財(cái)稅體制改革助力江西城鎮(zhèn)化發(fā)展

陳虹潔

摘 要：財(cái)政體制的改革具有深遠(yuǎn)，影響適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，適時(shí)提出財(cái)稅體制改革是非常有必要的！本文立足江西實(shí)際，對(duì)財(cái)稅體制改革助力江西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做一些初步的探討，通過加快財(cái)稅體制改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；新型城鎮(zhèn)化

0 前言

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，財(cái)稅體制改革的啟動(dòng)不僅僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)體制改革，還是社會(huì)體制改革和政治體制改革的啟動(dòng)。財(cái)稅體制改革要求界定中央和地方政府的關(guān)系，要求建立法治政府、責(zé)任政府，要求預(yù)算要透明化，由此約束政府的行為，從而為中國走向法治社會(huì)，走向責(zé)任政府奠定基礎(chǔ)。由此，財(cái)政體制的改革具有深遠(yuǎn)影響的。從這個(gè)意義上來講，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，適時(shí)提出財(cái)稅體制改革是非常有必要的！本文立足江西實(shí)際，對(duì)財(cái)稅體制改革助力江西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做一些初步的探討，以期通過加快財(cái)稅體制改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

1 行財(cái)政體制介紹

財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是正確處理中央與地方以及地方各級(jí)財(cái)政之間集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。建國以來，我國財(cái)政體制的變遷遵循了"集權(quán)--分權(quán)--再集權(quán)"的三個(gè)階段。以"再集權(quán)"為特征的1994年財(cái)稅體制改革運(yùn)行自今近20年，有效緩解了中央財(cái)政困境。但隨著時(shí)代的發(fā)展其弊病逐漸顯露，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響也日益明顯，衍生出很多亂象。其中最嚴(yán)重的問題是導(dǎo)致中央與地方財(cái)力事權(quán)不匹配，致使地方政府出現(xiàn)跑部錢進(jìn)、土地財(cái)政、亂收費(fèi)罰款和大量舉債的失范行為。

2 江西財(cái)稅體制現(xiàn)狀

2.1 分稅制以來江西財(cái)稅收入現(xiàn)狀

（一）江西稅收與地方財(cái)政收入增勢(shì)迅猛

江西稅收和地方財(cái)政收入高速增長(zhǎng)。1994年分稅制以來的18年，江西稅收和地方財(cái)政收入分別增長(zhǎng)18.42和21.37倍。地方財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯快于稅收收入。這說明我省地方財(cái)政收入中的非稅收入比例變重，增長(zhǎng)速度加快。特別是2007年以后，各級(jí)政府土地出讓金所得列入財(cái)政收入。現(xiàn)在這部分收入作為地方政府基金納入預(yù)算管理，使地方財(cái)政收入規(guī)模得以進(jìn)一步壯大。

江西稅收和地方財(cái)政收入增勢(shì)大致趨同，但呈階段性特征。1994年-2006年，江西地方財(cái)政收入的增速快于稅收，2006年-2010年，江西稅收的增速快于地方財(cái)政收入。

2003年以來的近十年，江西稅收和地方財(cái)政收入增速遠(yuǎn)超GDP增速，高達(dá)兩倍左右。在上面我們已經(jīng)提到，94年分稅制以來的18年，江西稅收和地方財(cái)政收入分別增長(zhǎng)18.42和21.37倍，而在這18年間，江西GDP僅增長(zhǎng)12.34倍，遠(yuǎn)低于前面的數(shù)值。尤其是2003年以來的近十年，江西稅收和地方財(cái)政收入增速遠(yuǎn)超GDP增速，高達(dá)兩倍左右。特別值得一提的是，2011年財(cái)政稅收"跑贏"GDP，還是在經(jīng)濟(jì)增速下滑、樓市調(diào)控收緊以及一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施下取得的。

究其原因，財(cái)政收入增幅較大除了物價(jià)因素導(dǎo)致之外，主要還是在于地方政府具有追求高財(cái)政收入的動(dòng)力。政府存在稅收指標(biāo)問題，每年制定稅收指標(biāo)并層層下達(dá)，且全是增長(zhǎng)性指標(biāo)，自上而下追加任務(wù)，這導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入增速自1994年稅制改革以來絕大多數(shù)時(shí)期高于GDP增速。如果財(cái)政收入增速連續(xù)多年遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增速，那么這樣的增長(zhǎng)就有可能不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不符合財(cái)政的內(nèi)在要求。

（二）江西"稅收占財(cái)政收入比重"和"財(cái)政收入占GDP比重分別呈"低"和"持續(xù)走高"的相反態(tài)勢(shì)，但均低于全國平均水平

江西"收占財(cái)政收入比重"體呈震蕩走低態(tài)勢(shì)，且均低于全國平均水平。

94年分稅制以來，江西"稅收占財(cái)政收入比重"呈震蕩下行、不斷下降的趨勢(shì)，由1994年的85.6下降到20011年的73.77，下降幅度達(dá)11.83個(gè)百分點(diǎn)。之所以稅收占財(cái)政收入的比重持續(xù)走低的情況，與近年來非稅收入的迅猛增長(zhǎng)是直接相關(guān)的。在非稅收入當(dāng)中，土地財(cái)政收入無疑又占了大頭。此外，江西歷年"稅收占財(cái)政收入比重"均低于全國平均水平，平均幅度達(dá)十五個(gè)百分點(diǎn)左右。

江西的"政收入占GDP比重"體呈持續(xù)走高態(tài)勢(shì)，低于全國平均水平，且差距逐年擴(kuò)大。

94年分稅制以來，江西的"財(cái)政收入占GDP比重"逐年增加，由1994的5.2個(gè)百分點(diǎn)到2011年9個(gè)百分點(diǎn)，增長(zhǎng)幅度達(dá)73%。而從GDP的分配來看，分為三個(gè)部分，居民家庭、企業(yè)和政府，"政府收入占GDP比重"的持續(xù)走高，意味著居民家庭、企業(yè)占GDP的比重逐年減少。我們應(yīng)看到其中的隱憂。其一，有可能會(huì)出現(xiàn)"民窮"局面。一般來說，政府的全部收入占GDP的比例可以表現(xiàn)一個(gè)國家人民的稅負(fù)。其二，財(cái)政收入的大幅增長(zhǎng)已在制約老百姓收入增長(zhǎng)，影響拉動(dòng)內(nèi)需、啟動(dòng)消費(fèi)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（三）江西稅收、地方財(cái)政收入占全國的比重遠(yuǎn)低于GDP占全國的比重

94年分稅制以來，江西稅收和地方財(cái)政收入占全國的比重雖有小的波動(dòng)，但總體變化不大。江西稅收占全國的比重保持在0.6%到0.9%的區(qū)間范圍內(nèi)，而財(cái)政占全國的比重保持在0.7%到1%的區(qū)間。這兩項(xiàng)比重均遠(yuǎn)低于江西地區(qū)生產(chǎn)總值占全國GDP比重，且差距越拉越大。這說明江西稅收和財(cái)政收入對(duì)全國稅收和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)要遠(yuǎn)小于江西GDP對(duì)全國GDP的貢獻(xiàn)，這說明江西GDP所創(chuàng)造的稅收和財(cái)政收入的效益不高，還有空間挖掘。

（四）2006年以來，江西國、地稅收入變化情況

（1）稅收持續(xù)較快增長(zhǎng)，規(guī)模邁上新臺(tái)階。2006-2012年各年度我省稅收收入（含國、稅）分別為419.09億、558.79億、677.68億、827.07億、1120.48億、1550.27億和1748.71億元，稅收規(guī)模一年一個(gè)新臺(tái)階。2012年，全省地方稅收收入總量在全國地稅列第20位，同比位置前移一位；增幅高于全國地稅收入平均增幅11.7個(gè)百分點(diǎn)，在全國地稅列第2位，同比前移3位。endprint

（2）第三產(chǎn)業(yè)稅收收入快速增長(zhǎng)，但比重仍低于第二產(chǎn)業(yè)

2006年-2010年期間，全省第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)稅收收入占稅收收入總額比重雙雙逐年下降；而第三產(chǎn)業(yè)稅收收入占稅收收入總額比重逐年上升，與第二產(chǎn)業(yè)比重的差距越來越小，但仍未超過。由此可見，江西第二產(chǎn)業(yè)對(duì)稅收的貢獻(xiàn)最大，所以對(duì)稅收的影響也比較大，但隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)逐漸成為稅收收入的主要來源。

（3）全省地稅收入在2012年超過國稅收入。2006-2012年，全省地稅收入與國稅收入的比例關(guān)系分別為0.62、0.63、0.67、0.66、0.63、0.89和1.10，地稅收入在2012年超過國稅收入。究其原因有二，一是地方稅收總量從2011年開始包括耕地占用稅和契稅；二是2011年和2012年國稅環(huán)比增速下降幅度較大，而地稅仍保持高位增長(zhǎng)。

2.2 江西財(cái)政體制存在的問題

江西實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)財(cái)縣管體制改革，產(chǎn)生出深遠(yuǎn)的體制優(yōu)勢(shì)。但也必須看到在財(cái)政體制改革中還存在一些勢(shì)必會(huì)影響各級(jí)政府的積極性，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化的推進(jìn)的問題。

（一）財(cái)政體制與行政體制的沖突問題

由于行政管理體制改革相對(duì)滯后，目前江西地方政府行政架構(gòu)實(shí)行的仍然是省管市、市管縣的行政體制，而財(cái)政體制實(shí)行的卻是省直管縣，試點(diǎn)縣財(cái)政管理權(quán)上收，財(cái)政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，市管縣行政管理體制與省直管縣財(cái)政體制并存，不可避免地存在著財(cái)政體制與行政管理體制的沖突。從市級(jí)來說，市級(jí)黨政機(jī)構(gòu)及部門仍在履行全市性事權(quán)，由于市里掌握縣里的人事權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和目標(biāo)考核權(quán)，縣級(jí)政府的運(yùn)行在很多方面依然受到市里的制約和影響。從縣級(jí)來說，省直管縣只限于財(cái)政，沒有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場(chǎng)準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)的下放，無法實(shí)行真正的"強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)"。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的問題

1994年我國實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，主要是重新界定了中央與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍，但對(duì)省以下各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時(shí)也沒有進(jìn)行這方面的實(shí)質(zhì)性改革，并且出現(xiàn)了事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收的問題，致使基層地方政府財(cái)政普遍困難。在推行省直管縣財(cái)政體制改革時(shí)，江西省也沒有對(duì)省級(jí)與省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整。雖然實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后減少了財(cái)政層級(jí)，但省市縣之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分依然不清晰，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅，致使財(cái)政收支劃分帶有很強(qiáng)的人為色彩，轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了省直管縣財(cái)政體制的制度功效。

3 側(cè)重深化省以下財(cái)政體制改革，助力城鎮(zhèn)化進(jìn)程

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)正確處理各級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的關(guān)系。三者中，事權(quán)處于核心地位，財(cái)權(quán)和財(cái)力由事權(quán)決定、受事權(quán)制約，并保障事權(quán)的履行。而我省在市管縣行政體制下實(shí)施省直管縣財(cái)政體制，尤其需要明確省、市、縣的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，適當(dāng)調(diào)整市級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的匹配。

3.1 科學(xué)界定各級(jí)政府的職責(zé)，規(guī)范省以下財(cái)政收入和政府支出責(zé)任劃分

科學(xué)界定各級(jí)政府的職責(zé)，將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，以強(qiáng)化省級(jí)政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任。對(duì)省以下各級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭(zhēng)取盡可能進(jìn)行明確的細(xì)分和形成共擔(dān)方案。可借鑒湖北的做法，完善省級(jí)與市縣級(jí)財(cái)力分配的機(jī)制，即對(duì)省級(jí)和市縣的增值稅、營業(yè)稅等幾種共享稅收收入下劃市、縣，以提高財(cái)政資金的使用效率鼓勵(lì)各地加快發(fā)展。

3.2 增大省級(jí)和市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。

省級(jí)和市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付仍是目前加大縣級(jí)財(cái)力的主要手段之一。可借鑒安徽的做法，如安徽即計(jì)劃2013年新增省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模30億元，以促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化。此外，要保障地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡，還需要建立陽光融資體系，推進(jìn)地方自主發(fā)債試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

3.3 以"項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付"支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程

在確保財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立"土地綜合整治專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金"，這些資金主要用于保障轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。還要嚴(yán)格土地綜合整治專項(xiàng)資金的管理，如制定嚴(yán)格的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督程序，保證專項(xiàng)資金落到實(shí)處。

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