高校有效實施內部控制規范的研究

摘 要：2012年11月29日，財政部首次印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求自2014年1月1日起實施。如何科學設計內控，抓住要點搭建框架，進一步推進高校自身的內部控制制度建設工作，已經成為當前高校亟須研究解決的一項重要工作。以“內控規范”為基礎，根據高校內部控制發展現狀開展內部控制建設研究，以期獲得解決問題的合理化措施，達到指導高校內部控制建設工作的目的。

關鍵詞：高校；內部控制；內部控制規范

中圖分類號：F271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0276-02

2012年11月29日，財政部首次印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“內控規范”） ，對進一步提高行政事業單位內部管理水平、規范行為、加強廉政風險防控機制建設等做出了具體規定。高校要根據本規范建立一套適合實際情況的內部控制體系，進一步推進高校自身的內部控制制度建設工作。

一、現狀分析

1.內控制度設計不完善，導致違法違紀現象發生

目前，很多高校內控制度設計不健全，形成真空地帶和死角，造成經濟管理混亂，資產損失浪費嚴重。比如，對于建設或投資項目的論證、決策和監督等方面并未進行有效地監控；招投標程序不規范；基建項目超批復概算建設；國有資產出租出借存在漏洞造成流失；預算執行比較隨意等等。

2.內控制度實際執行不到位，嚴重影響會計信息真實性

很多高校領導干部頭腦中還有錯誤的觀念，認為制度并不重要，制度是可以“變通”執行的，于是出現了虛假發票、套取資金設立“小金庫”、貪污挪用資金、違規處置固定資產等現象。經濟行為不規范，導致會計信息失真。

3.內部監督缺失或者走過場，監控力度欠缺

一方面，是高校財務人員素質不高或人員不足，嚴重影響到內部會計控制制度的落實；部門內部控制的執行、檢查流于形式，稽核的范圍有限、崗位職責不清等現象導致監督不力。另一方面是高校內部審計部門沒有對內部控制進行監督和檢查，影響了其在高校發展中的作用。具體表現在：很少通過現場詢問、實地觀察、審閱相關規章制度等方式了解內部控制制度的執行情況；對內部控制制度運行中存在的漏洞或缺陷沒有及時向管理層提出改進、補救措施；內部經濟責任制審計沒有規范開展等。

4.高校法人內部治理結構，迫切需要內控制度作保障

如何治理大學，推進現代大學制度，成為高等教育改革中最受關注的問題。因此，有專家學者借鑒國外經驗并結合實際，提出高校法人治理結構問題。其中比較有代表性的觀點是，“高校法人治理結構，是指在一定的財產權制度基礎上，為實現高校教育目標，就高校內部治理的組織機構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排，以及對高校與外部利益相關者進行處理的機制安排”。學校法人治理結構可分為內部治理結構和外部治理結構，內部治理結構是法人治理結構的核心。高校法人內部治理結構是高校決策機構、執行機構和監督機構之間形成的相互制衡與權責關系的制度化表現。各個機構的權力與職責都是確定的，它們各司其職，相互配合。我們認為，內控制度建設能夠很好地解決大學治理過程中的制度化問題。

二、解決對策

高校要想有效開展內控建設絕對離不開高校管理層對此項工作的重視和支持。管理層要在高校內部倡導樹立“全員、全面、全過程”的控制意識。這種宣傳要靠思想政治教育，更要靠制度建設來完成。我們要杜絕高校管理層在實際工作中將自己排除在外，發生越權行為。當管理層受到內控的制衡機制制約時，他們甚至帶頭違反內控制度，將個人權力凌駕于單位制度之上，致使內控形同虛設，而失效的內控必然導致單位管理的混亂。

高校法人首先要明確自己的責任。法人是單位內部控制的建立健全和有效實施的第一負責人，要認真學習內控規范的內容，增強風險管控意識，精心組織好實施工作。

（一）高校整體層面的內控建設——構建五要素的內部控制框架

內控框架主要有五個要素，缺一不可。五要素指的是內部環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督。其中，內部環境是基礎；風險評估是環節；控制活動是手段；信息溝通是條件；內部監督是保證。這五個方面的工作互相滲透，涉及到很多可以探討的細節問題，在此，我們僅就主要方向和主要內容提出指導性的建議。

1.內部環境的優化

內部環境包括硬件建設和軟件建設。硬件建設在此不做深入研究，重點探討軟件建設。優化內部環境是基礎工作，涉及機構設置與權責分配、人力資源管理兩方面。人事部門要認真研究高校內部組織機構設置的科學性，在節約人力資源的基礎上，合理設置機構、崗位，配置人員，明確崗位職責。（1）設置科學合理的組織機構與權責分配是確保內控有效實施的前提。一是內控組織機構的設置。高校內部沒有必要單獨設置內控職能部門，可以指定一個牽頭部門，負責組織協調內控工作。相應成立一個專家評審組，針對本校實際情況指導、評價、審議制定的流程、制度是否全面、無遺漏，能否達到預期目標。二是充分發揮有關部門或崗位在內控中的作用。三是學校經濟活動應建立決策權、執行權、監督權三權分立的制衡機制。對于學校的重大經濟事項的內部決策應當由領導班子集體研究決定。四是應根據《會計法》規定建立會計機構，配備具有相應資格和能力的會計人員。 五是應該建立健全內部控制關鍵崗位責任制。明確崗位職責及其分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。（2）要加強人力資源管理。單位內控制度能否實施好，“人”才是關鍵。一個設計完美、科學的制度，也會因為執行者的串通舞弊而完全失效。一是建立關鍵崗位人員的定期輪崗制度，明確輪崗周期，在一定程度可以防止舞弊的發生。二是不具備輪崗條件的學校應當采取內部專項審計等控制措施。三是要把住“用人關”，尤其注意選拔任用德才兼備的人員。關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的的資格和能力。四是強化關鍵崗位人員業務培訓和職業道德教育，不斷提升其業務水平和綜合素質。五是建立健全人員考核評價機制。要重視評價結果的運用。客觀公正地給予考核評價、獎勵或懲罰，能激勵和促進內控制度的參與者盡職盡責地做好內部控制工作，實現大學治理的目標。endprint

2.做好風險評估工作

以強化重點領域和關鍵部位監管、規范權力運行為核心，著力防止和化解廉政風險，不斷提高預防腐敗工作科學化、制度化和規范化水平。（1）制度上的準備。學校應建立經濟風險定期評估制度。（2）組織上的準備。學校應成立由學校領導任組長的風險評估工作小組。風險評估結果應形成書面報告及時提交領導班子，作為完善內部控制的依據。（3）風險評估流程包括目標設定、風險識別、風險分析、風險應對。目標設定就是根據設定的控制目標，全面系統持續地收集相關信息，結合實際情況，及時進行風險評估；風險識別要特別關注單位和業務兩個層面的風險點。單位層面風險包括內部控制的組織建設風險、機制建設風險、內部管理制度建設風險、關鍵崗位人員的管理風險、財務信息編報風險等。業務層面風險主要是六個關鍵業務的管理風險，具體識別內容規范中都有涉及，在此不再贅述；風險分析是采用定性、定量相結合的方法，按照風險發生的可能性及其影響程度等對識別的風險進行分析和排序，確定重點關注和優先控制的風險；風險應對策略有風險規避、風險降低、風險分擔、風險承受四種，日常工作中常常采用“風險降低”這一策略。

3.控制活動

控制措施主要包括：不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等。具體內容高校原有規章制度較多，要根據當前管理要求和經濟業務發展形勢，認真修訂、完善，落實到位。

4.信息溝通

高校應建立各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制，要不斷加強信息系統建設，利用現代科學技術手段提高內控的科學性、及時性和有效性。通過信息同步集成，實現預算管理、資產管理、財務管理等信息統一平臺，減少或消除人為操縱因素，確保財務信息和其他管理信息及時、可靠、完整。

5.內部監督

高校應建立健全內部監督制度，明確內部審計部門、各職能管理部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與執行情況進行定期或不定期的監督檢查；單位負責人應指定專門部門或專人對內部控制的有效性進行自我評價，并出具“內控自我評價報告”，及時發現內控存在的問題并提出改進建議，督促相關部門整改。在此過程中，要進行重要的信息溝通工作。信息溝通是重要條件，信息傳遞自下而上，逐級傳遞到內部監督。通過采取建立反舞弊機制、建立舉報投訴制度和舉報人保護制度以及設置舉報專線等措施，執行監督評價機制，加強內部控制的獨立性。

（二）業務層面的內部控制建設

在應用內控規范整體層面內控框架的基礎上，結合高校管理要求、法規制度和具體業務流程，進一步強化內控規范中指出的高校預算業務、收支業務、政府采購業務、資產、合同、建設項目6項業務控制；進一步梳理已有各類業務流程，尋找已有內控無法控制到的地方即風險點，針對風險點進一步補充、完善、細化各項內部管理制度。這一部分內容在內控規范中規定比較詳細，要逐條研究本單位實際工作與規范不一致之處，加以整改、完善、落實。

綜上所述，實施內控規范是一個長期的過程，要將內部控制與當前各項工作結合起來，而不是割裂、分離，更不能搞形式主義，應付了事。各高校要充分認識實施內控規范的重要意義，增強緊迫感和責任感，加強宣傳培訓，形成重視風險防控、強化責任意識的內控文化，在“領導重視、部門協作、全員參與”的內控環境下，有效執行內控規范。

參考文獻：

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[3] 葉曉晶，楊海怡.淺析我國公立高校法人治理結構及其重建[J].法制與社會，2013，（5）.

[責任編輯 王 莉]endprint