喚醒沉睡的權力

史巧云

云和縣是位于浙江西南部的一座小城，平日里新聞不多，可最近頗受媒體關注。

因為當地人大干了件非比尋常的事：首次啟用特定問題調查，這在全省，乃至全國都是鮮見的。

因為這次調查直指敏感話題——財政存量資金，既摸清了當地財政“家底”，還激活了數億“沉醒”的資金，破解了很多地方普遍存在的財政資金閑置和政府高額債務并存的難題。

還因為這次調查徹底改變了當地財政的“管家”理念：從“管”住錢向“理”好財轉變。

可對云和縣人大常委會來說，更重要的是啟用了長期被虛置的監督權力，取得了“非一般”的成效，以實際行動發揮了“一線”作用。

啟用虛置的剛性監督

2013年7月，云和縣十五屆人大常委會第十三次會議聽取審議了縣政府關于云和縣2012年度預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告。

“2012年，政府性資金年末結余110752萬元（社保資金專戶結余21840萬元）……”報告中的這些巨額數字，令常委會組成人員大為震驚，一邊是每年10多億元的剛性支出，壓得縣財政喘不過氣，年年都得支付高額的利息向銀行融資，另一邊卻有如此大筆資金“趴”在財政賬戶里“睡覺”。

財政資金閑置和政府高額債務并存的問題，再次引起了縣人大常委會的高度關注。“其實這個問題，財經工委幾年前就發現了，每年都會提出‘盤活閑置資金的意見，中央和省財政部門也連續下發有關文件，可這個問題依然年年提年年存在。”有著多年審計工作經歷的云和縣人大常委會財經工委主任梁殷說起這些，一臉無奈。

2013年底，云和縣人大常委會主任會議專題聽取縣審計局關于審計報告發現問題整改情況的報告，對存量資金的問題整改落實情況進行跟蹤監督，可結果還跟往年一樣：一邊債臺高筑，另一邊存量資金依然“沉睡”不“醒”。

“看來得下些猛藥，否則依然很難見成效。”這時，一些主任會議成員想到了特定問題調查，提議徹底清查一下全縣到底有多少存量資金，為什么就一直盤活不了。可也有人顧慮，特定問題調查畢竟不是一般的調查、檢查，自云和縣人大常委會成立以來還從未啟用過，全省乃至全國都鮮有出現，所以既無經驗可借鑒，也無法預知啟動后會出現哪些不可測的負面影響。

為此，縣人大常委會決定由財經工委先對全縣存量資金情況進行一次初步的摸底調查。“冰凍三尺，非一日之寒。”梁殷說，這是一個積淀多年的老問題，涉及40多個專項資金賬戶和60多個部門賬戶，情況復雜，涉及面廣，僅憑財經工委幾個人，根本不可能摸得清。

“如果連政府有多少‘家底都不知道，談何管好政府‘錢袋子？人大要想有所作為，就要該出手時就出手！”2014年2月11日，縣人大常委會主任會議向縣十五屆人大常委會第十八次會議提交了《關于提請開展財政存量資金特定問題調查的議案》。當天，會議審議了議案，作出了《關于組織特定問題調查委員會對財政存量資金開展調查的決定》。

在10天后召開的云和縣十五屆人大三次會議上，縣人大常委會主任馬國華作的常委會工作報告中，正式將這項調查工作作為縣人大常委會2014年度的一項重要工作。聽到這一消息后，與會人大代表備感振奮，可列席會議的政府部門負責人則心存顧慮。“特定問題調查不是一般的調查，它有著特殊的法定效力，能不顧慮嗎？”云和縣政府分管財政的副縣長陳駿剛上任不久，便遭遇了云和縣人大歷史上的第一次特定問題調查，調查的內容又這么敏感，他直言，“壓力不小！”

就這樣，人代會一結束，在振奮、疑惑、顧慮中，由10余名人大代表、專家組成的特定問題調查委員會，正式展開了長達兩個多月的調查工作。

激活沉睡的存量資金

今年3月開始，特定問題調查委員會通過走訪、座談、聽取匯報、查閱資料、問卷調查等多種形式，對該縣政府性存量資金情況正式開展全面調查，范圍涵蓋政府本級財政、65家一級預算單位和各鄉鎮（街道）截至2013年末的財政存量資金，以及截至2014年3月末政府本級財政存量資金的變化情況。

“這在云和縣歷史上還是第一次，在此之前，我們對存量資金的管理職能都分散在各科室，所以云和縣到底有多少存量資金，我們也說不上來。”云和縣財政預算執行局局長黃金娟表示。

從理論上說，特定問題調查委員會可以對該縣各個相關部門、單位就相關問題進行調查，可僅憑這10多個人，要想查清這么一大家子的“家底”談何容易。為此，調查委員會決定整合多方力量，分步實施調查方案，首先由審計局組織工作人員入駐縣財政局，對縣本級財政存量資金進行專題審計調查。同時，為了徹底理清這筆積淀多年的“糊涂賬”，由縣人大常委會辦公室正式下發《關于開展財政存量資金自查的通知》，要求65家一級預算單位認真開展自查，并上報每個單位存量資金的“明細賬”，包括每筆資金的數額、用途、進出賬時間、項目編號等內容。在對相關數據進行整理匯總后，特定問題調查委員會再對部分預算單位進行抽查，并多次走訪縣財政局、審計局、國庫支付中心等單位，詳細了解縣本級財政存量資金以及縣政府性資金銀行存款等相關情況。

為了確保調查結果的真實性，調查委員會還到當地金融機構調查了所有涉及單位的進出賬情況。一位同行采訪的記者驚嘆“這招太狠了！”因為各個部門都有可能自查時隱瞞不報，或者在審計部門審計時蒙混過關，可他們絕不敢把大額資金放在辦公室，所以進銀行查流水，絕對是“釜底抽薪”的狠招。

經過兩個多月的深入調查，調查委員會基本摸清了云和縣財政的“家底”：截至2013年12月31日，縣本級財政和65家一級預算單位存量資金共計142370.19萬元（不含社保資金專戶結存），其中政府本級財政125166.28萬元，預算單位17203.91萬元。本級財政和預算單位無法收回的暫付款4319.34萬元，實際存量資金為138050.85萬元。其中，最早形成結轉的項目已經結轉14年（預算單位），連續結轉5年以上的資金有919.37萬元。

調查委員會還發現，造成大量資金積淀、閑置的其中一個重要原因就是預算執行率偏低。這次調查發現，全縣共65個一級預算單位，其中預算執行率低于80%的單位，2011年有9個，2012年有21個，2013年有15個，部分單位的預算執行率甚至不到60%。

“這次調查真是太徹底了，看到這組數據，我們也被嚇了一跳。”黃金娟說，以前財政部門管賬的人，一般都只關注資金安全，每一筆支出、收入首先考慮的就是其合法性和安全性，根本沒有理財的概念，現在看來，要管好這本財政大賬，不僅得“管”好、“用”好，還得“理”好，要想辦法讓“死”錢變“活”，讓財政資金效益最大化。

調查期間，云和縣政府和財政部門收到特定問題調查委員會要求建立政府性財政間歇資金統一調度機制，活用間歇性資金，做好政府性債務的臨時調劑、償還工作，降低政府融資成本等意見后，馬上采取了一系列有效利用閑置資金的舉措。截至5月8日，在沒有新增政府直接債務的前提下，償還到期債務本金0.71億元；通過間歇資金的統籌調度，激活存量資金2.37億元，節約了600多萬元的融資成本。

此外，縣財政局還及時與各銀行簽訂協議，所有財政專戶超過50萬元以上的資金，年存款利率提高至1.15%的協定利率。同時，將原閑置的銀行活期存款1.2億元變為定期存款。據副縣長陳駿介紹，下一步縣財政還將通過引入競爭性存款的方式，進一步提升財政資金的保值增值率，預計一年可增加600多萬元的利息收益。

倒逼政府出臺理財機制

5月29日，云和縣十五屆人大常委會第二十次會議聽取審議了特定問題調查委員會關于財政存量資金的調查報告，并作出了《關于盤活存量提高資金使用效益的決議》。

7月7日，縣政府為落實決議精神，專門下發了《關于進一步加強財政資金管理的意見》，出臺了一系列“理財”舉措：實行全口徑預算編制，將財政預算款、專戶收入和事業收入等政府性資金全部納入部門預算管理；對當年度預算執行率低于91%的部門，財政部門相應核減其下一年度預算；定期清理結余資金，加大歷年結余資金的統籌力度；通過協定存款、提高定存比例、拉長存款期限等方式，最大限度確保財政資金的保值增值等等。

據了解，截至5月底，云和縣財政沒有新增一筆貸款，可也沒有一個項目因資金問題影響進度，其中上報的8筆融資申請均通過盤活存量資金予以了解決。

日前，記者見到陳駿副縣長時，他的笑容已變得釋然，不僅沒了此前的顧慮，還有種如釋重負的感覺，他肩上卸下的不是人大對政府的監督壓力，而是通過這次調查中的資金盤活，大大減輕了云和縣在發展過程中的財政壓力。

他向記者坦言，這次特定問題調查不同于以往那種部門對部門、局長對局長的調查，是一種凌駕于各部門之上的調查，其法律效力和嚴肅性，使各相關部門都不敢隨意應付了事，產生了意想不到的效果。他說，這次的調查讓他們嘗到了甜頭，如果下次再有類似的監督、調查，相信各相關部門就不會再有這樣那樣的顧慮了。

說起這次歷時兩個多月的特定問題調查，特定問題調查委員會副主任李石平也頗有感觸。他說，這次參與調查和被調查的涉及單位共有七八十家，可沒有一家單位在調查過程中有推阻或隱瞞情況，“這就是剛性監督手段的威信和威力所在！”

“這次特定問題調查的力度和效果確實‘不一般。”云和縣審計局副局長魏唐華也感慨，這是僅靠審計力量根本做不到的，以前審計部門也曾多次提出及時清理專項資金戶頭、有效盤活閑置資金，最后都不了了之。可這次的人大監督卻不一樣，它讓云和縣的財政管理從體制到理念，都發生了翻天覆地的變化。

“人大要想有‘一線地位，就得要有‘一線作為。如何發揮‘一線作用？關鍵時刻就要敢用、善用一些非常規的剛性監督手段，用足手中的權力，增強人大監督的實效。”身為調查委員會主任的馬國華表示，下一步，特定問題調查委員會還將根據縣人大常委會作出的決議，督促縣政府及相關部門開展整改落實工作，進一步盤活財政資金存量，提高資金使用效益。