 不愿搬遷的因素

圖7 2011年部分行業的全國平均工資和農民工平均工資（元）

圖8 2010年人口年齡百歲圖（萬人）

圖9 2020年人口年齡百歲圖（萬人，預測⑤2020年總人口是在假設計劃生育政策維持基本不變的情況下按照5‰的自然增長率計算得到的總人口數據，再按照人口出生率為12‰計算得到2020年前出生的人口數。）

圖10 分年齡段農村受訪者理想居住地

圖11 2008—2012年部分省份單位就業人員數（萬人）

另一方面，我國農村地區的“空心化”現象也十分普遍，農村留駐人口多是兒童和老人。懷遠縣六普數據顯示，農村適齡勞動力占常住人口比重的66%，由于大量青壯年勞動力的外流，留守農村的老年人占比極高，65歲以上的老人占常住人口比重達11%⑥按照聯合國標準，65歲以上人口達到7%就進入到了老齡化社會。，整個農村社會處于明顯的老齡化狀態。隨著時間的推移，農村的人口結構即將形成明顯的“倒金字塔結構”。農村剩余勞動力的供給將不再像過去那么充裕。

2.2 城鄉二元管理體制下， 農民的“身份紅利”已顯現

在我國城鄉二元的管理體制下，農業戶口仍與土地承包權、宅基地分配、集體股份分紅等利益直接掛鉤。以土地權益為例，農民對其承包的土地具有長期的承包權（30年不變）。一般來說，進城農民只要按照承包合同履行相應義務，他對土地的承包權是受法律保護的。另一方面，農民的宅基地及其地上房產也可能會給農民帶來豐厚的收益。當然，這些所謂的“土地紅利”只有在農民的土地被城市建設等需要征用時才會得以顯現。

由于我國在農村土地征用方面的法律法規不夠健全，各地除了遵守國家和地方的一些基本法規外，往往采取“一事一議”的處理辦法。局部地區或個案的高補償方案在民間極易流傳，這給予了被征地農民極高的補償期望，有些時候是脫離現實的期望。

調查數據顯示[7]，約60%的農村戶籍的流動人口不愿意轉為非農戶口，那些表示愿意“農轉非”的人員中，35%不愿意交回承包地；不愿意“農轉非”的人員中，34%是因為想要保留土地。由此可見，農村的推力也出現新的變化趨勢，但這種變化并不是阻礙農民進城，而是使得這些進城農民的身份更加復雜。

2.3 家庭紐帶作用下， 外出人口有著更強的返鄉意愿

流出地大量人口外出造成了農村的空巢化、夫妻分居、留守兒童、留守老人等困境。以農村留守老人為例，隨著農村青壯年勞動力外出務工，農村家庭養老模式受到沖擊。據全國老齡辦測算，“十二五”時期，我國農村留守老人約為4 000萬，占農村老年人口的37%。研究表明[9]，家中有需要贍養的老人會使農民工傾向于返回老家的農村和縣城，農民工愿意留在城市的概率降低7.3%。可見中國傳統儒家文化“父母在，不遠游”的文化規范仍然在發揮著一定的作用。

同時，研究[9]也表明，已婚農民工選擇“更愿意回老家”、“說不清楚”和“長遠來看更愿意回到老家的縣城或小城鎮”的概率分別比未婚農民工高10%、3.4%和0.5%，而已婚農民工選擇“愿意放棄承包地成為城市居民”的概率比未婚農民工低14%。

因此，在留守老人、結婚成家等家庭紐帶作用下，農民工留在城市的意愿降低。懷遠縣的訪談記錄也印證了上述判斷，外出人口最普遍的做法是在城市打工攢錢，日后回家鄉用于建房等消費，以照顧老人及追求更高質量的生活水平。

2.4 第一代農民工對農村生活的眷戀

對于第一代農民工來說，他們的青少年時代幾乎全部在鄉村度過，直到成年才離開村莊外出謀生。這段關鍵的社會化過程使得他們生活的世界就在村莊之中，強烈的歸屬感使得他們內心并不愿意到城市的陌生環境中重新適應生活，在他們眼里，外出務工就類似于傳統農民的兼業活動，只是持續時間較長、務工地點較遠而已[9]。另一項研究表明，1980年以前出生的農民工愿意回老家的比例要比1980年以后出生的農民工高8個百分點左右[10]。可見，對農村生活的眷戀將加大人口流出地的反拉力作用。

懷遠縣農村居民理想居住地的問卷調查顯示，分年齡段來看，隨著年齡的增長，農村受訪者中愿意居住在農村的趨于增多，愿意居住在城市的趨于減少，其中40—50歲、50—60歲和60歲以上的理想居住地在農村的比例分別為33.78%、39.47%和46.67%。這反映出第一代農民工對農村生活的眷戀（圖10）。

2.5 內地省份的經濟加速發展， 就業崗位增加顯著

數據顯示，2008—2012年間主要人口流出省份（如河南、江西、安徽、四川、湖南、湖北等）的GDP逐年增加，且增長率高于全國平均水平，同時“單位就業人員數”均呈現出顯著增加的趨勢，這說明了中西部省份經濟發展速度加快，能夠提供更多的就業崗位，這將對流動人口產生一定的吸引力（圖11）。

上述分析表明，人口流出地的“推力-反拉力”也出現了新的變化。總的趨勢是，傳統的人口高流出地區的勞動力供給潛力已經趨于有限，加之國家不斷出臺的惠農政策和農村土地日益凸顯的紅利，以及第一代農民工對農村及家庭的感情，種種因素使得人口流出地的農村也表現出一定程度的反拉力。這種反拉力使得農民工的供給不再那么充裕，也使得年齡大的外出務工者慢慢返回。

這種推力減小和反拉力增強的變化，有助于落后地區的經濟社會健康發展，畢竟兩地分居的農民工生活不是健康城鎮化所追求的。

3 討論：“移業就民”，促進人口高流出地區的城鎮化健康發展

綜合以上分析，目前人口流入地的反推力和人口流出地的反拉力逐漸加強。因此，人口高流出地區的人口遷移動向可能會發生一些新的變化，為順應城鄉推力和拉力的雙向變化，筆者認為應逐步調整過去的“移民就業”（即通過人口跨區域流動來解決富余勞動力的就業問題）的發展模式，而是要順應健康城鎮化的發展訴求，在新時期強調“移業就民”，即人口高流出地區積極通過產業的導入來順應本地的人口結構，同時加強公共服務設施建設和提升服務業水平，以此提高本地人口的就業水平。

在新近發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中明確提出“培育發展中西部地區城市群、增強中心城市輻射帶動功能、加快發展中小城市”等政策導向。隨著中西部地區經濟社會發展速度的加快，未來城市群將逐步發育，中心城市將不斷強大，中小城市（包括縣城）所承擔的城鎮化份額也將日益擴大，并將成為城鎮化發展的主要載體之一。在這一進程中，人口高流出地區在引導農村剩余勞動力走出農村的同時，也要積極承接和導入勞動力密集型產業，以順應本地的人口結構，提高本地的就業水平，就近就地轉移農村剩余勞動力，實現“移民就業”向“移業就民”的轉變，以工作崗位的空間重新配置來提升城鎮化質量。要深入研究本地的資源環境特點和產業基礎，積極引進能夠帶動本地就業的新產業。除了現今制造業的引入以外，也要積極導入與民生相關的傳統產業，尤其是輕工業，這類工業可以創造大量的就業崗位，從而一定程度上平抑人口的大量外出，促進社會和諧發展。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出“有重點地發展小城鎮”，無疑是經過慎重決策的。大量調研顯示，雖然大部分鄉鎮的生產要素稟賦是存在的，但多數鄉鎮不具備發展第二產業的基礎設施和軟硬件環境，鄉鎮發展工業面臨著企業投融資困難、道路等基礎設施建設滯后、土地指標短缺、高素質人才缺失等諸多困難[11]。而現有的鄉鎮企業，大多是規模較小的產品初加工企業或勞動密集型企業，其數量和產值較低，所能吸納的勞動力有限。因此，對于一般鄉鎮而言，其工業化發展困難重重，難以成為本地城鎮化的主要驅動力[12]。

對于鄉鎮而言，第一、要加強公共服務設施建設。目前其基礎設施、生活配套設施薄弱，產業聚集和基本公共服務能力有限，制約著鄉鎮經濟發展。懷遠縣問卷調查顯示，居民認為鄉鎮最需要加強的基礎設施是環境衛生和道路，分別占36.2%和27.6%，最需要加強的公共設施是教育和醫療，分別占29.9%和27.1%。因此，現階段該類鄉鎮應重點改善環境衛生，完善道路、市政等基礎設施，為其發展營造良好的硬環境；加強教育、醫療等公共設施建設，以更好的公共服務來集聚農村人口和提升城鎮化水平。對于有一定發展潛力的小城鎮，應以小城市的標準來建設，作為農村地域集聚人口和產業的增長點，分擔大中城市的增長壓力。第二、提升生活服務業的發展水平。目前人口高流出地區的農村家庭養老模式受到沖擊，農村留守老人的問題使得農村留守老人對老齡服務等服務業的需求較大。并隨著第一代農民工因年老而返回家鄉，將產生大量的設施、服務和福利需求。因此，應營造有利于生活服務業發展的環境，提升鄉鎮生活服務業（特別是老齡服務）的發展水平；要鼓勵回鄉人員的自主創業，支持他們從事城鎮居民所需的生活服務型工作（如為老服務），從而滿足日益增長的服務需求。與此同時，也要培育和提升涉農的生產性服務業。

總體而言，在我國現時的發展情勢下，不僅要關注人口高流入地區，也要關注人口高流出地區的發展問題。目前人口流入地的“拉力”和人口流出地的“推力”已經出現了新的變化，人口流動動向可能有所改變。在這樣的拉力和反推力、推力和反拉力角力的時間節點，應積極采取“移業就民”的發展策略，通過產業空間的重新配置，引導人口有序遷移，使得盡可能多的剩余勞動力在本地完成就業和生活，提升人口高流出地區的城鎮化水平，促進城鎮化的健康發展。當然，在這樣的過程中，城市群要擔當起引領發展的重要作用。

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本刊2014第2期（總第115期）勘誤表