外匯主體監(jiān)管框架及實(shí)現(xiàn)途徑探討

龐曉飛+李偉+張芙蓉

摘 要：本文以提高外匯管理效率為切入點(diǎn)，結(jié)合人民銀行渭南市中心支行轄區(qū)外匯管理工作實(shí)踐，探索建立主體監(jiān)管工作框架，積極尋求實(shí)施主體監(jiān)管工作的主要途徑及突破口，以期對(duì)外匯管理改革提供參考建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理；主體監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2014（8）-0091-02

隨著我國(guó)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，涉外經(jīng)濟(jì)規(guī)模大幅增長(zhǎng)，貿(mào)易方式日趨多樣化，跨境資金流動(dòng)頻率日益加快且渠道多樣，具有資本和經(jīng)常雙重性質(zhì)的交易行為越來越多，以交易性質(zhì)和交易行為為主要特征的行為監(jiān)管方式，其監(jiān)管成本越來越高，便利化的市場(chǎng)需求與效率較低的行為監(jiān)管方式的矛盾日益突出。因此，2009年國(guó)家外匯管理局提出外匯管理方式和理念的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，其中外匯主體監(jiān)管制度變革屬于外匯管理領(lǐng)域一次重大而深刻的變革。然而，當(dāng)前主體監(jiān)管改革的實(shí)踐尚處于試點(diǎn)階段，沒有可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。基于這一現(xiàn)實(shí)需求，本文結(jié)合基層外匯管理工作實(shí)際，以提高外匯監(jiān)管效率為切入點(diǎn)，探索建立主體監(jiān)管框架及實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管的關(guān)鍵途徑，以期對(duì)外匯管理改革提供參考性的建議。

一、外匯主體監(jiān)管制度的內(nèi)涵

關(guān)于外匯主體監(jiān)管的涵義，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)此進(jìn)行闡述。許芯、毛德君從涉匯企業(yè)的角度探討主體監(jiān)管的思路及實(shí)現(xiàn)途徑，未涉及外匯指定銀行、個(gè)人外匯交易的外匯管理；曹曉飛從涉外貿(mào)易主體的角度構(gòu)建外匯監(jiān)管的思路、流程及政策設(shè)想，探討的整個(gè)框架僅限于經(jīng)常項(xiàng)目業(yè)務(wù)范圍；康峰從外商投資企業(yè)角度闡釋主體監(jiān)管的思路及政策設(shè)想，其市場(chǎng)主體僅僅限定外商投資企業(yè)，而未涵蓋其他市場(chǎng)主體外匯管理。綜上可以看出，國(guó)內(nèi)關(guān)于主體監(jiān)管的探討多局限于一部分涉匯主體，而未全面統(tǒng)籌考慮整個(gè)包括外匯指定銀行、個(gè)人等交易主體的外匯監(jiān)管。而本文從涵蓋企業(yè)、個(gè)人、外匯指定銀行在內(nèi)的所有涉匯主體的角度出發(fā)，給出外匯主體監(jiān)管的內(nèi)涵。

主體監(jiān)管制度是指以涉外經(jīng)濟(jì)主體為市場(chǎng)主體，將市場(chǎng)主體所有涵蓋跨境資金流入、跨境資金流出以及境內(nèi)外匯匯兌、結(jié)匯資金流向的全口徑外匯收支信息統(tǒng)一采集，對(duì)市場(chǎng)主體不同性質(zhì)的外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行集中管理，并在綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行分類管理的一系列制度安排。主體監(jiān)管的目標(biāo)是在全面落實(shí)外匯管理改革要求、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體各類外匯經(jīng)營(yíng)行為的統(tǒng)一監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管成效，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的“一站式”服務(wù)、全口徑監(jiān)測(cè)檢查（核查）、綜合評(píng)估和分類管理。

二、外匯主體監(jiān)管模式的框架架構(gòu)

根據(jù)主體監(jiān)管的內(nèi)涵，其框架架構(gòu)應(yīng)包括：構(gòu)建主體監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施——按市場(chǎng)主體設(shè)置監(jiān)管組織體系——對(duì)外匯業(yè)務(wù)實(shí)行集中管理——對(duì)外匯主體進(jìn)行全口徑監(jiān)測(cè)分析——外匯主體綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——基于主體風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的分類管理。

（一）構(gòu)建完善的主體監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。外匯主體監(jiān)管模式的高效、順暢運(yùn)行，需要構(gòu)建合規(guī)、合理的基礎(chǔ)設(shè)施。第一，依據(jù)主體監(jiān)管要求，建立相應(yīng)的外匯政策法規(guī)體系。全面修訂完善現(xiàn)行各項(xiàng)外匯管理政策法規(guī)，為主體監(jiān)管合規(guī)開展提供政策支持。第二，開發(fā)主體監(jiān)管系統(tǒng)，為主體監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐。主體監(jiān)管工作的開展，涉及到市場(chǎng)主體資本項(xiàng)下、經(jīng)常項(xiàng)下所有外匯業(yè)務(wù)辦理，全口徑外匯收支數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測(cè)分析、指標(biāo)組合邏輯比對(duì)、合理的閥值設(shè)置，異常資金流動(dòng)的篩選、分類管理等，需要監(jiān)測(cè)和分析的具體業(yè)務(wù)以及資金流動(dòng)筆數(shù)和規(guī)模相當(dāng)龐大，因此，需要依托專業(yè)化的系統(tǒng)平臺(tái)提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。第三，加快機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，滿足監(jiān)管工作新要求。合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置是高效履職的基礎(chǔ)性保障。當(dāng)前，外匯管理機(jī)構(gòu)是按照行為監(jiān)管要求設(shè)置的，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體在不同項(xiàng)下的外匯交易行為，由不同部門按照各自政策來監(jiān)管。從主體監(jiān)管的角度看，現(xiàn)行機(jī)構(gòu)管理的主體存在交叉，同時(shí)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能都不能完整體現(xiàn)主體監(jiān)管的內(nèi)涵。為進(jìn)一步提高主體監(jiān)管工作的專業(yè)化水平，應(yīng)打破原有機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照主體監(jiān)管要求對(duì)相關(guān)職能進(jìn)行重新優(yōu)化組合。將現(xiàn)有外匯管理部門（崗位）整合為金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人監(jiān)管部門（崗位），分別針對(duì)不同市場(chǎng)主體實(shí)施更有針對(duì)性的外匯監(jiān)管和服務(wù)。

（二）按照職能調(diào)整后的機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)市場(chǎng)主體外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。依據(jù)職能調(diào)整后的機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立以市場(chǎng)主體為單位，依托主體監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)，建立集主體登記、業(yè)務(wù)辦理、數(shù)據(jù)整合、核查分析、指標(biāo)閾值預(yù)警、綜合評(píng)估、分類管理為一體的主體監(jiān)管業(yè)務(wù)流程。

（三）外匯主體綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)市場(chǎng)主體外匯收支業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合分析，評(píng)估確定市場(chǎng)主體的整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。基本做法是，以市場(chǎng)主體為中心，依托監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，識(shí)別異常交易行為，篩選異常主體，鎖定排查范圍；對(duì)涉嫌異常交易的市場(chǎng)主體，進(jìn)行深入跟蹤核查處理，可通過要求其提供異常交易情況說明或者約見負(fù)責(zé)人、相關(guān)人員進(jìn)行談話；也可深入到辦理外匯業(yè)務(wù)的外匯指定銀行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，調(diào)研外匯收支憑證、資金匯兌、劃轉(zhuǎn)憑證，對(duì)涉嫌異常交易的有關(guān)信息深入核實(shí)；需要獲取涉嫌異常交易的市場(chǎng)主體外部信息的，也可通過與海關(guān)、稅務(wù)、發(fā)改委、工商、公安等部門進(jìn)行溝通，全面獲取有關(guān)信息，準(zhǔn)確判斷涉嫌異常交易的市場(chǎng)主體是否存在違規(guī)行為。在非現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)場(chǎng)核查的基礎(chǔ)上，證實(shí)確實(shí)存在外匯交易違規(guī)行為事實(shí)的，根據(jù)有關(guān)外匯管理政策法規(guī)，直接移交外匯檢查部門立案查處。外匯局根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)核查、現(xiàn)查核查結(jié)果，外匯檢查部門立案查處結(jié)果，綜合評(píng)估市場(chǎng)主體整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

（四）基于綜合評(píng)估結(jié)果的分類管理。在綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施差別化的管理措施。對(duì)正常類市場(chǎng)主體，采取便利化管理措施，便利企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利開展。對(duì)關(guān)注類市場(chǎng)主體，實(shí)施審慎管理，加大對(duì)該類市場(chǎng)主體跨境資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)力度；采取窗口指導(dǎo)的方式，督促市場(chǎng)主體遵守外匯管理政策法規(guī)；提高該類市場(chǎng)主體非現(xiàn)場(chǎng)核查的頻率，在此基礎(chǔ)上，開展有針對(duì)性的現(xiàn)場(chǎng)核查，深入掌握市場(chǎng)主體各項(xiàng)外匯業(yè)務(wù)動(dòng)向，準(zhǔn)確研判外匯業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性。對(duì)異常類市場(chǎng)主體，實(shí)施嚴(yán)格的管制性外匯管理措施，提高非現(xiàn)場(chǎng)核查頻度，加大現(xiàn)場(chǎng)核查力度，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化自我約束；要求大額外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行事前報(bào)備；將具有違規(guī)交易的市場(chǎng)主體移交外匯檢查部門進(jìn)行立案查處。

三、實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管的關(guān)鍵途徑

（一）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，為主體監(jiān)管工作有效開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。打破原來根據(jù)行為監(jiān)管方式設(shè)置的部門現(xiàn)狀，重組整合外匯管理部門內(nèi)部組織架構(gòu)，將外匯管理業(yè)務(wù)部分劃分為綜合業(yè)務(wù)部門（崗位）和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門（崗位）、企業(yè)監(jiān)管部門（崗位）、個(gè)人監(jiān)管部門（崗位）。綜合業(yè)務(wù)部門（崗位）主要職責(zé)是牽頭全局綜合性工作，承擔(dān)主體分類管理委員會(huì)和行政處罰委員會(huì)日常工作；金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門（崗位）主要負(fù)責(zé)開展國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)及數(shù)據(jù)核查、跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)工作，依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理、實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查；企業(yè)/個(gè)人監(jiān)管部門（崗位）主要職責(zé)是辦理企業(yè)/個(gè)人外匯業(yè)務(wù)，落實(shí)企業(yè)/個(gè)人分類管理要求，開展有關(guān)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)（核查）工作，依法對(duì)企業(yè)（個(gè)人）實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)核查（檢查）。

（二）提高數(shù)據(jù)采集質(zhì)量，有效開展主體監(jiān)管工作。當(dāng)前，市場(chǎng)主體外匯收支、匯兌數(shù)據(jù)多分散于外匯局經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，各個(gè)業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，且數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑缺乏一致性，實(shí)施主體監(jiān)管，獲取全面、規(guī)范、有效的信息，需要從多個(gè)分散的業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)中逐一采集，這樣導(dǎo)致信息綜合分析效率較低。因此，為有效開展主體監(jiān)管，建議提高數(shù)據(jù)采集質(zhì)量，需要做好下面工作：首先，建議提取金宏系統(tǒng)、資本項(xiàng)管理目信息系統(tǒng)、貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的市場(chǎng)主體基本信息，用以構(gòu)建主體基本信息框架；其次，全面、規(guī)范統(tǒng)一各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集口徑，確保系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范可比對(duì)。數(shù)據(jù)信息的采集主要來源于各外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易外匯收支及匯兌數(shù)據(jù)通過國(guó)際收支系統(tǒng)采集，海關(guān)定期提供進(jìn)出口報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)，資本金流入、流出、匯兌以及外債余額、外債提款等信息可通過資本項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)采集。有效解決主體監(jiān)管缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)支撐的現(xiàn)狀。

（三）構(gòu)建市場(chǎng)主體交易數(shù)據(jù)之間多層次的關(guān)聯(lián)關(guān)系，利用數(shù)據(jù)間的交叉關(guān)聯(lián)功能篩選異常或可疑主體。一是建立各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)散落于各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)可邏輯比對(duì)，初步發(fā)現(xiàn)交易主體異常或可疑交易。例如，通過選取服務(wù)貿(mào)易單筆大額支出、貨物貿(mào)易進(jìn)口付匯率和資本金大額支出指標(biāo)，篩選出利用資本金支付大額服務(wù)貿(mào)易款，或者是支付貨款而無對(duì)應(yīng)貨物流的情況。二是根據(jù)地區(qū)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)際收支形勢(shì)及外匯管理工作重點(diǎn)等因素，合理設(shè)定數(shù)據(jù)指標(biāo)的閾值檔位，篩選出符合特定條件的主體，發(fā)現(xiàn)表面合規(guī)的可疑交易業(yè)務(wù)。

（四）完善主體分類管理標(biāo)準(zhǔn)，提高主體監(jiān)管效率。分類管理充分體現(xiàn)了主體監(jiān)管的理念。分類管理采取差別化的管理措施，一方面便利合規(guī)市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利開展，另一方面加大對(duì)異常或可疑交易主體的管理力度，促進(jìn)異常或者可疑交易主體規(guī)范業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化自我約束。但當(dāng)前，外匯管理部門關(guān)于分類管理的標(biāo)準(zhǔn)尚處于探索研究階段，僅對(duì)于貨物貿(mào)易外匯監(jiān)管結(jié)果、資本項(xiàng)目外匯監(jiān)管實(shí)施分類管理，沒有形成包括服務(wù)貿(mào)易、個(gè)人外匯交易在內(nèi)的統(tǒng)一的分類管理模式，為了提高主體監(jiān)管效率，有必要探索建立一體化的市場(chǎng)主體分類管理方式。

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A Discussion on the Supervision Framework for Foreign Exchange

Subject and Its Implementation

PANG Xiaofei LI Wei ZHANG Furong

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：Taking improving the efficiency of foreign exchange administration as the breakthrough point， combined with the practice of foreign exchange administration within the jurisdiction， the paper explores to establish subject supervision framework， actively finds out the main way and breakthrough point of implementing subject supervision hoping to provide referential suggestions on the reform of foreign exchange administration.

Keywords： foreign exchange administration； subject supervision

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰