淺談土地儲備工作中存在的問題及解決方案

于永君

摘 要：中國土地儲備制度是強化政府供應和調控城市各類建設用地職能的重要舉措，是土地管理的重要部分，對于完善土地管理有重要意義，通過分析土地儲備發揮的重要作用，闡述土地儲備工作中存在的問題，并在此基礎上結合實踐提出部分相應對策，以便為政府更好的決策提供參考。

關鍵詞：國土資源；土地儲備；征地；措施

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0169-02

引言

隨著城市化進程的加快，土地市場變化越來越快，土地儲備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大地豐富和改變，土地儲備工作也得到了快速發展。土地儲備工作是指各級人民政府依照法定程序在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲備或前期開發整理，并向社會提供各類建設用地行為。它是國土資源工作的重要組成部分，對增強政府宏觀調控土地市場起到了重要作用。本文結合實踐就土地儲備工作中存在的問題進行分析總結。

一、土地存儲發揮的重要作用

土地儲備制度建立以來，通過強化政府調控，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，有效顯化了土地資產，促進了城市建設，為經濟社會發展提供了有效保障。（1）逐步改變供地、管地方式；（2）強控土地市場功能得到提升；（3）增強了籌集城市建設資金的能力，推動了城市化進程；（4）加快房地產企業的開發速度，更好地保護被拆遷群眾利益。

二、土地儲備工作中存在的問題

1.對宏觀經濟調控缺乏有效支持

目前，中國各級政府用來調控宏觀經濟的主要方法還是以財政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經濟調控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過分依靠土地帶來的短期收益，對土地合理使用促進可持續發展關注較少，致使大量區位好、效益高的土地被低價出讓。土地儲備制度目前作為一個增加地方財政的的手段，就現階段而言利用土地儲備來解決土地政策力度問題仍有些力不從心。

2.資金籌集、運作成為關鍵性難題

土地儲備過程是土地流轉的過程，也是資金循環的過程。充足的資金對順利實施土地儲備征收補償至關重要。土地儲備所需資金目前主要有三個來源：政府財政撥款、儲備中心自由資金和銀行貸款。由于政府撥款與自有資金極其有限，絕大部分資金都來源于商業銀行貸款，資金來源不僅利用成本高，而且存在授信額度影響、政策影響、利率風險、本息償還風險和土地價格變動風險等，抗風險能力降低，且負債籌資會導致政府的土地收益下降，增加了實現經濟目標的不確定性及風險水平。同時由于土地儲備周期長，銀行對土地儲備貸款又嚴格限制，因此資金在流通過程中存在著由于利率變動、收入變動等產生的償還風險。

3.征地、收儲補償難成為土地儲備的制約因素

實施土地收購過程中可能牽扯到價格或費用包括：土地價格、地上附著物補償費、安置費、企業異地經營建設費等，隨著黨中央以人為本、和諧社會的執政理念的貫徹實施，物權法對保護失地農民和被拆遷利益的規定出臺，體現了國家對公民財產權利的尊重，雖然征地補償標準日趨合理，但由于法律沒有明確的界定，收購雙方在收購價格上存在較大分歧，不是從代購的實際價格出發，而是從自身需要確定價格。從中央到地方各級政府都從社會的穩定、和諧大局出發，處置日趨慎重，作為征地、拆遷補償主題當地政府都很難推進，作為國土資源局技術力量有限，承擔所有地塊的前期開發更是力不從心。

4.部門之間的協調與配合有待改進

土地儲備是一項復雜的系統工程，涉及建委、房管、計委、財政、交通、土地規劃、經委等部門，需要各部門的協調配合。目前，中國大部分地方的財政機構設置、房地產、規劃、土地管理屬于建設、規劃、國土等系統，計劃、財政等部門也分屬不同的系統。這樣在實踐操作中，土地部門與其他相關部門溝通有限，配合效率低，導致了土地儲備機構經驗風險較大。

三、完善土地儲備工作的建議與對策

1.明確政府職能，加強統一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場都能在同一“制度”之下運行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經營者，而是土地市場中的調控者、監督者和管理者。

土地市場涉及面廣，政策性強，政府建設和管理城市的任務加重，搞好土地市場，對政府的可持續發展有重大意義，因此必須加強政府的統一管理職能，城市的各項建設必須在土地利用總體和城市規劃的指導下由政府進行統一征用、統一開發、統一供地、統一管理的良性機制，避免將土地分配給各部門進行分別開發建設。

2.探索儲備土地融資模式，突破資金制約瓶頸

實行凈地出讓交易制度后，土地儲備運作具有周期長、資金投入多、受宏觀經濟環境影響程度顯著的特點。改變單純憑借銀行貸款來籌措資金的做法，降低儲備風險。（1）提高土地儲備的自有資金比例。要嚴格執行土地儲備收益反撥儲備資金的制度，適當增加財政資金的投入，不斷累積儲備資金。（2）積極發揮庫存儲備土地的資產效益，利用儲備土地抵押向商業銀行申請貸款融資。（3）大力推行土地證券化。城市土地儲備具有良好的信用特征，中國內資本市場已經出具規模，為儲備土地證券化提供了重要的市場基礎。積極探索向發行土地債券、拆資入股、社會募集等融資渠道。（4）加強儲備資金運作方面的監管，規范土地儲備資金的運作和管理，加強風險防范能力。

3.科學合理確定土地收購價格

（1）采用與國際接軌的思路和方法。在中國采用與國際接軌的市場比較方法，但由于市場化程度相對較低，交易樣本的數量級價格形成需進一步論證，還需綜合應用剩余法、收益還原法、成本法等其他評估方法。（2）采用資金平衡的思路和方法。即以政府不投入資金的條件下實現土地收購和再開發的資金平衡，在此基礎上確定收購價格。關鍵在于平衡區域和平衡時間段的選擇。另外，具體宗地收購價格評估時應該在考慮本身市場價格的同時，進行全市平衡確定實際發生的收購價格。

4.加強相關部門的協調工作

土地儲備工作，各部門要從建立統一的土地有形市場的大局出發，保證部門間的有效協調，進一步提高對土地儲備工作重要性的認識，消除部門利益而形成的分歧，擱置爭議，嚴格貫徹落實國家、省、市有關建立土地有形市場的文件精神，保證所有土地交易行為都在統一的土地市場中規范運行，促進公開、公平、公正、高效的土地有形市場的早日形成。

5.不斷提高儲備工作人員素質，推進土地儲備市場化運作

應當在全面推進土地儲備工作市場化運作模式的同時，不斷提高儲備工作人員的素質。將技術性強、專業化程度高的工作委托具有相應資質的單位負責實施，儲備中心負責統籌協調；不斷加大人才引進力度；加強業務培訓，理論學習和實際工作相結合，全面提高現有工作人員的素質。以長遠發展的目光，通過推行儲備工作市場化運作和人才戰略，為儲備工作的長遠發展奠定堅實的基礎。

結語

總之，在土地儲備工作的重要性日趨顯化的今天，我們必須充分認識并且準確掌握其所產生的功效，完善土地儲備實踐中存在的問題，才能使管理手段在土地儲備工作中正在發揮出其應有的作用，以使得土地儲備為中國經濟社會的發展做出更大的貢獻。

參考文獻：

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[2] 李凌.土地收購儲備制度中資金籌集研究[J].江西農業學報，2008，（5）：156-157.

[責任編輯 吳 迪]endprint