國際服務貿易自然人流動規則檢視與前瞻

摘要：發達國家與發展中國家在自然人流動談判上的分歧導致GATS框架下的服務貿易自由化談判步履維艱。由于WTO成員方在政治、經濟和法律方面的利益需求存在巨大差異，成員方現存移民管理機制使得WTO談判機制及GATS承諾模式在回應這些不同需求時捉襟見肘。WTO應以“發展優先”為指導理念，在搭建多邊對話平臺機制、促進利益相關方形成共識、建立互信的基礎上，澄清和完善現有自然人流動規則，轉變GATS談判模式，建立“嵌入式”自然人流動多邊監管機制，進而推動自然人流動規則多邊化的談判進程。

關鍵詞：貿易自由化；服務貿易；自然人流動；移民

中圖分類號：F7401文獻標識碼：A

收稿日期：2014-04-28

作者簡介：吳峰（1980-），男，江蘇通州人，南通航運學院社科部教師，美國愛荷華大學法學院訪問學者，研究方向：國際經濟法、世界貿易組織法。

基金項目：江蘇省教育科學“十二五”規劃項目，項目編號：D/2013/03/090；江蘇省高校哲學社會科學基金項目，項目編號：2013SJB880070；江蘇省高校“青藍工程”項目，項目編號：蘇教師[2012]39號。

在世界貿易組織（WTO）的推動下，服務貿易在世界經濟發展中的作用越來越重要。當前，“世界服務業增加值占全球GDP比重的平均水平為69%，其中，發達國家服務業增加值的GDP占比是72%，發展中國家服務業增加值的GDP占比是54%”[1]。在此背景下，世界各國對于服務貿易進一步自由化的呼聲也越來越高。

2000年伊始，WTO成員方根據《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，以下簡稱GATS）第19條的規定啟動了新一輪服務貿易談判，2001年11月服務貿易議題進一步被直接納入到多哈回合談判議程。但此后的服務貿易談判進程可謂步履維艱。基于經濟發展水平和比較優勢的差異，發達國家與發展中國家成員方在新一輪服務貿易談判中的分歧尤為突出。在這些分歧中，最為引人注目的就是關于GATS框架下自然人流動進一步自由化的爭議。眾所周知，貿易的開展離不開人員的流動，服務貿易尤其如此。但從貿易份額來看，在世界服務貿易總額中，自然人流動所創造的貿易額只占不到2%[2]。發展中國家普遍認為，由于發達國家在實踐中對發展中國家的自然人流動采取了過多的限制措施，削弱了發展中國家在服務貿易中的比較優勢，使發展中國家無法充分享受貿易自由化的成果。這也促使自然人流動議題成為限制整個服務貿易自由化談判進程的重要因素。

一、自然人流動規則的緣起與多邊談判進程

在1986年啟動的《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱GATT）烏拉圭回合談判中，基于發達國家的強烈要求，服務貿易被納入多邊談判范圍，并最終達成了GATS。成員方在GATS協定中分別以水平承諾和部門承諾的方式就本國服務貿易市場的開放作出了市場準入和國民待遇承諾，從而為推動世界服務貿易自由化提供了一個基礎性的多邊法律框架。其中關于自然人流動規則的談判，則是在1988年12月的蒙特利爾部長級中期評審會議上實現了突破。在此次會議上，談判各方最終同意將“勞動力流動”問題納入GATS談判，并形成了當前的自然人流動規則。

1. 自然人跨境流動的制度框架

在GATS第1.2條中，成員方就服務貿易供應的四種模式達成共識，即模式1“跨境提供”（Cross-border Supply）、模式2“過境消費”（Consumption Abroad）、模式3“商業存在”（Commercial Presence）和模式4“自然人流動”（Movement of Natural Persons）[3]。其中，模式4是對自然人流動作為服務貿易提供方式的基礎性規定。由于模式4下的服務提供需要一方自然人臨時入境另一成員方境內，而人員的跨境移動不免“涉及各國出入境管理制度、移民政策以及就業和社會保障等多方面的問題，因而非常敏感”[4]。為此，WTO成員方專門就模式4簽署了《作為服務提供者的自然人移動的附件》（以下簡稱“《附件》”）。《附件》第1條首先對模式4中的“自然人”概念作了限定，認為該模式下的自然人不僅應是WTO成員方的自然人，而且該自然人還必須是“服務提供者”或者是“受雇于成員方的服務提供者”。同時，《附件》第2條還明確指出，GATS“不適用于影響自然人尋求進入成員方就業市場的措施，亦不適用于成員方關于有關永久性公民權、居留或就業的措施”[4]。該規定顯然充分考慮和迎合了發達國家在跨國境人員流動問題上的擔憂。

從WTO成員方的承諾來看，這些關于自然人流動的具體承諾大都集中在水平承諾中，而且承諾的開放程度均較低。再加上《附件》中明確規定成員方在出入境管理、移民管制和就業等方面的自主權不會因服務貿易市場的開放而受到限制，其實際后果就是GATS未能對成員方的國內服務貿易管制措施的合規性進行有效規范，從而導致這些措施在實踐中往往就演化為限制自然人流動的“貿易壁壘”[5]。所以，雖然經濟全球化便利了貨物、服務和資本的跨境流動，經濟學界的研究也證實世界各國在自然人流動方面有著共同潛在的利益前景，但是國際勞工組織的研究證實，自然人的跨境流動在現實中依然受到了諸多限制[6]。但值得肯定的是，WTO成員方在GATS框架下作出的關于自然人流動的承諾是一種歷史性突破，因為它不但通過GATS的市場準入、最惠國待遇、國民待遇以及透明度等原則為自然人流動規則的多邊化奠定了一個基礎，而且還成為一個唯一能夠在全球范圍內具有廣泛適用效力的“規范勞工流動的多邊法律機制”[7]。

2. 關于自然人流動的多邊談判進程

其實，早在烏拉圭回合談判初期，就有締約方提議就自然人流動所涉及的一些具體部門和自然人所必需的具體技能要求等形成一份詳細的清單。但由于談判時間的限制，當時的談判各方并未能達成共識。隨著時間的推移和國際服務貿易的迅猛發展，模式4受到國際社會越來越多的關注，各國就自然人流動問題進行磋商的共識也愈發明顯，最終成為新一輪服務貿易自由化談判的重要議題之一。endprint

從2001年新一輪談判啟動至2002年6月，WTO共收到成員方提出的談判建議126份。其中，作為發達國家成員方代表的美國、歐盟、加拿大等國家和地區針對模式4的改善提出了談判建議，重點是將自然人流動限定在模式3之下，并要求發展中成員方在模式3方面做出更多承諾。印度則作為發展中國家代表，建議設立“GATS簽證”制度以便利作為服務提供者的自然人的國際流動，同時還提出在模式4現有的自然人類型下增加單獨的“獨立專業人士”（individual professionals）這一類型，并使之涵蓋中低技能的專業服務人員。隨后，哥倫比亞、巴基斯坦以及巴西等國也對印度的提案進行了附議。但是，由于發達國家不但未能在談判中對發展中國家的提議作出積極回應，反而對發展中國家在模式3“商業存在”下的承諾水平提出了更高的市場準入要求，發展中國家普遍對在GATS下的談判失去了興趣。

2003年7月，一些發展中國家成員方聯合起來向WTO提交了一份關于進一步推動模式4自由化談判的建議。在該建議中，發展中國家要求將模式4與模式3分離，并進一步改善發達國家影響自然人流動的行政程序（主要是簽證程序）和資質確認（即入境自然人的資質要求），并在此基礎上提出了一套模式4自由化的備選方案。與此同時，一些最不發達國家也開始發出自己的聲音，要求談判給予低技能工人流動問題更多的關注。但即便如此，美國、歐盟等發達成員方要么出價仍然保守，要么沒有任何新的出價，從而導致GATS下的模式4談判進展仍然異常緩慢。

2005年12月，在香港部長級會議上，WTO成員方認為多哈回合的談判需要以一些改善承諾水平的具體目標為指引，并確認了服務貿易談判的核心原則。而對于模式4的談判，成員方認為對以下四個問題應給予優先關注：（1）完善作為協議服務提供者的自然人的類型目錄；（2）取消或實質性的減少經濟需求測試；（3）進一步澄清停留期限和續期的可能性；（4）實現與商業存在脫鉤[8]。但隨著2006年多哈回合談判陷入僵局，自然人流動談判也因此受阻。雖然2007年1月WTO多哈回合重啟，但在此后的談判中，由于受制于成員方在農業以及非農產品市場準入（NAMA）議題上的嚴重分歧，WTO成員方至今依然無法在自然人流動規則的改進問題上達成共識。

二、自然人流動多邊規則創設和發展的阻力

在GATS框架下，模式4不但是所有服務貿易模式中貿易額最小的方式，而且在實踐中受到的限制也最為嚴重。根據經濟學測算，如果發展中國家向發達國家的勞動力流動提升三個百分點，會帶動世界經濟增長1 560億美元。而且，無論是發展中國家還是發達國家，均能從自然人流動自由化的進程中獲益。但可惜的是，雖然勞工在全球經濟生產和跨國市場上發揮著重要作用，貿易自由化并未能推動勞工流動的自由化[9]。WTO主導的自然人流動談判進程也一再受阻。究其深層原因，除了發達國家普遍存在的對于外國人臨時入境或永久移民后會給本國帶來的社會、政治和文化沖擊等擔憂以外，筆者以為主要還存在以下四個方面的障礙因素。

1. 現存自然人流動規則的模糊性

在烏拉圭回合談判中，WTO成員方由于就服務貿易在全球多邊貿易體制中的重要性未能達成共識，而且對服務貿易模式也缺乏具體研究，再加上受制于冗長的談判過程所帶來的談判壓力，導致最終所形成的GATS文本成為一個“并不完善的成果”[10]。從GATS為自然人流動所設定的規則來看，協定文本對模式4下自然人的具體類型及其跨境流動所需條件的界定并不明確。構成模式4下的自然人必須符合哪些條件和資質要求？其所受雇的成員方服務提供者指的是輸出國成員方的還是輸入國成員方的？臨時入境的停留期限如何？這些GATS均未能給出明確的答案，導致成員方不可避免在實踐中產生分歧。例如，發達國家堅持認為模式4的自然人流動必須與模式3的商業存在結合起來理解，并將自然人限定跨國公司的高級管理人員或者高級技術人員[7]。在2008年7月的部長級會議上，美國與歐盟等發達經濟雖然也表示愿意提高對外國服務提供者的市場準入承諾，但仍然將自然人的范圍限定在高技能專業人士，而不包括中低技能人員。但隨著自身服務業的興起，發展中國家認為模式4下的“自然人流動”是不同于模式3“商業存在”的一種獨立的服務貿易模式，而且所涵蓋的人員不應僅僅局限于發達國家所認同的高級管理人員或者高級技術人員，還應包括廣大發展中國家擁有巨大比較優勢的中低級技術人員。此外，WTO成員方在自然人流動所需資質條件等方面也還存在著不同的認識。這些對規則理解與認識上的分歧正是緣于GATS文本未能對這些核心概念和規則進行細致厘定，這也是至今WTO主導下的國際服務貿易談判未能取得實質性進展的首要障礙。

2.發展中國家與發達國家利益關注焦點的分歧

雖然世界各國在自然人流動方面存在著共同的經濟利益前景，但是由于世界政治經濟發展的不平衡，處于各自不同發展階段的發展中國家與發達國家的利益焦點存在顯著差異。對于發展中國家——尤其是那些人力資源相對豐富的國家——而言，根據大衛·李嘉圖的比較優勢理論，他們在勞動力方面具有明顯的競爭優勢。但囿于自身教育資源和科技水平的限制，他們勞動力資源的競爭力并不在高智能或高技術領域，而在于從事生產和服務一線工作的中低技術水平的勞動力。與此同時，隨著人口老齡化加劇，發達國家對低技能水平的勞動力需求越來越多。例如在歐盟地區，人口老齡化就顯著增加了歐盟成員國對低技能員工的需求，尤其在老年和殘障人士的家庭護理與醫療護理和家政服務等方面。因此，在GATS自然人流動自由化的談判中，發展中國家關注的焦點當然就在于模式4下中低技術水平自然人的跨境流動。但對于發達國家而言，由于自身在服務貿易領域的比較優勢主要集中在金融資本和高知識技能型的勞動力資源，因此他們在模式4下的談判焦點當然就落在與模式3“商業存在”緊密聯系的高級管理人員或高技術水平人員的跨境流動的自由化。發展中國家與發達國家基于各自比較優勢所產生的不同利益關注點導致他們在現實談判中產生了巨大分歧。endprint

3. WTO談判機制與GATS體制的局限

2001年多哈發展回合啟動以后，GATS關于自然人流動規則的談判即被納入到整個多邊貿易體制的談判框架下進行。但是眾所周知，由于受到世界政治經濟發展不平衡的現實影響，發展中國家與發達國家在之前烏拉圭回合階段的談判中所取得的收益是明顯不平衡的。發達國家提出的議題基本都體現在了WTO協議體系中。但是，發展中國家關注的議題——尤其是農業議題——并未能在WTO體制中得到有效回應。所以，當GATS談判與GATT談判并軌以后，WTO成員方不得不在農業以及NAMA等議題的談判中傾注大量的時間和精力。多數成員方感覺到，在其它談判議題未能形成框架協議前，他們根本無法真正投入到GATS談判中去。因此，WTO談判機制嚴重制約著GATS自然人流動規則的談判進程。另一方面，GATS自身結構性缺陷也阻礙了自然人流動規則的談判。因為與GATT相比，GATS是在凍結各國服務貿易領域現有的管制措施現狀的基礎上，通過“正面清單”（Active Schedules）的模式來確定各成員方的市場準入范圍①。成員方一旦作出承諾，即受到GATS的最惠國待遇和國民待遇原則約束，且不存在“逃出”機制。這一制度特征使得GATS嚴重缺乏“靈活性”，導致WTO成員方在談判中均存在不同程度的“觀望”態度，出價（Offer）時也極為小心謹慎，誰都不愿率先放開市場。更何況，在現有的發展水平和談判機制面前，發展中成員方原本能夠用來作出對發達成員方有吸引力的出價籌碼并不多。因此，談判進程中成員方的“出價”大都以試探性為主，缺乏實質性的承諾。

4. 各國關于移民管制政策制定的主權藩籬

作為服務貿易提供者的自然人跨境流動，還與各國的移民政策與法律緊密相關。基于《附件》的規定，WTO成員方的移民管制政策不受GATS多邊規則的約束。因此，即便是在GATS機制下，一成員方對另一成員方作為服務提供者的自然人入境與滯留的控制仍屬其主權范圍內的事宜[11]。正如有學者所指出的，這“顯然反映了發達國家限制外來勞動力、控制移民的要求”[4]。從實踐來看，當代的移民趨勢仍然主要表現為世界人口從欠發達或不發達地區向發達地區的轉移。因此，發達國家是主要的移民接收國。而出于對移民可能會給本國經濟、社會、政治以及文化等方面帶來負面影響的憂慮，發達國家的移民政策更傾向于接受高素質的移民人群，即高學歷與高技能人員。而對于發展中國國家具有比較優勢的中低技術水平的人群，不管其是臨時移民還是永久移民，往往都將其排除在政策考慮范圍之外。再加上對入境人員超期滯留的擔憂，導致實踐中哪怕是臨時的勞動力流動，發達國家在此類人員申請入境簽證許可時也會施加嚴格的審查措施。也就是說，發達國家正是以形式各異的簽證制度與條件要求（如技能要求、學歷學位要求以及經濟需求測試等條件）有效抵消了他們在GATS框架下作出的有限的自然人跨境自由流動承諾。因此，基于在全球層面缺乏對移民問題進行多邊管控的國際機制，移民政策制定的主權屬性就成為各國在GATS模式4談判中一道不可逾越的鴻溝。

三、自然人流動規則的實踐發展趨勢：多邊 VS 雙邊？

鑒于現實中GATS框架下自然人流動規則談判的模糊前景，WTO成員方開始尋求利用雙邊乃至區域經貿協定來改善自然人流動規則。對自然人流動進行雙邊規范已經成為越來越多發達國家與發展中國家之間的自由貿易或者區域貿易協定中的顯著特點，盡管在大多數情況下仍僅局限于高技能職業領域。例如美國、歐盟、日本、中國、印度等國家和地區在近十年來簽訂的經貿協定中，不少協定在服務貿易部分就涉及到一些規范成員之間自然人流動的規則。歐盟地區已經在一定程度上實現了勞動力的自由流動；而其他一些區域或雙邊的貿易協定中，如歐盟與墨西哥的《自由貿易協定》、東盟的《框架協定》以及新加坡與新西蘭簽訂的《更緊密經濟伙伴關系協定》也都涵蓋了更廣泛的自然人流動規則。

世界銀行經濟學家伯納德·霍克曼和阿迪特亞·馬圖通過對GATS談判中成員方的“出價”進行對比分析以后指出，成員方的“出價”內容比現有的GATS承諾在自由化方面提升了十個百分點，但是卻比這些成員方在實踐中的做法嚴格兩倍[12]。也就說，WTO成員方目前在實踐中的做法比他們在GATS 清單中作出的承諾和現在的談判“出價”要“自由”得多。這些實踐主要是由這些成員方通過本國的移民政策、雙邊移民協定或者貿易協定來實現的。這些實踐之所以會突破GATS的框架，一方面是因為移民政策屬于自身主權范圍內的事務，在性質上不屬于其國際義務，成員方可以根據自身實際進行靈活調整，而GATS承諾則構成了成員方的國際義務，要受制于WTO多邊規則的約束；另一方面，在雙邊貿易協定或者移民協定中，往往為當事國在政策調整上預留了足夠的空間。

這些區域化的實踐使得有人認為，GATS框架外的雙邊或區域協定就成為當前解決自然人流動規則自由化困境的現實出路。但是筆者以為，這種通過雙邊貿易協定的方式解決服務貿易下自然人流動問題固然是在當前多邊貿易談判進程受阻時的有益嘗試，然而不受約束的雙邊化與區域化，必將導致國際社會自然人流動規則的碎片化，從而有損于國際社會服務貿易自由化多邊談判的整體進程。研究表明，在這些如雨后春筍般出現的雙邊貿易協定中，大多數自然人流動規則大都沒能突破GATS框架，而且很大一部分是關于人員跨境移動后的權利保護以及出入境的規范問題，對自然人流動自由化的實質性促進作用并不大[13]。此外，有些國家在實踐中甚至采取了比GATS自然人流動規則更為保守的做法；而有些國家在其雙邊或區域協定中則出現了政策上的“撤退”現象。例如，基于國內政治權力架構和利益集團間的分歧，美國自2003年與新加坡和智利簽署了自由貿易協定以后，就未再繼續在其簽訂的其它自由貿易協定中對與服務貿易移民相關的問題進行過約定。許多其它國家，包括歐盟成員國在內，也都收緊了國內移民立法，以減少外國人因工作原因進入本國境內的可能性。endprint

因此，從現實來看，雙邊協定的模式并非是解決自然人跨境流動自由化問題的良方。服務貿易自由化背景下的自然人流動規則的改善仍然需要各國在多邊框架下進行協調。雖然當前的多邊談判在發展中遇到了現實困難，成員之間的利益分歧在短時間內也難以調和，但合作與發展是當前國際經貿領域的潮流和趨勢，只要各國之間的合作機制或者合作需求存在，即便是現有的國際機制有缺陷，但其仍然會發揮重要作用。筆者認為，WTO引領的世界多邊貿易機制在此方面仍大有作為，在多邊貿易體制框架內協調和解決服務貿易中自然人流動的自由化規則仍然是歷史發展的主要趨勢。

四、自然人流動規則多邊化的發展進路分析

鑒于GATS模式4下的自然人流動與各國的移民政策緊密相關，為提升國際社會關于服務貿易以及自然人流動規則談判的信心，切實推動服務貿易自由化的多邊發展進程，WTO可以借鑒當前在雙邊貿易協定中的一些可行做法，通過改革GATS談判模式，從而創造性地解決談判中的爭議性問題。就當前而言，筆者以為WTO可從以下五個方面推動模式4自然人流動自由化的多邊談判進程。

1. 以WTO體制為基礎構建多邊對話平臺機制

自然人的跨境移動與當前國際環境問題一樣，不僅僅是一個經濟與法律問題，更是一個政治與社會問題。該問題的解決無法通過簡單的市場開放與貿易自由化來解決。從歷史上看，1948年雄心勃勃的《哈瓦那憲章》就是因為當時過于侵入了GATT締約方的國內政策利益受到締約方國內立法部門的抵制而失敗的。因此，鑒于移民管控屬于各國主權范圍內事務的現實，WTO應在現有框架內構建發達國家與發展中成員方之間的“南北”對話平臺機制，促進和加深發達國家與發展中國家成員方對各方利益關切的相互理解。成員方應意識到，在自然人流動的背后各方均享有共同的潛在利益。WTO應進一步強化其多邊對話——尤其是發達國家與發展中國家成員方之間——的平臺機制功能，促使成員方認識到在推動GATS模式4的進一步自由化問題上，他們均負有相應的經濟、政治與社會責任。在此基礎上，成員方之間通過溝通與協調，構筑共識，建立互信，從而對多邊談判形成有力的推動。

2. 澄清GATS模式4下相關術語的確切含義

曾有學者指出，當前GATS多邊談判失敗的根源之一就在于GATS協定自身，因為其締造者在創設GATS時就不愿意或無法創設一個統一的機制。如前所述，WTO成員方不但在“自然人”的界定上出現嚴重分歧，而且對于自然人應符合哪些資格條件也未能明確。例如，作為服務提供者的自然人的職業資質問題，盡管GATS第7條對成員方在職業資格的互認上作出了倡導性的規定，但該條對成員方而言并非強制性義務。雖然在實踐中也出現了不少資格互認的國際機制，但是在這些機制大都是發達國家之間的互認機制，發展中國家成員方往往被排除在外。因此筆者認為，在當前的談判中，WTO應從三個方面強化對現有規則的澄清和解釋。首先，雖然模式4下的自然人有可能與模式3存在一定的聯系，但是WTO應對二者的獨立性予以進一步明確，即模式4下的自然人可以不依附于模式3 而獨立存在。其次，明確模式4下自然人的類型應當包括發展中國家提出的“獨立專業人士”，因為根據《布萊克法律辭典》的解釋，自然人個體提供的勞務也是服務的一種。因此，“獨立專業人士”通過自身的職業技能為境外雇傭者提供勞務理應屬于國際服務貿易的涵蓋范圍。最后，關于作為服務提供者自然人的資質條件，筆者認為也應通過多邊協商以條約義務的方式予以明確，將成員方之間的資格互認機制確定下來，便利國際服務貿易的自由化。總之，澄清協定文本的模糊之處，有助于為WTO成員方之間更好地就談判議題進行溝通奠定共識基礎，從而推動談判進程。畢竟，當今世界經濟的發展需要將模式4納入多邊框架下進行討論，發揮其積極效應總比限制其流動更為重要。

3. 調整服務貿易多邊談判模式

隨著經濟全球化和一體化的深入發展，世界經濟快速發展，經貿交往使得各國經濟上的相互依賴性明顯增強，相互間的競爭也已發展為一種互補性競爭關系。貿易、投資、金融、環境保護、人權、恐怖主義等問題日益成為需要世界各國共同面對和協調應對的全球性問題，同時也導致國家之間的利益分歧越來越多。在此背景下，WTO談判卻仍然延續烏拉圭回合“一攬子協議”的談判模式，以期在推進世界多邊貿易自由化方面實現“畢其功于一役”。但是，以此種模式推動當前的多邊貿易自由化談判，“各項議題下的談判必須同時成功，整個回合談判才能成功，否則功虧一簣”[14]。筆者以為世易時移，這一做法在全球利益分歧日益膨脹的今天已經不太現實。與GATT時期相比，當前WTO的議題更為復雜，政治上也更具爭議，充滿了各種利益糾葛。因此，當前WTO多邊談判應以部門談判為主，以跨部門談判為輔。服務貿易領域的談判應與貨物貿易及其它貿易領域的談判適度分離，以避免服務貿易談判受到外部因素的掣肘。而且，在GATS模式4的談判問題上，WTO成員方可以將模式3與模式4有機結合起來進行，以平衡發達國家與發展中國家之間的利益分歧。此外，GATS框架下的談判想要促使服務貿易達到真正自由化的目標，不妨可以借鑒一些雙邊貿易協定中的清單模式，將成員方作出的承諾由當前的“正面清單”模式調整為“負面清單”（Negative Schedules）模式，以增強承諾的實際約束效果。

4. 發達國家應在制度建設方面給予發展中國家“發展援助”

由于自然人的跨境流動與國際移民問題緊密相關，無論是發達國家還是發展中國家成員方在這方面均有所憂慮。發達國家擔心（臨時）貿易移民對國內社會帶來沖擊，而發展中國家則關注國內的“智力流失”（Brain Drains）問題。不同的擔憂導致各國針對自然人流動的移民管制政策產生了利益分歧。而且，對于發展中國家而言，雖然自然人流動自由化對其具有重要的潛在利益，但是因為自身在服務貿易監管上的制度缺失，從而導致一些發展中國家對于服務貿易自由化前景較為擔憂，更無法在自由化承諾方面給出令發達國家滿意的“出價”。這其實也是當前服務貿易談判受阻的潛在內因。因此，GATS框架下的自然人流動談判要想取得突破，還需要WTO以“發展優先”為主旨理念，拋棄“貿易自由至上”的談判目標。基于此，筆者認為WTO成員方在談判中，應該將國際社會對服務貿易的監管機制創造性地植入服務貿易自由化談判框架內。尤其是與發展中國家和最不發達國家相比，發達國家在服務貿易方面具有明顯的先發優勢以及良好的治理經驗與制度積累。發達國家應在服務貿易制度與監管機制建設方面加強對發展中國家和不發達國家的“發展援助”，幫助他們建立和健全服務貿易的監督與管理機制，從而增強他們在應對服務貿易自由化方面的能力和信心。只有廣大發展中國家和最不發達國家自身在體制機制方面形成良好的管控能力，他們才能更有效地參與國際服務貿易的自由化競爭。同時，也只有發展中國家和最不發達國家對服務貿易管控能力的增強，才能在多邊談判中敢于作出更多有效的市場開放承諾，進而推動當前的服務貿易自由化的談判進程。endprint

5. 建立“嵌入式”的自然人流動多邊監管機制

自然人的跨境流動涉及到各成員方的移民政策，是一個“需要多邊參與和協調的國際現象”[15]。因此，基于發達國家在低技術水平自然人流動方面的顧慮，WTO成員方在談判中也不能僅僅關注談判對方自然人流動市場開放的問題，還應關注作為自然人流動的輸出國所應承擔的監管義務。這種雙邊監管機制在當前一些區域性的貿易協定中已初具雛形。例如，在德國與歐盟東部的一些國家在加入歐盟之前所簽訂的雙邊協定中，就曾將臨時入境的移民人數配額與東道國境內的就業或者失業率相聯系起來，并規定當東道國的失業率每下降（上升）一個百分點，其臨時入境人數配額將增加（減少）5%[12]。有些國家則在簽訂的雙邊協定中規定了輸出國對自然人出境前進行國內審核的義務，并采取措施以確保這些人按期回國。有些協定還明確了雙方在打擊非法移民上的合作義務。這些都為WTO推動自然人流動規則的談判提供了有益的參考。WTO成員方可以在GATS框架下，就自然人流動的合作與監管責任方面進行協商，建立“嵌入式”的自然人流動多邊監管機制，明確輸出國的監管責任。此外筆者認為應增強自然人流動規則的靈活性。對于自然人流入的東道國而言，GATS還應允許其采取緊急保障措施，以使得東道國可以在自然人流入數量激增時關閉境內市場。這一“安全閥”的設置將對于成員方作出進一步的市場開放承諾起到一定的推動作用。總之，只有WTO成員方把對移民的管控問題以及自然人流動的自由化問題納入到同一體制框架下進行討論，明確自然人輸出國和輸入國在維護國際服務貿易秩序和促進國際社會發展方面的“共同責任”（Shared Responsibility）[16]，才能在談判中真正有效地解決自然人流動的市場開放問題。但有一點必須指出，WTO只是推動全球貿易自由化的多邊機制，并不足以成為一個適當的全球移民管理機構，也不適合為全球移民設定相關的標準。成員方不能期望在GATS框架下將WTO打造為集貿易管制與移民管理為一體的國際組織。這一不切實際的觀念必然會將WTO的發展引入歧途。

五、結語

從成立國際貿易組織（International Trade Organization）的哈瓦那憲章談判開始，自由市場與政府管制權之間的矛盾一直是國際貿易機制中爭議的核心問題[17]。受制于談判機制的局限及成員方間紛繁復雜的利益沖突難以協調，服務貿易自由化下自然人流動規則的談判進程進展緩慢。一些國家必然會繼續在WTO之外尋求相對靈活的雙邊協定模式。因此，為了避免世界多邊貿易制度的“碎片化”，WTO主導的多邊談判進程必須在談判模式和機制構建等核心環節作出改進，以規避各國服務貿易領域利益相關者的現實政治影響[18]。這需要成員方的集體智慧和共同努力。

當前，中國貨物貿易的出口世界第一，服務貿易在全球貿易中也排到第三位，是全球服務貿易的重要參與方。而且作為發展中的人口大國，中國在模式4下擁有明顯的競爭優勢和潛在的預期利益。因此，我們更應以積極的姿態投入模式4的研究與談判工作，并在多邊舞臺上積極把握話語權，與廣大發展中國家一起推動世界多邊服務貿易機制朝有利于發展中國家的方向發展。

注釋：

①“正面清單”（Active Schedules），是指以服務貿易市場不對外開放為原則，成員方以明示清單的形式就自身服務貿易的市場開放范圍及開放水平作出承諾，未列在清單中的貿易部門不在GATS的框架之內，也不受己方承諾的限制。在一些國家的實踐中，還存在與此正好相反的另一種“負面清單”（Negative Schedules）模式，是指以一國服務貿易市場對外開放為原則，只在清單中對己方不對外開放市場的內容進行列明，即凡是在清單承諾中列明的部門不受己方對外開放的承諾限制。實踐中一般認為，以“負面清單”模式做出的承諾比“正面清單”模式的自由化程度要高。

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Review and Forecast of the Rules on the Movement of Natural Persons

under the International Trade in Services

WU Feng

（Department of Social Sciences， Nantong Shipping College， Nantong 226010，China）

Abstract：The divisions between developed and developing countries in the negotiation on the movement of natural persons lead to little substantial progress in the negotiation of trade in services liberalization. According to the huge political， economic and legal differences of the WTO members， current immigration control mechanism makes the WTO negotiation mechanism and commitments mode under GATS be more stretched. In order to promote the negotiation on the movement of natural persons more smoothly， WTO should take prior development as guide， build a multilateral platform as a dialogue mechanism for all the stakeholders to promote the formation of consensus and multilateral trust， clarify and perfect the existing rules on the movement of natural persons， change the GATS negotiation patterns to establish an effective multilateral regulatory mechanism on the movement of natural persons.

Key words：trade liberalization；trade in services； movement of natural persons； migration

（責任編輯：張曦）endprint