農村土地改革要以維護農民權利為核心

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黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”在當前全面深化改革的進程中，如何加快實現城鄉一體化、改變城鄉差距仍在擴大的現實狀況，需要我們從當前農村土地管理制度改革中，真正做到還權于民，讓農民以產權保生存、促發展，實現公正平等的發展。為此，必須從弄清農村土地產權的現狀入手，正確把握農村土地確權的法律依據和范圍。在堅持農村土地集體所有制的前提下，通過建立城鄉統一的建設用地市場，有效實現農民財產性收入的增加，讓他們共享改革發展成果，為最終實現全面小康打下堅實的基礎。

弄清農村土地產權的現狀

目前我國農村集體土地主要有六大類：耕地、山林、四荒地、農業建設用地、非農建設用地和宅基地。而每種類型的集體土地與集體經濟組織成員即農戶所擁有的土地在產權關系上不盡相同。耕地、山林類土地資源基本上被農戶按年限承包，在承包期限內具有明顯的獨占性和排他性。農業建設用地由于所處自然條件和地理環境不同，其產權可能只會讓某些成員農戶受益，這類土地在不同成員類型之間的產權關系也不一樣。宅基地由于與農戶房屋財產權緊密相連，其產權關系在集體經濟組織內更具有獨占性和排他性。非農建設用地即農村經營性土地，其產權關系在所有成員中最呈均等化。除此之外，農村土地產權中還出現了一種新情況，就是在城鎮化過程中，出現了縣改市、村改居后，原本屬于農民集體所有的土地，發生了土地權屬的變化，即有的變為城市土地。按照《憲法》和《土地管理法》規定，城市的土地屬于國有，那么縣改市、村改居后，原來屬于農民集體所有的土地權屬就出現了問題。這也是不少地方農民維權上訪的一個重要原因。

把握農村土地確權的法律依據和范圍

正確把握農村土地確權的法律依據和范圍涉及到農業、農村、農民“三農”這一全國大局性問題和農村土地改革的根本方向。習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據。《決定》明確：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”因此，建立城鄉統一的建設用地市場不應理解為：“不用規劃，只要有地，想干什么，就干什么。”對農村集體經營性建設用地也要遵守用途管制和用地規劃。現在一些地方出現的所謂小產權房之所以不合法，是因為違反了土地的用途管制，農村集體土地在規劃上不得用來建商品住宅。對農村集體土地經營性用地實行同等入市、同權同價，是農村土地改革中的一個重大舉措。同等入市意味著農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地平等地進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內、在更廣的用途中進行市場交易。同權同價意味著農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押。

賦予農民更多的財產權

農村土地改革的核心問題是要維護農民的權利，賦予農民更多的財產權，實現農民財產性收入的增加。俗話說：“土地是財富之母。” 現在農民手中最大的土地資源是家庭承包責任地和農戶宅基地。《決定》規定：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”這一規定意義重大，僅以對承包地承包經營權抵押、擔保權能看，一些地方農民已開始將承包的土地向專業大戶、合作農場和農業園區流轉，發展農業規模經營。這將有利于農業結構調整、優化升級和產業化經營，有利于提高農產品的市場交易率，降低農業市場成本。有的地方通過組織“土地經營權流轉合作社”等形式，嘗試土地經營權抵押貸款，解決了農民土地經營中貸款難的問題，從而有效喚醒沉睡的“土地資本”。《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。” 按照《物權法》的規定，農民宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農民住房。也即是說，農民的宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。

維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保住有所居的前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，并積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。（執筆：貴州省委原副秘書長潘健 責任編輯/胡亮）