城鄉一體化視角下的新型農村社區建設

朱凡凡+張亞娥

摘 要：結合新型農村社區基本內涵及新型農村社區建設的必要性的論述，分析新型農村社區建設過程中存在的問題，并提出加快推進新型農村社區建設的五點建議。

關鍵詞：城鄉一體化；新型農村；社區建設

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0037-02

十八大報告指出，解決好農業、農村、農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就包括健全城鄉發展一體化，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。新型農村社區建設作為新型城鎮化的戰略基點和統籌城鄉發展的結合點、城鄉一體化的切入點、提高農民生活水平、享受城市化的生活的重要載體對建設富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西有著極為重要的作用。

一、新型農村社區的基本內涵

所謂新型農村社區，是指由一個行政村或若干個行政村合并組建而成，通過統一規劃和建設，最終形成居住方式與產業發展相互協調，基礎設施和公共服務設施配套完善的現代化農村新型居住點。與傳統的農村社區相比，新型農村社區有以下幾個鮮明的特征：

首先，新型農村社區具有開放性。傳統的農村社區單位是村落，一個村落少則由兩三家、多則上千戶組成。由血緣、地緣和業緣關系組成的村和村之間是相對孤立和隔膜的，人口的流動率小，社區之間的往來也少。而新型農村社區是由多個村莊組合而成，其發展突破了傳統村莊以往的邊界，更加開放。

其次，新型農村社區功能更加齊全。傳統的農村社區主要是單一的生產居住功能，而新型農村社區作為新型城鎮化和統籌城鄉發展的重要載體，通過基礎設施的建設和公共服務的推廣，除了改善農民的居住生活環境外還可以滿足其就業、消費、社會保障、精神文化生活等各方面的需求。

第三，新型農村社區建設更具有規劃性。傳統的農村社區主要是由村民和家族為了生產生活方便自發建造的。新型農村社區是在充分尊重農民意愿的前提下由政府統一規劃，由農民、企業、社會組織等共同建造的。

二、農村新型社區建設的必要性

1.農村新型社區建設有利于促進城鄉一體化發展。目前，城鄉差距仍然較大，城鄉二元結構仍然突出，其中除了城鄉經濟發展不平衡外，城鄉資源配置也不合理。表現在城鄉基礎設施和公共服務設施落差大，現有農村投入建設難以滿足群眾對幸福生活的要求。農村目前水、電、路等基礎設施依然薄弱，城鄉巷道硬化率、自來水普及率、燃氣氣化率和生活垃圾、污水處理率等差距大。比如渭南市2013年時還有50%的自然村巷道沒有硬化，176萬人的飲水安全沒有解決，6萬戶農村危房需要改造；同時，城鄉基本公共服務水平落差大。這與農民現在對公共服務需求增多的狀況形成了鮮明的對比，尤其是對文化教育、醫療服務、社會治安等方面的需求。推行新型農村社區建設就可以將幾個分散的小村落整合到一個大的社區，這樣就更加方便基礎設施建設和公共服務建設的集中投入，比如電信工程、燃氣工程、幼兒園（托兒所），養老院、文化活動中心等只有在人口集中的地方才能投入建設，也更有利于投入的成本減少。這樣就更有利于打破基礎設施和公共服務的城鄉二元結構，讓農民和城市人享有同樣生活。

2.農村新型社區建設有利于實現美麗鄉村的目標。傳統的農村社區由于缺少規劃，農民建造房子都是按照自己的想法任意建造，建筑物參差不齊，廁所亂搭建、臟水亂排放、垃圾亂倒、牲畜亂養，造成“有新房無新村、有新村無新貌”和臭氣熏天的臟、亂、差局面。新農村社區建設通過科學的規劃、合理布局、多方投入對房屋的設計、污水管道的建造、養殖區的集中建造、垃圾的集中處理等方面做出統一安排，同時實現社區的道路硬化、綠化、量化，進而實現設施完善、環境優美的美麗鄉村建設目標。

3.農村新型社區建設有利于集約節約用地。農民新建住宅的過程中，由于村莊規劃嚴重滯后，農村居民點用地往往不能合理、有效地利用。以渭南市為例，據不完全統計，2013年渭南全市行政村宅基地“閑置率”已達到25%以上。渭南市澄城縣莊頭鄉西夏村240戶農戶，32戶住宅基本閑置。多數村干部反映，因有改善居住生活條件、照顧子女進城就學、方便外出務工、滿足嫁娶等實際需要，當前，有30%以上的農戶今后打算進城購房居住。而新型農村社區建設通過合理的規劃，可以綜合考慮人口、環境、產業發展等因素將幾個行政村整合到一起，農民搬走后剩下土地可以復耕或者進行其他和農業相關的生產用途，同時新農村社區建設在選址時可以按照保護耕地、節約用地的原則，選擇在非耕地和在設施基礎較好的村莊原基礎上建設。這樣就可以在改善農民生產生活條件的同時集約節約土地，將土地的經濟社會效應發揮到最大。

4.新型農村社區建設有利于解決城鎮化發展過程中的許多問題。通過新型農村社區的建設，可以形成許許多多具有特色的小城鎮，促進二三產業的發展，實現農民就地就業、就地城鎮化，可以解決農村留守老人、留守兒童、空心村的一系列農村社會問題，維護農村社會和諧穩定。另一方面，可以減少農民工都涌向大城市而出現的 交通擁堵、城市管理困難、公共服務供給能力不足的“城市病”。

三、新型農村社區建設過程中存在的問題

1.政府和農民對新型農村社區建設的認識不足。政府和農民是新型農村社區建設的主體。但目前這二者的認識不到位直接制約著新型農村社區的建設。首先，部分領導干部還不能解放思想、轉變觀念，不了解新型農村社區建設的重要內涵和重大意義，在建設過程中將自己放在等、靠、要的被動位置，而不去挖掘優勢資源和調動農民的積極性。其次，大多數農民對新型農村社區建設不了解。據了解，很多村莊的村民從來都沒有聽說過“新型農村社區建設”這一概念，有的村民即便聽說過也認為新型農村社區僅僅是政府投入和管理為主，不需要自己的主動參與，對許多的公共事務采取不干涉的態度。endprint

2.沒有充分征求農民的意愿自行建設。新型農村社區建設是一項有利于城鄉一體化發展的民生工程，尤其是和農民的切身利益息息相關，所以必須充分地尊重農民的意愿，征求農民的意見。但有些地方在農民不完全知情的情況下就啟動建設。比如高陵縣2009年被陜西省委、省政府確定為全省統籌城鄉發展試點縣，高陵縣的新型農村社區建設也取得了可喜的成就，創造了有名的“高陵模式”。

3.新型農村新型社區建設投入不足。新型農村社區建設是一個系統工程，住房建設、基礎設施建設和公共服務建設都需要投入大量的資金。但目前資金投入不足嚴重制約著新型農村社區的建設進展。主要表現在：政府財政、項目整合的扶持資金非常有限，土地置換資金到位滯后，基礎設施建設投資回收期長、效益低造成民間資本不愿投資，渠道多樣化、主體多元化的投融資機制尚未形成。

4.公共服務體系不夠健全，基礎設施條件薄弱。近幾年，由于政府的逐步重視，新型農村社區建設的水平有了較大的提高，但是和預期的要求和城市社區建設水平仍然有著較大的差距，仍然不能滿足農民生產生活需求。有些社區農民雖然住進了新樓，但基礎設施還沒有配套解決，供暖設施、通訊、垃圾處理等設施好沒有完善，給農民的生活帶來極大的不方便。

5.盲目建設導致千村一面沒有特色。新型農村社區建設應該結合本地實際，發揮各自的資源優勢，建設各具特色的農村社區。2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中強調“村莊治理要突出鄉村特色、地方特色和民族特色，保護油歷史文化價值的古村落和古民宅”。2013年12月在北京舉辦的中央城鎮化工作會議提出：在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。

四、對加快推進新型農村社區建設的幾點思考

1.強化輿論宣傳，營造良好的建設氛圍。開展農村社區建設是一項全新的創造性工作，我們必須大力宣傳農村社區建設的重要意義、主要內容和政策措施，讓農村干部和群眾了解什么是新型農村社區建設，怎樣開展新型農村社區建設，認識到開展新型農村社區建設的必要性、重要性，從而提高農民群眾的參與性、積極性和主動性。

2.堅持以人為本以群眾的利益為核心。將新社區“建不建？什么時候建？如何建？”的決定權交給群眾。堅持新型農村社區建設的全過程公開透明、公平公正，充分保障群眾在建設過程中的知情權、參與權、選擇權、監督權。

3.建立渠道多樣化的投融資機制。新型農村社區建設，資金是關鍵。首先，要加大財政資金投入力度，政府財政要拿出專項資金用于新型農村社區建設獎勵和補貼。其次，要創新投資融資機制，制定財稅優惠政策，引導社會資本參與新型農村社區建設。再次，堅持政府不在土地上謀求任何利益，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策形成的土地差收益，應全部返還給項目建設。

4.建設前必須有科學的規劃。新型農村社區建設既要堅持科學規劃，又要堅持規劃先行，做到無規劃不動工，無規劃不行動。規劃前必須先摸清當地村莊的基本狀況，包括村莊數量、占地面積、人口數量、耕地分布、三產結構、歷史民俗等。

5.因地制宜，保持當地特色。根據社區建設的主要影響因素，新型農村社區建設可分為文化傳統型、產業帶動型、城鎮依托型、設施良好型、移民搬遷型、旅游開發型和提高完善型等多種模式。各地應根據自身的實際情況采取多種建設模式。尤其要注重保護歷史文化名村、傳統村落（傳統建筑風貌保存完整的村落）、特色景觀名村的原本風貌。

參考文獻：

[1] 費孝通.鄉土中國[M].上海：上海世紀出版社，2007.

[2] 高陵縣農村新型社區究竟讓農民是喜還是憂？[N].陜西農業報，2013-05-02.

[3] 陜西省新型農村社區建設規劃編制技術導則[EB/OL].陜西建設網.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint