事業單位的“改革焦慮”

閔杰

盡管改革已經推進多年，但當下的事業單位改革政策中依然存在很多認識誤區，這些誤區造成了事業單位改革受阻，“相關的部門可能根本就沒有想清楚改革的方向究竟在哪里。”

5月中旬，歷經十一年長跑的《事業單位人事管理條例》歲社會公布。《條例》自2014年7月1日起施行。

這是第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，本意是對近幾年分散在不同類型、零碎的事業單位人事制度改革做一番系統總結。

不過，條例出臺后，社會的興趣點和法規的立法初衷出現了巨大落差。條例中提及的“建立工資增長機制…‘事業單位人員參加社會保險”原本只是原則性內容，但在很大程度上被誤讀為：馬上“漲工資”、馬上養老金“并軌”、馬上全部實行“社會招聘”。

“養老保險改革作為社會熱點已經談論一兩年了，今年的政府工作報告也把這個作為政府工作的重點，大家可能會把這些事情聯想起來”，中國人事科學研究院院長吳江告訴《中國新聞周刊》，條例7月1日起實行，也成了敏感的時間點，一些人出于自身利益的考慮，擔心養老金并軌馬上實施，甚至可能會有提前退休的想法，“主要反映的還是事業單位人員不愿意進入社會，對改革后收入和保障是否會受影響有疑慮。”

但在中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，這種誤讀不僅體現了事業單位改革中長期存在的“身份焦慮”，其背后涉及的是改革走向的焦慮。他告訴《中國新聞周刊》，盡管改革已經推進多年，但當下的事業單位改革政策中依然存在很多認識誤區，這些誤區造成了事業單位改革受阻，“相關的部門可能根本就沒有想清楚改革的方向究竟在哪里。”

并非簡單“漲工資”

《條例》的制定可以追溯至2003年。自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開始，《條例》便開始了長達11年的漫長起草過程。

吳江也曾參與了條例起草過程中的相關研究，他將起草時間長的主要原因歸結為要和“事業單位分類改革”同步。

分類改革直到2011年才開始啟動，這年3月，中共中央、國務院下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，被視為事業單位改革正式開閘的“頂層設計”。

而整個分類改革勢必涉及巨大的利益調整，該意見為此留出10年改革時間，提出從2011年至2015年，在清理規范基礎上完成事業單位分類，部分轉為企業或劃歸政府行政機構；2016至2020年，建立和完善事業單位的管理體制和運行機制，形成中國特色的公益服務體系。

“人事制度改革和分類改革是分不開的，但我國事業單位聘用制改革在先，分類改革在后，所以人事管理條例勢必要和分類改革步驟同步”，吳江認為，人事管理條例只是一部基礎性法規，背后反映的是分類改革的復雜性。

此次條例在健全人事聘用制度方面著墨最多，但從時間上看，聘用制自2002年就已經開始試行，目前事業單位聘用合同簽訂率逐步提高，已超過90%，但問題頗多。

國務院法制辦、中組部、人社部等部門在對條例的解讀中稱，我國現有事業單位111萬個，事業編制3153萬人。以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度初步建立，但還存在一些問題：聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統一，雖然有了聘用的形式，但用人機制尚未真正轉換。

雖然在此著墨最多，但遠不如條例中關于“建立工資正常增長機制”的表述更引人關注。

我國事業單位收入分配改革始于2006年，目前事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。在吳江看來，“績效工資改革”目前實施還不夠平衡，有些地方搞了，有些地方還是沒搞。這次的《條例》出臺后，將推進工資制度改革。

但他提醒，不能將此簡單理解成“漲工資”。正常增長機制主要是面向社會，包括和企業同類人員以及公務員進行比較。通過比較可以進行一些調整。另外還可以根據每年物價上漲的幅度和社會平均工資的增長幅度，適當地做些調整。

“什么決定事業單位的工資增長？過去是財政有錢，工資才能漲。今后的增長是要和市場、績效、平均工資、物價聯系在一起。所謂正常，就是市場機制在發揮作用，原來是政府決定，現在是市場決定。”

社保改革或面臨財政難題

此次條例中一句“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，又再一次激活了養老金“并軌”話題。

在一些人看來，條例中的態度已經很明確，牽涉全國3153萬“事業人”切身利益的社保改革已成定局。

不過，他們將以何種方式切換到“社保模式”？養老保險如何“并軌”？《條例》并沒有給出具備可操作性的規定。

當前，全國機關事業單位退休人員有2000萬左右，人均退休金每月4000元，全年5萬元，全部由國家財政承擔，每年支出1萬億元左右；全國企業退休人員有8000萬人左右，人均養老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業在職員工歷年繳納的養老繳費支付，國家財政不承擔或承擔很少部分。

一旦并軌，涉及諸多具體操作技術細節問題。比如，不同類型群體——改革前后，所出現的待遇差如何解決？涉及單位繳費的，是由單位籌集還是財政補貼？參保的個人也要承擔一定的繳費比例，實際上就是降低了工資待遇，這部分減少的錢從哪兒補，又涉及工資分配的調整。

以一位月薪8000元的事業單位人員為例，并軌后參保的話，單位需繳納工資的20%即1600元，個人按工資的8%需繳納640元；此外，還需繳納職業年金，這既可能完全由單位承擔，也可能是“單位+個人繳費”，取決于并軌方案最終如何確定。

業界曾測算，機關事業單位并軌改革后，如果單位繳納的社會統籌費率20%，職業年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業年金8%，那么養老保險總費率或高達44%，這些錢由誰出、怎么出，都是難題。

清華大學就業與社會保障研究中心楊燕綏教授認為養老金并軌的最大難題在于找錢困難，財政不太可能為所有的事業單位養老保險改革出資，但“籌資機制不解決，事業單位養老保險改革就走不下去。

唐鈞對此持相同看法。按他的測算，3100萬事業單位在職人員，新繳納的社會保險，包含養老、醫療、生育等，每人每年平均1萬元，一年是3000億元。如果要實施職業年金制度，則需要再繳納1萬元，又是3000億元。每年新增6000億元的投入，即使由個人分擔一部分，大頭也是需要財政投入。

其實國務院早在2008年就出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點事業單位工作人員養老保險制度改革。但6年來，除廣東有所突破，其他地區都沒有實質進展。而不少外界輿論將試點失敗的原因歸結為事業單位人員對改革的擔憂和抵觸。

但在唐鈞看來，這是不負責任的說法，“如果并軌能保障兩個前提，一是待遇不變，二是先漲工資再繳費，事業單位人員為什么會反對呢？最大的障礙還是籌資的困難。”“改革的目標絕不是幫財政省錢”

自1993年發布《關于黨政機構改革的方案》明確事業單位改革方向開始，我國事業單位改革已經進行了21年，但一直進展曲折。

1993年，黨中央作出關于建立社會主義市場經濟體制的決定，明確了改革的目標取向。1996年，事業單位全面改革開始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《中央機構編制委員會關于事業單位改革若干問題的意見》，開始摸索在體制上將事業和產業分離運作。

20多年來的文化事業單位改革，總的方向是一種“市場取向”的改革。但在唐鈞看來，當前的社會環境和當年的改革環境已經發生很大變化，需要對這種“市場取向”進行反思。

他以2005年醫改為例，“當時我們提出‘醫改不成功，其中最主要的原因就是政府投入太少，政府對醫院的投入從20世紀70年代末的50%以上下降到21世紀初的15%，因此造成了很多問題，這是社會公認的。”

而當前的事業單位改革，如果過于強調市場取向，強調改革目標是“為財政減負”，則可能會重蹈醫改覆轍。

他告訴《中國新聞周刊》，查看國家統計局2012年的統計年鑒，可以看到幾個統計數字：“教育業國有單位就業人員”1567萬人；“衛生、社會保障和社會福利業城鎮單位就業人員”，719萬人；以上這兩部分人基本上應該都屬于事業單位人員的范圍，總共是2286萬人，要占到前文中提到的事業單位3100萬人的74%。

也就是說，在事業單位中，教育部門和衛生部門的事業單位人員是占了大頭的。這些事業單位承擔的社會服務都有一個特點，基本都是人對人的服務。唐鈞認為，如果要把學校和醫院當作企業來辦，如果要學校和醫院靠創收來支付人工成本，那教育和醫療的費用肯定會大漲。

而按國際經驗，政府向教育領域和衛生領域的投入，主要應該用在人（專業人員）身上，也就是應該投在人工成本上，這樣才可以使受教育者和病人患者能夠“平價地”使用這些社會服務。

在他看來，中國的教育制度和醫療制度都必須改革，而且不改革就沒有出路，“但改革的目標絕不是幫財政省錢”。