公安機關預算管理體系研究

遲淑玲

摘 要：公安經費保障是警務保障的重要組成部分，為提高公安工作整體水平“確保公安戰斗力發揮”推動公安事業不斷發展提供重要物質保障。由于公安經費預算保障及其工作具有特殊性，必然受到政府預算制度改革的影響。結合當前政府預算改革的具體措施及其對公安經費預算工作影響的分析，提出完善公安經費保障的對策。

關鍵詞：公安機關；預算管理；體系

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0135-02

引言

公安機關部門預算是國家綜合財政預算管理體系的重要組成部分，自1998年以來，中國公安機關的預算管理進行了改革并逐步規范起來，但從理論上和實踐上來說尚不完善。從管理學的角度看，一般可將公安管理工作分成四個方面：勤務管理、執法管理、人力資源管理和財務管理。在公安財務管理中，實施全面預算管理不僅是加強公安基層財務管理的一個極其重要的內容，也是支撐、保障其他三類管理的一個有效方法。因此，全面預算管理體系作為一種公安機關內部控制方法，不僅可以通過預算相對整合業務流、信息流、資金流和人力資源流，也是公安機關實現戰略目標、控制日常勤務活動以及優化公安機關內部資源配置的保障，對公安機關內部提高財政資金使用效率、強化內部管理有巨大的促進作用。

一、中國公安機關傳統預算管理模式存在的制度缺陷

（一）預算編制方面存在的缺陷

編制時間短，編制較粗。以往編制預算只有不到兩個月的時間，由于項目論證不充分，預算安排先天不足，造成了執行中報告不斷，追加過多，沖擊了預算的正常執行，影響了預算的嚴肅性。編制方法不科學。傳統的預算編制，基本上沿用著“基數加增長”的方法。這種方法以支出基數為基礎，多年運用下來，預算套預算，使本年度核定的支出指標與實際情況差距較大。

（二）預算執行方面存在的缺陷

由于預算的編制和批復未到項目，造成預算下達晚、執行慢，大量專項資金集中在第四季度支付。預算透明度不高，公安機關不知道財政有多少錢，也不知道自己能花多少錢，由此造成執行中追加頻繁，實際上變成“一年預算，預算一年”。

（三）預算缺乏導向性

從公安工作的整體來看，當前公安機關的經費普遍比較緊張，一般只能維持公安機關的當前運作，因此公安的財務管理常常被稱為“吃飯財政”，公安的預算管理的目標往往只停留在“夠用就行”的層面上，注重短期公安管理活動，忽視公安工作長期發展目標，使短期的預算指標與未來長期的公安發展戰略和規劃有一定的脫節，財務性和非財務性資源的投向、投量、保障的內容、保障的輕重緩急都無法準確把握，各期編制的預算指標銜接性差，全面預算管理常常處于本末倒置的狀態，難以取得預期的效果。這一問題產生的原因不只是資金有限，更深層次的是在當前公安目標管理考核作用下，預算管理大多圍繞當前或者緊急的公安工作來實施，在預算決策時不得不考慮以完成當前工作任務為重點來編制和分配預算。

（四）公安全面預算個別項目偏寬，預算指標有效性差

個別項目預算偏寬主要表現為爭奪有限的警務資源，從單位和部門利益出發，有意或者無意地降低本單位、本部門完成工作目標的難度，夸大公安業務活動、隊伍建設預計耗用的資源量及作業難度，編制有足夠彈性的預算指標，而預算管理部門一方面相對缺乏對公安業務隊伍建設的理解力，另一方面對預算把關不嚴，導致了個別項目預算偏寬現象的出現。表現在：其一，公安預算過多地流向預算制作偏寬的部門，造成資金的不合理分配；其二，各部門之間傳遞的信息不準確，導致基層公安機關內部各部門缺乏互相信任，相互傾軋，同時，一些失真的內部信息在公安內部傳遞，會誤導決策部門，導致決策失誤；其三，掩蓋了預算管理中存在的問題。即使預算“夠用”，但很多確實需要資金、需要實施的項目沒有實施。

（五）缺乏公安全面預算管理的組織保障

公安全面預算管理是公安勤務管理、人力資源管理、執法管理的重要保障，當公安基層業務、隊伍建設成效明顯時，預算管理自然功不可沒。因此，全面預算管理工作能否做好，不僅依賴組織的保證，也依賴于公安管理工作的結合程度，各級部門領導都要融入到預算管理之中，要選擇懂公安業務工作并有一定財務管理技能的專業人才來組織和控制預算。然而，公安機關在全面預算管理過程中，普遍存在缺乏全面預算管理組織保障的問題。一方面，很多部門沒有專職或兼職的預算機構，預算一般由財務部門來承擔，相對脫離了公安業務工作。另一方面，由于全面預算是在財務收支預算基礎上的延伸和發展，以至于很多人都認為預算是財務行為，應由財務部門來制定和實施預算控制，而基層單位的基建部門、采購部門、科技部門和其他需要采購的專業部門（例如刑科所、便衣隊、談判組）以及一線的派出所、刑偵、交警等業務部門并不參加預算的編制，從而進一步削弱了預算的科學性和權威性，使預算在一定程度上缺乏針對性和可操作性；而且即便預算不脫離實際，沒有基層單位、實際需求部門的參與，在預算執行過程中也會遇到很大的阻力。

二、公安機關預算管理體系存在問題政策建議

由于存在著上述的缺陷，造成公安機關預算資金調度不力，各相關業務部門主要精力是應付日常追加，難以研究深層次的發展問題。因此，必須以推進依法理財、規范管理為核心，規范預算管理運作程序，真正把部門預算、零基預算、早編細編預算落到實處，并且配合相關改革措施，建立起與現今政治形勢相適應的預算管理新體系，從而切實提高公安機關經費的使用效益。

（一）實行部門預算的基本組織形式

公安機關部門預算的編制采用綜合預算形式，統籌考慮部門和基層單位的各類資金，以保證公安機關部門預算的完整。它既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。

（二）進一步細化預算編制endprint

公安機關部門預算從基層單位編起，部門負責審核、匯總、分析基層會計單位的收支預算，編制部門收支預算并報財政部門。在編制過程中，專項經費均細化到具體項目。項目不能確定的或當年不需撥付資金的，當年不予編報，以提高資金的到位率和資金使用效益，并減少經費結轉。

（三）以細編預算為基礎

全面推行零基預算，提高預算的精確度。各類公安支出取消基數加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經費，分類分檔按定額和具體項目編制預算。并且，根據當年收入變化情況和對下年經濟運行的預測，確定收入標準，制定收入預算。收入預算要按收入種類逐項核定，同時，還要綜合考慮經濟因素、政策因素和管理因素的影響。

（四）搞好預算執行的監督和績效考評

可在公安機關內部制定質量高、覆蓋面廣的監督管理辦法，為進一步規范公安機關預算管理提供必要的制度保障。并可建立相配套的支出效益考核評價和獎懲機制，把資金投入與各單位的工作任務緊密掛鉤，從而增強各單位管理資金，提高資金使用效益的壓力和動力，確保公安機關預算安全穩健地運行。

（五）公安機關預算編審過程應該納入法制化軌道

美國警察部門預算編審和批準的全過程是通過法律程序進行的，這體現了保障警察經費的公正性、嚴肅性和透明度；編制預算的精確項目和法定的充足工作時間及程序，也體現了警察部門預算的法律約束性。這些做法對于改進和規范中國公安機關部門預算的編審工作，有著重要的現實指導意義。

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[責任編輯 陳鳳雪]endprint