初高中分離與合并的價值取向與利益訴求*

楊海燕

隨著義務教育的普及和高校擴招，高中階段教育逐漸成為了我國教育結構體系中的“蜂腰”部分。為擴大高中教育規模，分離原有完全中學，擴大其高中部的辦學規模，不失為一種低投入高產出的教育管理手段。然而，在初高中分離政策三令五申的背景下，初高中分而后合、明分實合的現象日漸廣泛。為什么政策結果會如此背離政策初衷？初高中離合的價值取向到底是什么？以質量為最終目的是否應該是初高中分離最根本的利益訴求？本文通過歷史梳理，結合實證調研對此問題進行了分析和論證。

初高中分離價值取向建國以來，根據1951年《政務院關于改革學制的決定》，我國中等教育長期并存初級中學、高級中學和完全中學三種辦學形式。1999年，為了鼓勵已經“普九”的地區快速發展高中階段教育，《教育部關于積極推進高中階段教育事業發展的若干意見》提出：為擴大高中階段教育規模，鼓勵已經普及了九年義務教育的地區進行初高中分離。隨后，越來越多的地區通過制定地方性教育政策彈性指導或強制實施，開始對完全中學進行初高中分離。然而，初高中分離政策卻并沒產生預期的效果，有些學校先分后合、名分實合，以各種形式繼續實行完全中學制度，對此，學術領域支持與反對聲皆有，地方政府貫徹與猶豫心態并存。那么，在高中與初中合并、分離、再合并的過程中，地方政府、學校、相關人群（學生及其家長、教師）分別持有怎樣的價值取向和利益訴求呢？本文通過歷史梳理和實證調研，從政府、學校、市場三個角度分析彼此的價值取向和實踐方式。

一、初高中離合：實踐是否背離了政策方向

1999年《教育部關于積極推進高中階段教育事業發展的若干意見》首次指出：“已經‘普九的地方，可以通過學校布局調整、高初中分離、重點學校與薄弱學校聯合辦學、靈活多樣的授課制等形式，挖掘潛力，擴大現有公辦普通高中的招生規模。”受這一政策以及后續文件的指引，各地均在不同程度上開始了兩項學校改革：一是通過各種形式擴大公辦普通高中的招生和辦學規模；二是將完全中學的初中部撤銷或分離出去。

這樣的兩項改革在實施了若干年后，我國中等教育領域出現了新的現象：一些高中學校恢復初中部回歸完全中學。2005年，《南方日報》刊登了新聞《（廣州）名校廣雅、執信等六所中學將恢復公辦初中》[1]；《鄭州日報》以“完中分離初中下放，這次‘雨點有多大？”為題報道了鄭州市自2005年著力實施完中分離和初中下放，截至2008年，市區范圍內實現了初高中分離的完中只有5所[2]；相繼地，海南、陜西、山西等地也都出現了這一現象，眾多優質高中宣布開始設置初中部并進行招生；在北京，人大附中、清華附中等學校不僅仍然保留自己原有的初中部，甚至還通過開設分校的方式擴大初中部招生。這些與政策導向完全相反的辦學行為，一時引發了社會各界的熱議和質疑，為此，《信息時報》以《廣州名校恢復初中、引發教改“朝令夕改”》為題發表了紀實文章，文中提到：“對于這個消息，不少孩子還沒上初中的家長都舉雙手贊成，而多數初中生的家長則懊惱政策說變就變，以致自己的孩子沒趕上好時候；教育專家則各持己見：部分認為恢復名校辦初中符合教育發展規律，部分則認為優質高中辦初中部更加大了教育不公平。”[3]由此可見，對于我國中等教育的辦學形式，從合并到分離，再到合并，1999年之后明顯出現了政策導向與實踐結果南轅北轍的教育現狀。

二、中等教育：政策是否保證其功能定位

1.初中高中分離辦學的政策導向與意圖

1999年8月12日，《教育部關于積極推進高中階段教育事業發展的若干意見》指出：已經“普九”的地方，可以通過學校布局調整、高初中分離、重點學校與薄弱學校聯合辦學、靈活多樣的授課制等形式，挖掘潛力，擴大現有公辦普通高中的招生規模。

2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出：有步驟地在大中城市和經濟發達地區普及高中階段教育，挖掘現有學校潛力并鼓勵有條件的地區實行完全中學的高、初中分離，擴大高中規模。

2001年《全國教育事業第十個五年計劃》提出：以多種形式大力發展高中階段教育，擴大各種形式的高中階段教育和初中后職業培訓在校生的規模，鼓勵有條件的地區實行完全中學的高、初中分離。

由這些文件可以看出，旨在促進和推動初高中分離的教育政策，體現出政府的以下幾種價值取向。

一是就地便捷地滿足人民群眾對高中教育的需求。隨著我國經濟社會發展水平和居民家庭收入水平的提高，隨著九年義務教育的普及和高等教育規模的擴大，越來越多的初中畢業生希望能繼續升學接受高中教育。由于歷史原因，完全中學在地方經濟和教育政策的支持下，普遍具有較高的發展水平，通過擴大已有的完全中學高中部的辦學規模，是既不用投入太多的教育資源又能保證教育質量的切實之舉。因此，中央政府鼓勵有條件的地區將完全中學的初中部分離出去，通過就地擴大原有高中部的辦學規模來實現擴大高中教育規模、滿足群眾接受高中教育需求的目的。

二是低投入高產出地提升勞動力素質。世紀之交，正是我國轉變生產方式、優化產業結構、提升從業人員素質的重要階段。在這個過程中，為了滿足產業結構升級對高素質勞動力的需求，為了通過調整教育結構，進而調整就業結構，從而促進二、三產業的發展，在普九的基礎上擴大高中階段教育規模既是經濟發展對教育的要求，也是教育發展適應社會和人的發展的具體體現。然而，在我國教育資源相對匱乏、教育投入相對緊張的現狀下，新建高中學校、新配教學設施、新增師資力量，都還存在很大困難。在這樣的情況下，充分挖掘和利用現有資源，提高現有完全中學高中部教育資源的利用效率，無疑是一條低投入、高產出的教育發展之路。

三是高效有力地擴大教育公平。高中教育在實現普九和高校擴招目標的過程中，逐步成為了我國教育結構體系中的“蜂腰”部分。高中教育的入口堆積著過多的初中畢業生，出口又面臨著高校擴招的廣闊空間，如何既保證高中教育的質量，又能讓更多的初中畢業生有升學的機會，成為我國高中教育亟待解決的問題。由于長期以來受重點中學政策和高中升學壓力的影響，在多數縣級地區，一兩所優質高中幾乎成為縣域內大學生的主要輸送地。高校擴招吸引和激勵了越來越多的初中畢業生通過讀普通高中實現大學夢，而僅有的一兩所普通高中實在不能滿足這些圓夢初中生的愿望，為此，在縣域地區，高中教育資源，尤其是優質高中教育資源的匱乏，極大地阻礙了當地高中教育的入學公平。為了在既有高中教育資源的基礎上擴大教育公平，挖掘現存普通高中的發展空間，通過分離完全中學的初中部來實現擴大高中招生規模，就成為了這項政策的意圖之一。

四是分類辦學促進素質教育的發展。由于初中和高中的功能定位和育人目標完全不同，“為兒童少年的全面發展奠定基礎”和“促進青少年升學、就業和全人發展”就應該由不同的辦學主體來承擔。根據學生的身心特點因材施教是教育的基本規律之一。初中生和高中生在身心發展、智力水平、思想意識等方面都有很大的差異，由獨立的初中學校和高中學校分別對其實施教育本該是最符合社會的用人需求和學生個體發展需要的。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，不僅強化了根據學生的身心發展特點因材施教的教育思想，而且明確地要求初中和高中學校要依據各自的辦學目標和社會職能，培養有個性特征的、全面發展的青少年。在素質教育改革的背景下，引導完全中學分離初中部，促進高中、初中獨立辦學，無疑也是政府制定初高中分離政策的教育初衷之一。

2.初高中分離政策導致中等教育功能混淆

依據1986年《國務院辦公廳轉發國家教育委員會等部門關于實施義務教育法若干問題意見的通知》和2006年《中華人民共和國義務教育法》，九年制義務教育分為初等教育和初級中等教育兩個階段；初級中等教育包括普通初中教育和初級中等職業技術教育；初中教育的目標是使少年兒童切實掌握作為個人以及國家、社會的一員在社會生活上所必需的知識、技能和態度，培養豐富的人性，同時謀求自己個性的發現、發展，為他們在品德、智力、體質諸方面的全面發展打下良好的基礎。

普通高中教育作為連接九年義務教育和高中后教育的紐帶，起著承上啟下的特殊作用。由于高中生與初中生相比，不僅在身體、生理及心理上發生了很大的變化，而且他們的世界觀和人生觀更加豐富和穩定，他們所面臨的人生發展問題也完全不同，因此，高中的教育目的也與初中教育目的差異很大。當前，高中教育的培養目標是使學生能夠思考自己的生存方式和行為方式，加深他們對社會、群體和個人的認識，通過對個人能力和興趣的了解，培養學生在未來學業和就業之間進行選擇的能力和態度。

由于初高中教育在功能定位和培養目標上截然不同，合在一起辦學不僅混淆了這兩個階段的教育功能，還有礙教育質量的提高。初中屬于義務教育，既要面向全體適齡兒童，又要保障他們身心的全面發展；高中教育屬于非義務教育，是否選擇就讀既跟學生的家庭收入有關，又跟學生的中考成績有關，同時，高中教育要促進學生升學、就業和個性發展。因此，高中和初中合并辦學，使人對各階段教育功能的認識產生模糊印象，不僅不利于素質教育的實施，而且還容易形成“六年中學為高考”的應試教育觀念，同時，合并辦學也使學校很難制定統一明確的辦學目標，很難嚴格區分兩個學部的教育教學和管理方式，進而也很難保障兩個學部的辦學特色和質量。

3.初高中分離政策導致超大規模高中的出現

政府制定實施初高中分離政策，既有其社會利益訴求，又有其經濟利益訴求，還有其教育利益訴求。應該說政策的價值取向是明確的，也是有邏輯可循的，政策的良好效果是可預見的。但是，隨著這一政策的實施，隨著越來越多的完全中學改制為普通高中，這些普通高中的規模擴張卻遠遠超出預期。

2002年教育部發布的《城市普通中小學校校舍建設標準》第六條規定：“高級中學班額為：18班、24班、30班、36班，每班50人。”[4]以此計算，一所普通高中的學生人數范圍應該在900~1800人之間。然而，隨著普通高中規模的擴大，越來越多的高中學校在校生超過3000人、5000人，有的甚至超過1萬人。萬人高中的出現，極大地引發了社會各界對大規模高中和超大規模高中的熱烈討論，期間，張新平教授于2006年《中國教育報》上發表的《質疑巨型學校》一文更是直擊巨型學校的問題所在，并明確提出各級政府要通過各種手段限制高中學校的規模，不能讓學校成為工廠。

大規模高中的產生，無疑與初高中學校分離有關。由于縣級地區的優質中學多數是這個地區的完全中學，即完全中學多是優質中學，剝離完中的初中部，就意味著在既有的優質高中的基礎上擴大辦學規模，以實現擴大當地高中教育規模的目的。這種操作方式，直接導致在原有的優質高中的基礎上發展起來的新的高中，會在政府的政策支持和居民受教育需求的雙重激勵下不斷地擴大規模，最終導致超大規模高中的產生。由此可見，初高中分離政策的初衷是擴大高中辦學規模，但在縣城內，這種規模擴張因為是由一兩所學校承擔的，所以就導致這一兩所高中發展成為了內傷重重的巨無霸學校。政策結果明顯背離了政策的初衷。

三、完全中學：優質資源擴大還是優秀生源保障

在初高中分離政策出臺五六年后，通過初高中合并、高中辦初中部，完全中學又越來越多地重現歷史舞臺。雖然教育政策三令五申，實踐中分而再合、名分實合的完全中學必定有其特殊的利益訴求。筆者分析，有以下三個方面。

一是原有的完全中學多是重點中學，自1951年重點中小學政策實施以來，這些學校無論是辦學條件還是教師資源，都得到了有力的保障。這些學校社會聲譽好、教學質量高、管理水平高，這就使得這些學校的管理層不舍得放棄自己一點一滴積累的教育成果，而是想通過繼續辦好初中和高中，擴大當地優質初高中的規模，為社會和學生提供長期穩定優質的中等教育。

二是部分完全中學通過與其他教育機構合作，將初中部進行改制，由公辦改為民辦，在辦學主體上實現初高中分離，但在辦學行為上，仍然是一個班子管理兩個學部，一支教師隊伍分教中等教育的兩個階段。這種辦學行為的結果是：地方教育行政部門和完全中學在行為上表現出嚴格地執行了初高中分離政策；原有完全中學在名分實合的基礎上規模擴大了，而更多的初中生卻被迫承擔從完全中學分離出的民辦初中實施的高收費。

三是這種分而再合、名分實合的現象背后是高中學校對自身優秀生源的供給和保障。因為原有的完全中學多是重點中學，這就使得這些學校在多年的發展中確立了自己在當地小升初和中考中優先錄取優秀學生的地位和特權。初高中分離后，高中部不能直接從原有的初中部選撥優秀畢業生，原有的初中部也因沒有了高中部的升學空間而選撥不到優秀的小學畢業生，這樣就直接影響到分離后兩所學校的辦學質量。因此，經過幾年的實踐，為了獲得優秀生源，分離后的初高中再度合并，一些學校甚至多年來名分實合。

由此可見，初高中分離與合并，既表現出地方政府執行教育政策和擴大高中教育規模的利益訴求，也表現出完全中學既要擴大規模又要保證優秀生源的價值取向，同時也表現出學生和家長享受優質中等教育的愿望和努力。

四、分離與合并：規模與質量誰主浮沉

縱觀發達國家的教育發展歷程，可以看到，保障義務教育的質量是在其擴大規模、提高教育公平水平的過程中一以貫之的價值取向，無論是小規模的教育，還是欠公平的教育，為在校生提供能促進其發展個性、提高能力、挖掘潛力、全面發展的教育，都是以高水平的教育教學質量為保障的。隨著義務教育年限的延長，發達國家12年的義務教育更是在促進公平的基礎上不斷地以提高質量為終極目標。

對于我國初高中的分離與合并，當我們將其放置于普九加普及高中階段教育的大背景下來思考時，也就意味著我們的中等教育實際正處于普及12年教育的過渡階段。當高中階段教育普及后，即到2020年，中等教育也就類似于發達國家12年義務教育的一部分，到那時，規模已經不是問題，而質量卻仍是我們永恒的追求。明天的質量源自今天的質量，如果當下為追求規模而放棄了質量，忽視了公平，那么，我們如何用大規模的未全面發展、缺乏個性特征的教育產出去應對經濟社會的發展和國際人才的競爭呢？

既然初高中分離既能滿足規模的擴大，又能保證各階段的教育質量，那還是請實踐領域的教育管理者不背離政策主旨，不追求一時一校利益，放眼人才的培養和人力的供給，辦好每一所初中和高中，早早地鋪就以質量促公平、以質量促發展的中等教育改革之路。

參考文獻

[1] [美]丘伯等.政治、市場和學校.教育與國家發展譯叢.蔣衡等，譯.北京：教育科學出版社，2003.

[2] 謝長法.中國中學教育史.太原：山西教育出版社，2009.

[3] 中國基礎教育發展研究報告，2005-2013.北京：教育科學出版社.

[4] 李其龍.普通高中教育發展國際比較研究.張德偉主編.北京：教育科學出版社，2008.

【責任編輯付一靜】