淺談土地財政與房價調控

李若曦

摘 要：近年來，中央政府重民生的房價調控政策與地方政府重發展的經濟刺激政策的矛盾日益顯現。中央政府致力于出臺政策調控房價，地方政府卻希望房價高漲，借助土地財政獲得更多收益。房價與土地財政之間究竟有著怎樣的關系，兩者之間的矛盾又該如何解決？本文通過解析地方政府實施土地財政的原因，以及房價與土地財政之間的關系，試圖揭示中央政府房價調控政策的落實為何遭遇地方政府軟磨硬抗的深層原因。同時，本文針對土地財政等問題初步提出相應的政策建議。

關鍵詞：土地財政；房價；調控

自20世紀90年代后期開始，中國大陸房價不斷攀升，引起世人關注。到了21世紀頭十年，房價"扶搖直上"成為社會熱點問題之一，不僅尋常百姓，中央政府也認識到房地產市場的特定形勢，開始著力解決房價問題。中央政府相繼出臺一系列關于房價調控的政策，業內人士形象稱作"組合拳"。但是，人們看到中央調控政策的結果卻是收效甚微。人們在反思中，把房價居高不下和中央政令落實無效的根源，追究到地方政府的土地財政上。什么是土地財政？地方政府為何需要、又是怎樣依靠并運作土地財政？弄清這一系列問題有助于我們認識近些年房價調控困難重重的深層原因，對中國大陸解決高房價這一民生問題有著積極的現實意義。

1 土地財政的定義與現狀

"土地財政"是指地方政府通過各種土地經營手段，獲得土地出讓金、土地稅費以及利用土地進行投融資的行為[1]。由此可知，土地出讓金，土地稅費以及土地投資融資等構成地方土地財政的主要成分。

土地出讓金指的是地方政府將國有土地或向農民所征收的耕地，在一定期限內出讓給土地使用者，政府從土地使用者那里獲得使用費。政府出讓土地主要通過公開招標、掛牌、拍賣等方式實現，土地使用者要想獲得土地使用權，各自出價競爭，價高者獲勝。

土地稅費是以土地為課征對象，按照土地的面積、等級、價格、收益或增值等計征一定的稅費。

土地投資融資是指政府將自身所擁有的國有土地以及未來所能獲得的土地稅作抵押，通過銀行貸款和發型債券的方式進行融資，再將獲得的資金用于社會基礎設施建設與大型項目投資，以實現政府職能。

土地財政一般可劃分為稅收收入和非稅收收入兩部分。稅收收入主要是土地稅費的部分。土地稅費包括直接稅收和間接稅收。直接稅收即直接將土地作為課征對象，征收城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。間接稅收是指與土地相關的行業所創造的稅收。地方政府將土地出讓給房地產業及其他產業的企業后，隨著各個企業的發展，不單可以獲得豐厚的土地出讓金，還可以從企業及其相關產業的經營成果中獲得大量稅收。

地方政府非稅收收入主要組成是土地出讓金和土地投資融資。土地出讓金是政府非稅收收入乃至整個收入體系中的不可或缺的一部分，這也是造成當今房價調控最大阻力的利益驅動性原因所在。地方政府希望房價走高，以高價出讓土地，獲取更多的收益。土地的投資融資也是如此。高地價能夠為地方政府抵押貸款更多的資金，這就使得地方政府與中央政府在房價調控問題上處于對立的雙方，兩者在博弈中造成"降房價"與"升房價"的矛盾逐漸升級。

（數據來源：國土部公布資料）

2 "土地財政"依賴癥的病因

我國在經濟上取得了GDP高速增長，國內生產總值居全球第二，以及外匯儲備全球第一，國民生活水平顯著提高等，這是舉世矚目的輝煌成績。近幾年，中央政府將經濟工作的重心由追求高增長轉移到追求經濟健康平穩發展，特別關注經濟增長以外的問題，例如民生、環保等。高房價問題自然引起中央政府的高度重視，并提出降低房價的宏觀調控政策。另一方面，對土地財政愈發依賴的地方政府并不希望房價走低，采取各種形式迂回或者掩飾應對，所謂"上有政策，下有對策"。中央與地方政府在房價問題上的分歧日益明顯。地方政府為什么對土地財政的依賴如此之大？其主要原因有以下幾點。

（1）分稅制后的預算約束

1994年分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅。這種分稅制將稅基較為穩定的主體稅種劃給了中央或設置為共享，而地方稅則多是屬于稅基較窄、征管成本加大的稅種，使得地方稅規模偏小[3]。

我們知道，稅收是一個政府的主要收入來源，分稅制改革之后中央和地方稅收分配存在明顯不合理，地方政府缺少穩定的主體稅種并以此來承擔大量的財政支出。中央政府上收財權，卻將事權下放地方政府，地方只能通過賣地和舉債來應對愈來愈多的公共建設和公共事務，土地財政儼然是一條出路。

根據國家統計局公布的數據可知，2011年我國全國財政收入為103，874.43億元，其中，中央財政收入51，327.32億元，占全國財政收入的49.4%；地方財政收入52，547.11億元，占全國財政收入的50.6%。同年，全國財政支出109，247.79億元，其中，中央財政支出16，514.11億元，占全國財政支出的15.1%；地方財政支出92，733.68億元，占全國財政支出的84.9%。地方與中央財政收入相當，而地方的財政支出卻是中央財政支出的近六倍，可見地方與中央的財政收支極度不協調，其本質則是中央財權與地方事權的不匹配。地方政府微小的財權在龐大的事權面前，確實難以填補巨大的財政缺口。

（2）政績考核的晉升機制

中央對地方政府以GDP為主要的政績考核方式是土地財政依賴癥的最主要病因。在近些年追求經濟高速增長的大背景下，無論是中央政府還是地方政府，都將經濟發展的高速度放在首位，以確保堅持"以經濟建設為中心"的基本路線不動搖。中央將事權下放到各級地方政府，由地方政府負責各地區的經濟發展，事實上，這種分權契約是委托代理關系的一種體現，中央政府作為委托者來授權地方政府代理執行其基本路線[4]。因此，經濟發展狀況自然成為委托方中央對代理方地方政府考核的重點。衡量經濟發展的方法中，最直觀且便于統計的便是國內生產總值GDP，量化成具體數值的GDP成為中央政府對地方政府進行政績考核的最主要指標。endprint

地方政府和官員為了獲得中央對其政績的肯定和晉升機會，需在提供最低水平社會性公共服務的前提下，追求本地區經濟產出最大化[5]。為提高生產總值，地方政府往往需要吸引企業和廠商前來投資。然而，吸引投資也需要耗費地方政府大量的財力。基礎設施較為完善的城鎮人口均已達到飽和，想要再吸引投資者進行投資，需要重新開發新的地區，進行城市的擴張。這就必不可少的需要建設大量的公共基礎設施以滿足投資者對投資環境的要求，交通運輸及住房、水電、醫院等配套的生活設施都需要地方政府負責興建和完善。如此龐大的財政支出從何而來？不僅如此，各地方政府之間還存在相互競爭，為吸引更多的投資，政府還要對投資者提供一定優惠，如稅收和土地費用的減免等。為圖謀地方經濟大發展而預期為官一任的政績考核需要，抓住土地財政收入這根"稻草"成為必然。

（3）農村征地與出讓中的尋租行為及官員貪腐

現行的土地制度下，城市和農村的土地歸國家所有，私人或個人不擁有土地所有權，城鄉各級政府行使土地管理權，因此土地無法在市場上自由流通交易。但政府可以土地合法管理者的身份，有期限地出讓土地使用權。我們以農村土地的被出讓為例，說明其中的尋租及官員貪腐行為，是影響地方政府熱衷于土地財政的一個因素，尤其在城市郊區和工業、城鎮新開發區。

農村的土地使用管理權歸村民集體所有，由縣（鎮）、鄉、村各級政府管理。但是土地的最終使用僅限于村民之間內部轉移，并不能在村民集體之外自由流通。地方政府要想拍賣出讓土地對外使用，只能通過政府征地的方式轉移土地的使用對象。這意味著政府以征地的合法名義，不僅掌控土地的定價權，而且操控土地的配置權。在土地評估職能部門、監督各方力度、政府公務透明度和糾錯機制還不完善的條件下，外來土地使用者有著向地方政府尋租的現實空間。政府決定以多少價格出售土地，也決定了將土地的使用權轉讓給誰，于是，大批的企業，尤其是房地產開發商，通過行賄的方式進行尋租，用較低成本獲得土地使用權。期間，政府也愿意將土地的使用權出讓給這些企業或房地產商。這樣，政府獲得了土地出讓金，帶動GDP的增長。同時，政府與土地使用者結成利益共同體，在政府的一些關鍵崗位上的某些官員，借土地財政謀取私利也就有了極大的可能。如，暗箱操作，從最初的批準立項到最后的工程完工或者開盤銷售，尋租方式已從較簡單的直接受賄升級到了較為隱晦的"權房交易"。

圍繞土地出讓，存在尋租趨利以至于一些政府官員牟取非法之財的行為，對地方政府形成的土地財政局面會產生一定影響。但是，這種影響的程度究竟有多大，仍需探討。

3 預算約束下的政府行為，為什么偏好高房價

在分稅制、地方政府與事權不匹配的財權預算約束和GDP政績考核等情況下，地方政府不得不尋找增加財政收入的途徑和方法，以應對公共開支和基礎設施建設，以應對城市建設和民生保障。土地財政無疑是最優選擇，其豐厚的土地出讓金和土地抵押貸款解決了他們在基礎設施投資中大筆赤字的燃眉之急，可持續的土地稅收也為政府的長久正常運轉提供基本保證。

我國現行的土地制度是政府壟斷了土地的對外供應。土地不能通過市場自發調節確定其內在價值與表現形式，也就是說土地價格無法通過市場的自由交易得以確定。人們想得到土地的使用權，只能向政府購買，這就相當于政府成了市場上土地資源的唯一供應者，或者說土地市場是一個由政府完全壟斷的市場。

一般意義上，如果市場被壟斷，只要存在需求，處于壟斷地位的廠商自己制定價格以實現利潤的最大化。在土地市場中也是如此。政府如果作為土地使用壟斷商，完全能夠以一個自我滿意的價格實現預期收益，在賺得盆滿缽滿之后，再將收益用于基礎設施建設和進一步擴大化的招商引資上。因此，地方政府都希望將土地以高價格出讓。

雖然土地是由地方政府壟斷進行供應，但土地市場的均衡點仍受到需求方的影響，需求方心理價位的高低影響著政府土地價格的定制決策。土地市場第一層次的需求方大多是房地產商，他們的需求，即愿意投入的成本大小，取決于他們的收益--房價。房地產市場越繁榮，房價越高，房地產商所能承受的成本越高，政府土地價格的制定也可以越高。對于處于第二層次的需求者購房者而言，他們對于住房的需求是剛性的。在剛性需求下，房地產商之間一般不會采取相互競價的方式來增加銷量，消費者幾乎只能被動的接受房地產商制定的價格。因此，決定是否接受高地價的仍是房地產商。一些學者的研究表明，在房價處于上漲時，地方政府越是依賴于土地財政，實際上又會推動房價持續上漲。在房價處于下跌時，地方政府對土地財政的依賴程度更高，傾向阻止房價的持續下跌。

除了從房地產業獲得豐厚的出讓金，房地產業的拉動效應和輻射效應也是地方政府偏好高房價的原因之一。過去一個時期內，房地產業是我國的支柱型產業，并產生向外輻射的產業拉動效應，與其上下游產業緊密聯系，形成了從原材料供應到銷售一體化的產業鏈。從上游的鋼鐵、煤炭、建材行業到下游的銷售代理商，都受到房地產市場的帶動。在房地產的拉動效果下，各行各業也呈現出欣欣向榮之勢，不僅獲得了大筆的稅收收入，就業等民生問題也得以改善。最重要的是，在完成了政府基本職能的同時，也實現了產值的增長。這距離地方政府在提供最低水平社會性公共服務的前提下，追求本地區經濟產出最大化的目標更近了一步。為了保持并擴大房地產投資對經濟增長直接拉動作用，發揮房地產業對其他行業的輻射帶動作用，并借助房地產來提升城市建設水平，地方政府有更強的動力維持房價穩定或推動房價上漲，這種效應主要是源于地方官員對經濟增長"政績"的需求，可以稱為"晉升激勵效應"。

無論是為了豐厚的土地出讓金還是高產值的政績，地方政府總是偏向于支持高房價的一方，這與民眾的呼聲相背離，也與中央政府下達的房價調控方案相抵觸。中央政府調控難與地方政府財政難成為"難兄難弟"，一個要低價，一個要高價，兩者很難走在一條道路上。

4 土地依賴癥的政策建議endprint

依賴土地財政是地方政府面臨的主要問題。事權與財權的矛盾，政績的考核與官員晉升是地方政府對土地財政依賴的兩大原因，也是中央落實房價調控政策的兩大難點。為了使地方政府能夠積極主動的貫徹落實房價調控的政策，首先必須解決這兩大難點，對此，本文給出以下幾點政策建議。

（1）深化財稅體制改革

深化財稅體制改革，完善當前的分稅制，對于解決當前地方政府因分稅制事權與財權的矛盾造成的財政支出遠大于收入的問題是十分必要的。中央政府將事權下放來提高地方政府工作效率，則應當給予地方政府相對應的財權使其有足夠的資金去完成對應的事權。中央政府在保證預留足夠資金進行日常開支、宏觀調控和風險應對的前提下，應當考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設。

當今，較為穩定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類和規模都偏向不穩定且規模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財政支。因此，當前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應當向地方政府傾斜，才能真正實現事權下方的高效率。

（2）推動地方債券的發行

面對巨大財政赤字缺口，地方政府通過土地進行抵押融資，希望房價上升帶動地價走高，以換取更多的資金，這不利于房價調控。因此，政府需要轉換一種融資方式以彌補赤字。地方債券的發行是一個可行的選項。國家通過發行國債進行融資，地方也同樣可以效仿通過發行地方債進行融資。同國債一般，以未來的財政收入作為抵押，發行債券，對未來的收益進行套現。再將所融到的資金用于各個基礎設施建設，用于城市發展和吸引投資，促進經濟增長，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補了赤字，也實現了經濟發展。然而，地方債券存在著風險難控制的問題，容易債務堆積，形成債務危機。因此，對于地方債的風險防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現階段的土地制度是造成地方政府土地財政依賴的直接原因。地方政府通過出讓、抵押土地進行融資。而地方政府作為土地市場的唯一供應商，其土地壟斷權成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個原因，一些學者提出了允許城市集體建設用地進入土地市場的政策建議。這相當于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權，喪失一部分壟斷權力和利潤，令土地回歸市場。這是針對土地依賴癥進行強制性的解毒，令其無法依賴于土地生財。

（4）政績考核方式的轉變

現行的政績考核方式是造成土地依賴癥的另一個主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長，而忽視了其他問題，例如經濟發展過程中出現的環境污染、無限制的資源開采，不重視科學可持續發展和生態文明建設等。因此，中央對地方的考核應該是多方面的，除了注重經濟發展的考核，還應該兼顧民生、生態等方面。此外，政績考核應該根據不同地區的特點和情況，采取不同的考核方式。不同的地區有不同的定位和發展方向，經濟發達地區在經濟發展的同時也要注重民生問題；經濟欠發達地區和不發達地區，應將考核方式重點放在公共服務等民生問題或發展方向上，不能單純以經濟發展作為考核指標。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號，政府的政績考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發展為目標，注重綠色經濟GDP的發展等。這些為改變地方政府的土地財政局面，有效調控房價，使社會經濟均衡、健康發展提供了新的方向和希望。

參考文獻：

[1]蔣震，邢軍.地方政府"土地財政"是如何產生的[J]. 宏觀經濟研究. 2011（01）.

[2]孫雪梅.略論"土地財政"現狀及成因[J]. 金融經濟. 2011（22）.

[3]張燕君，侯遠志，杜文龍.土地制度與"土地財政"對房價上漲的影響及平抑對策[J]. 理論導刊. 2012（02）.

[4]張雙長，李稻葵."二次房改"的財政基礎分析--基于土地財政與房地產價格關系的視角[J]. 財政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財政、晉升激勵與房價棘輪效應的實證分析[J]. 南京社會科學. 2011（05）.endprint

依賴土地財政是地方政府面臨的主要問題。事權與財權的矛盾，政績的考核與官員晉升是地方政府對土地財政依賴的兩大原因，也是中央落實房價調控政策的兩大難點。為了使地方政府能夠積極主動的貫徹落實房價調控的政策，首先必須解決這兩大難點，對此，本文給出以下幾點政策建議。

（1）深化財稅體制改革

深化財稅體制改革，完善當前的分稅制，對于解決當前地方政府因分稅制事權與財權的矛盾造成的財政支出遠大于收入的問題是十分必要的。中央政府將事權下放來提高地方政府工作效率，則應當給予地方政府相對應的財權使其有足夠的資金去完成對應的事權。中央政府在保證預留足夠資金進行日常開支、宏觀調控和風險應對的前提下，應當考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設。

當今，較為穩定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類和規模都偏向不穩定且規模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財政支。因此，當前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應當向地方政府傾斜，才能真正實現事權下方的高效率。

（2）推動地方債券的發行

面對巨大財政赤字缺口，地方政府通過土地進行抵押融資，希望房價上升帶動地價走高，以換取更多的資金，這不利于房價調控。因此，政府需要轉換一種融資方式以彌補赤字。地方債券的發行是一個可行的選項。國家通過發行國債進行融資，地方也同樣可以效仿通過發行地方債進行融資。同國債一般，以未來的財政收入作為抵押，發行債券，對未來的收益進行套現。再將所融到的資金用于各個基礎設施建設，用于城市發展和吸引投資，促進經濟增長，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補了赤字，也實現了經濟發展。然而，地方債券存在著風險難控制的問題，容易債務堆積，形成債務危機。因此，對于地方債的風險防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現階段的土地制度是造成地方政府土地財政依賴的直接原因。地方政府通過出讓、抵押土地進行融資。而地方政府作為土地市場的唯一供應商，其土地壟斷權成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個原因，一些學者提出了允許城市集體建設用地進入土地市場的政策建議。這相當于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權，喪失一部分壟斷權力和利潤，令土地回歸市場。這是針對土地依賴癥進行強制性的解毒，令其無法依賴于土地生財。

（4）政績考核方式的轉變

現行的政績考核方式是造成土地依賴癥的另一個主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長，而忽視了其他問題，例如經濟發展過程中出現的環境污染、無限制的資源開采，不重視科學可持續發展和生態文明建設等。因此，中央對地方的考核應該是多方面的，除了注重經濟發展的考核，還應該兼顧民生、生態等方面。此外，政績考核應該根據不同地區的特點和情況，采取不同的考核方式。不同的地區有不同的定位和發展方向，經濟發達地區在經濟發展的同時也要注重民生問題；經濟欠發達地區和不發達地區，應將考核方式重點放在公共服務等民生問題或發展方向上，不能單純以經濟發展作為考核指標。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號，政府的政績考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發展為目標，注重綠色經濟GDP的發展等。這些為改變地方政府的土地財政局面，有效調控房價，使社會經濟均衡、健康發展提供了新的方向和希望。

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[4]張雙長，李稻葵."二次房改"的財政基礎分析--基于土地財政與房地產價格關系的視角[J]. 財政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財政、晉升激勵與房價棘輪效應的實證分析[J]. 南京社會科學. 2011（05）.endprint

依賴土地財政是地方政府面臨的主要問題。事權與財權的矛盾，政績的考核與官員晉升是地方政府對土地財政依賴的兩大原因，也是中央落實房價調控政策的兩大難點。為了使地方政府能夠積極主動的貫徹落實房價調控的政策，首先必須解決這兩大難點，對此，本文給出以下幾點政策建議。

（1）深化財稅體制改革

深化財稅體制改革，完善當前的分稅制，對于解決當前地方政府因分稅制事權與財權的矛盾造成的財政支出遠大于收入的問題是十分必要的。中央政府將事權下放來提高地方政府工作效率，則應當給予地方政府相對應的財權使其有足夠的資金去完成對應的事權。中央政府在保證預留足夠資金進行日常開支、宏觀調控和風險應對的前提下，應當考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設。

當今，較為穩定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類和規模都偏向不穩定且規模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財政支。因此，當前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應當向地方政府傾斜，才能真正實現事權下方的高效率。

（2）推動地方債券的發行

面對巨大財政赤字缺口，地方政府通過土地進行抵押融資，希望房價上升帶動地價走高，以換取更多的資金，這不利于房價調控。因此，政府需要轉換一種融資方式以彌補赤字。地方債券的發行是一個可行的選項。國家通過發行國債進行融資，地方也同樣可以效仿通過發行地方債進行融資。同國債一般，以未來的財政收入作為抵押，發行債券，對未來的收益進行套現。再將所融到的資金用于各個基礎設施建設，用于城市發展和吸引投資，促進經濟增長，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補了赤字，也實現了經濟發展。然而，地方債券存在著風險難控制的問題，容易債務堆積，形成債務危機。因此，對于地方債的風險防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現階段的土地制度是造成地方政府土地財政依賴的直接原因。地方政府通過出讓、抵押土地進行融資。而地方政府作為土地市場的唯一供應商，其土地壟斷權成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個原因，一些學者提出了允許城市集體建設用地進入土地市場的政策建議。這相當于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權，喪失一部分壟斷權力和利潤，令土地回歸市場。這是針對土地依賴癥進行強制性的解毒，令其無法依賴于土地生財。

（4）政績考核方式的轉變

現行的政績考核方式是造成土地依賴癥的另一個主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長，而忽視了其他問題，例如經濟發展過程中出現的環境污染、無限制的資源開采，不重視科學可持續發展和生態文明建設等。因此，中央對地方的考核應該是多方面的，除了注重經濟發展的考核，還應該兼顧民生、生態等方面。此外，政績考核應該根據不同地區的特點和情況，采取不同的考核方式。不同的地區有不同的定位和發展方向，經濟發達地區在經濟發展的同時也要注重民生問題；經濟欠發達地區和不發達地區，應將考核方式重點放在公共服務等民生問題或發展方向上，不能單純以經濟發展作為考核指標。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號，政府的政績考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發展為目標，注重綠色經濟GDP的發展等。這些為改變地方政府的土地財政局面，有效調控房價，使社會經濟均衡、健康發展提供了新的方向和希望。

參考文獻：

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[4]張雙長，李稻葵."二次房改"的財政基礎分析--基于土地財政與房地產價格關系的視角[J]. 財政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財政、晉升激勵與房價棘輪效應的實證分析[J]. 南京社會科學. 2011（05）.endprint