江蘇省蘇北地區新型城鎮化建設問題探討

彭明唱+周仕通

內容摘要：城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是工業化和現代化的重要標志，也是加快蘇北地區洼地崛起，促進當地經濟發展，實現江蘇整體進入小康社會的重要舉措。本文通過對蘇北地區的城鎮化發展進行深入調查與研究，著重分析蘇北地區在城鎮化發展過程中的現狀、存在的問題，提出加快蘇北地區新型城鎮化的對策，以期為我國其他欠發達地區實施新型城鎮化提供理論借鑒。

關鍵詞：蘇北地區 新型城鎮化 對策

引言

城鎮化是一個人口集聚的過程，是諸多因素共生演化發展的過程，是推進人口聚居、產業、生態環境、基礎設施、政府服務等的全面協調發展的過程。2013年底中央城鎮化會議召開，明確提出了我國新型城鎮化的發展方向與實踐道路，提出了推進城鎮化的六大任務。2012年蘇北地區整體城鎮化率僅為54.7%，與江蘇全省平均水平相差8.3個百分點，在城鎮化質量方面也遠遠落后于蘇南地區。并且蘇北五市在城鎮化方面也存在明顯的差距，存在的問題還很多。因此今后蘇北地區在城鎮化建設方面還有很長的路要走。

蘇北地區城鎮化發展的現狀

2012年蘇北五市的城鎮化率（見表1），城鎮人口達到1611.77萬，城鎮率為54.7%，城鎮化的速度明顯加快，城鎮化率每年平均提高2個百分點，高于全國城鎮化的平均水平，與全省平均城鎮化率差距在逐漸縮小（見表2）。

蘇北地區城鎮化建設中面臨的突出問題

（一）城鎮化總體水平偏低，質量不高

2012年蘇北五市平均城鎮化率為 54.7%，高于全國的平均水平2.13個百分點，但遠低于江蘇全省8.3個百分點（見表2），與江蘇省其他兩地區相比，差距明顯，分別比蘇中、蘇南低3.8百分點和18個百分點（見表3）。

從表3可以發現，江蘇全省的城鎮化發展很不平衡，地區差距明顯，呈現階梯型城鎮化發展趨勢。2008-2012年蘇北地區城鎮化發展速度年均增長2.44個百分點，高于蘇中地區發展速度0.79個百分點，高于蘇南地區發展速度1.54個百分點，城鎮化進程明顯加快，雖與蘇中地區的城鎮化進一步縮小，但與蘇南地區的城鎮化相比還存在巨大的差距。在城鎮化質量方面，蘇北地區的城鎮化質量遠遠低于蘇南，在2013年《中國城鎮化質量報告》中蘇南地區的蘇州、南京、常州、無錫四市的城鎮化質量位居全國前20名，而蘇北地區鎮化質量指數最高的淮安為0.5342僅排名第55位，遠低于蘇南地區的鎮江市城鎮化質量排名。

（二）產業支撐力度不強，產城一體化偏弱

從三次產業結構看，蘇南的二、三產業比重相對占優，產業發展層次明顯優于蘇中、蘇北。2012年蘇北的三次產業比重結構為12.7∶47.5∶39.8（見表4），而同期的蘇南的三次產業比重結構為2.3∶51.5∶46.2，其中第一產業比重較蘇南高10.4個百分點，第二、第三產業比重較蘇南低4.0個、6.4個百分點。從2005-2012年蘇北地區整體的三次產業結構表和各市的產業結構表看，雖然第一產業比重不斷降低，第二產業的比重保持較穩定，第三產業的比重在不斷提升，產業結構在不斷的優化。但與蘇南的產業結構比較還存在著較大的不合理狀態。2012年，蘇北最好的產業比重為徐州，三次產業比重結構為9.5∶49.0∶41.5（見表5），而其余4市的產業結構還不合理，第一產業的比重偏高，基本上都在10.0個百分點以上；而第二、第三產業比重不高，特別是產業結構比重較不合理的宿遷市2012第一產業年比重為14.9較省內第一產業比重最低的蘇州市高13.3個百分點。

總體上看蘇北的產業結構還不合理，第一產業比重較高，而第二、第三產業的發展還未充分釋放，間接反應了蘇北的農業人口基數還很大，從事二、三產業的非農業人口比重不高，城鎮的產業規模還沒形成，產業結構較弱，服務業比重較低，中心城市及重點城鎮對周邊區域輻射帶動不強，承載能力有限，城際間產業同構化現象普遍，工業化與城鎮化良性互動局面尚未形成，產城一體化沒有真正形成規模，影響了城鎮人口就業和農業人口的轉移，在一定程度上影響了蘇北的整體城鎮化進程。

（三）城鎮規劃建設缺乏統籌，城市空間布局不合理

近些年經過幾輪鄉鎮合并、行政區劃調整，蘇北的城鎮空間布局和城市結構發生了很大變化，小城市數量大幅增加，但特色不突出，人口、產業聚集能力較弱。存在著總體規劃、兄弟城市之間的規劃以及內部的專項規劃銜接不夠，規劃的實施剛性不足，在各個地方還存在以權代規的現象。一些地方的小城鎮在發展規劃方面存在著很大的隨意性，缺乏統籌性和前瞻性。蘇北現有城鎮525個，其中省轄市5個，縣級市4個，縣城19個，城鎮人口1629.42萬，城鎮數量在江蘇省三大區域中位居第一。但是，如果按照特大城市、大城市、中等城市、小城市人口規模分級，蘇北地區各級城鎮人口比重呈現“橄欖形”城鎮規模結構，小城鎮人口過少。人口規模和經濟實力排在蘇北地區第一的徐州，2012年其城鎮人口規模比第二位鹽城多出80多萬，是連云港的2倍， GDP總量是連云港市的2.5倍、鹽城市的1.3倍、淮安市的2.1倍、宿遷市的2.6倍。財政收入是連云港市的1.75倍、鹽城市的1.17倍、淮安市的1.56倍、宿遷市的2.3倍。目前除徐州市區外，人口超過300萬的沒有（鹽城160萬、淮安290萬、宿遷174萬、連云港95萬），縣級市常住人口超過100萬的沒有。縣城及鄉鎮的人口占蘇北地區總人口的比重約為22%，沒有充分的吸收農業人口的轉移，沒有充分發揮“蓄水池”作用，這種梯隊結構不利于大中小城市協調發展，而蘇北地區的新型的城鎮化切入點是縣城和鄉鎮，它們是蘇北地區未來城鎮化的人口轉移的承接地。

（四）城鎮化發展模式較為粗放，體制有待轉變

目前蘇北地區現有的城鎮化模式是“城鄉割裂、城鄉二元”的城鎮化，農村和農民在城鎮化的過程中未能享受到應有的益處，城鎮化過程尚未有效地帶動農業和農村的現代化。由于城鄉割裂的城鎮化模式，難以在城鎮化推進過程中有效帶動農業生產方式的集約化轉變和農業生產率的提高，從而導致糧食安全、農產品供應的問題。而且此種城鎮化模式容易過多侵占農田耕地、過多汲取農村地區的人才和資金等資源，使得農村地區的建設相對滯后、個別地區甚至凋敝，農業發展相對不足。此外現有模式下的城鎮化推進過于依賴政府主導，使得在現有土地制度和財政制度安排下各級政府紛紛熱衷于擴大城市規模，造成對土地資源的低效利用以及對土地財政和房地產的過度依賴。房價過高、房地產市場膨脹業已對繼續健康推進城鎮化構成了嚴重障礙，不僅帶來普通居民的住房問題，也抬高了城市內企業運營的成本，對實體經濟的發展造成威脅，使得產業結構畸形演進，為城鎮的未來發展埋下隱患。endprint

推進蘇北地區新型城鎮化建設的思路和對策

推進蘇北地區新型城鎮化的總體思路，應該是以人口城鎮化為核心，以制度創新為保障，貫徹生態文明理念，構建合理科學的城市格局，全面提升城鎮化質量，走集約智能、低碳綠色、城鄉一體的城鎮化道路。當前，體制機制創新不夠、經濟結構不合理、資源利用方式粗放、生產要素聚集困難，城鎮體系不合理、城鎮之間同質化等因素，是蘇北地區新型城鎮化建設面臨的主要障礙和問題。

（一）以人口為核心，全面提高蘇北地區城鎮化質量建設

從總體上看，蘇北城鎮化現在面臨的主要問題已不是速度太慢，工業化進程滯后和經濟發展水平不高，而是城鎮化在質量方面存在的“半城鎮化”、土地城鎮化過度、區域不夠協調等缺陷。提高地區整體城鎮化質量已是蘇北地區當前城鎮化健康發展的關鍵，因此必須著力推進以人口為核心的新型城鎮化建設。首先要加快蘇北各地區的城鄉社會保障制度改革，建立健全農民工享有與城鎮居民同等待遇的社會保障制度。其次要改革土地制度特別是農地流轉、征用、補償制度，在失地農民、政府和開發商之間合理分配土地增值收益，合理滿足工業化和城鎮化的土地需求、切實保障農民的合法權益。再次應深化城鎮住房體制改革，做好棚戶區改造，有效解決城市低收入者和農民工的住房需求。最后要統籌好城鄉協調發展，縮小地區差異，深化教育體制改革，加強農民工的職業培訓，提高農民工素質，在教育上對農民工子女和城鎮居民子女一視同仁。只有這樣，進城的農民工才能在城鎮安居樂業，專心建設城鎮，城鎮化的質量才能在真正意義上獲得提高。

（二）強化產業支撐，構建產城一體化發展模式

只有足夠的產業基礎作為支撐，城鎮化才能穩健發展，而GDP的增長應該更多由產業發展來推動，其中商貿物流、零售業等行業的壯大能夠消化更多的人群。可以說，經濟增長與產業發展是城鎮化的核心基礎。目前蘇北地區的產業發展層次較低，主要集中在資源型、制造型、初級加工型等產業上，服務業沒有得到充分的發展與重視，因此蘇北各市要適時的結合當地的現有情況，加快產業結構調整，積極引導產業轉移，構建產城一體化，為吸納當地農業人口轉移提供動力支持。首先要加強產城一體化的發展，促進產業與城鎮化協調。要大力發展服務業，一是傳統的服務業，囊括了日常生活中基本的“衣食住行”等方面；二是高端服務業，其中以金融類服務業為代表；三是新興服務業，如電子商務業。其次要加強區域內生產要素匯集與輻射，壯大城鎮經濟，緊緊圍繞目前我國經濟結構轉型、擴大內需以及蘇南產業外遷的有利時機，以區位優勢和資源優勢為依托，加大力度，主動承接蘇南產業轉移，全面提高蘇北地區的城鎮經濟發展的水平。最后要加強蘇北各地區的城鎮戰略規劃研究，培育發展各個城鎮的主導產業、特色產業和產業集群，積極調整優化產業結構，用區域發展政策指導城鎮空間布局、產業分工和資源配置，避免蘇北產業的同質化、低水平競爭。

（三）做好規劃引領作用，完善城鎮體系結構的構建以提升城鎮的承載力

城鎮體系規劃，是在一定地域范圍內，以區域生產力合理布局和城鎮職能分工為依據，確定不同人口規模等級和職能分工的城鎮的分布和發展規劃，具有戰略性、前瞻性和導向性作用。當前蘇北地區的新型的城鎮化體系構建，不應局限于中心城市、中心鎮、建制鎮的規模等級劃分，城鎮發展軸及城鎮密度等空間結構提升，而是在產城一體化的基礎上，重點將城鎮當成綜合性的區域生產、生活服務中心，既考慮不同城鎮在體系中的專業化分工，又強調彼此之間的分工協作，優化其城鎮職能。可以從以下幾方面入手：首先要強化規劃編制的科學性，以科學發展觀為統領，按照“遠近適合、適度超前、總體規劃、分步實施，因地制宜、突出特色、產城一體、統籌城鄉”的要求，科學編制蘇北未來10年城鎮總體規劃；完善規劃編制的民主決策，提高規劃編制的公開性和透明度。其次應完善規劃管理實施機制，進一步健全統一規劃、分級管理的規劃管理體制，增強規劃管理的約束性，保持規劃實施的連續性，避免規劃變更的隨意性。再次應完善各地的城鎮道路交通網絡建設。要以蘇北五個城市的城區為樞紐、縣級市為核心，鄉建制鎮和鄉集鎮為節點，建立起干支銜接，通暢便捷的綜合交通運輸網絡體系。最后要統籌建設城鎮社會公共服務設施。進一步加快科技、教育、文化、醫療衛生、體育等社會公共服務設施建設，重視城鎮防災減災的基礎設施建設，提高應急能力和防災救災能力。加強社會福利設施配套建設，統籌安排社區服務、老年設施建設。

（四）轉變政府職能，以市場導向推進城鎮化建設

由“政府主導”轉為“多方參與、政府引導”是邁向城鎮化新路的核心之舉。在當前對城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農民在土地的相關權益、提高農民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點。事實上，更為重要的是如何規范地方政府在土地市場上的行為、真正能夠有效切斷地方政府在城鎮過程中的掠奪農民之手。這里的關鍵是要打破地方政府在一級土地市場的排他性地位，將城鎮化過程中由“政府主導”轉變為“多方參與、政府引導”。首先要有效規范地方政府在土地市場的行為，逐漸培養在土地和城市等規劃約束下、政府監督下的自愿土地交易行為，擴展土地自愿交易空間和市場。要明確規定當地政府在土地市場上行為的界限，只有那些涉及公共性土地（基礎設施建設等）的征收，當地政府才能參與。一般經營性的土地征收，當地政府不得參與其中做中間商，真正杜絕當地地方政府“經營土地”的行為。其次地方政府應在土地市場適當推出的同時，要把重點放到相應規劃的制定和執行上，來規范和引導地方的城鎮化進程。同時地方政府應該從“經營城鎮”必須要“經營土地”的理念中跳出來，加強相關監督，通過相應的稅收安排在第三方土地交易的增值中受益。

（五）積極構建新型城鎮化的生態邏輯，糾正工業文明弊病

當前我國已經進入工業化中后期的后半階段，由于農耕文明的落后，大家只看到工業文明的積極因素，而對工業文明嚴重破壞人類生存和發展的環境置若罔聞，這在一定程度上加速割裂了自然生態循環的鏈條。目前蘇北各地的城鎮化大有這一傾向，盲目擴大城鎮化的數量和提升所謂的城鎮檔次，甚至一些地方的“新農村建設”重點是放在表面，而忽視生態要素。當前，在加快推動蘇北地區新型城鎮化的過程中，一是要完善各地的城鎮排污系統，下水道被譽為“城鎮的良心”，如果沒有完備的下水道系統、垃圾處理廠、一個地方的城鎮化質量就會大打扣折。二是要在發展循環經濟上下功夫，堅持以生態經濟代替傳統的資源消耗性經濟，整合工業、農業、林業、畜牧業等各項資源，加強對生產、生活過程中的“三廢”的利用，加快循環區域的建設，形成良好的生態循環體系。從農業文明社會過渡到工業文明社會，兩種社會并行了很多年。同理，從工業文明社會過渡到生態文明社會，兩種社會形態也將并行一個較長的歷史時期。在新型城鎮化道路上，蘇北各地有智慧的政府、企業、公眾應早用生態文明的理念去構建新型城鎮。

總之，推進蘇北地區新型城鎮化進程，提高城鎮發展水平，是一項艱巨而復雜的歷史任務，也是一項需要不斷深入研究探索的重大課題。

參考文獻：

1.江蘇省統計年鑒[M].中國統計出版社， 2009、2010、2011、2012、2013

2.徐州市《關于加快推進城鎮化發展的意見》，2013.4

3.項繼權，袁方成.湖北城鎮化發展及政策選擇[J].城市觀察，2013（1）

4.簡新華.新型城鎮化不能單靠戶改[N].環球時報，2013-6-28endprint

推進蘇北地區新型城鎮化建設的思路和對策

推進蘇北地區新型城鎮化的總體思路，應該是以人口城鎮化為核心，以制度創新為保障，貫徹生態文明理念，構建合理科學的城市格局，全面提升城鎮化質量，走集約智能、低碳綠色、城鄉一體的城鎮化道路。當前，體制機制創新不夠、經濟結構不合理、資源利用方式粗放、生產要素聚集困難，城鎮體系不合理、城鎮之間同質化等因素，是蘇北地區新型城鎮化建設面臨的主要障礙和問題。

（一）以人口為核心，全面提高蘇北地區城鎮化質量建設

從總體上看，蘇北城鎮化現在面臨的主要問題已不是速度太慢，工業化進程滯后和經濟發展水平不高，而是城鎮化在質量方面存在的“半城鎮化”、土地城鎮化過度、區域不夠協調等缺陷。提高地區整體城鎮化質量已是蘇北地區當前城鎮化健康發展的關鍵，因此必須著力推進以人口為核心的新型城鎮化建設。首先要加快蘇北各地區的城鄉社會保障制度改革，建立健全農民工享有與城鎮居民同等待遇的社會保障制度。其次要改革土地制度特別是農地流轉、征用、補償制度，在失地農民、政府和開發商之間合理分配土地增值收益，合理滿足工業化和城鎮化的土地需求、切實保障農民的合法權益。再次應深化城鎮住房體制改革，做好棚戶區改造，有效解決城市低收入者和農民工的住房需求。最后要統籌好城鄉協調發展，縮小地區差異，深化教育體制改革，加強農民工的職業培訓，提高農民工素質，在教育上對農民工子女和城鎮居民子女一視同仁。只有這樣，進城的農民工才能在城鎮安居樂業，專心建設城鎮，城鎮化的質量才能在真正意義上獲得提高。

（二）強化產業支撐，構建產城一體化發展模式

只有足夠的產業基礎作為支撐，城鎮化才能穩健發展，而GDP的增長應該更多由產業發展來推動，其中商貿物流、零售業等行業的壯大能夠消化更多的人群。可以說，經濟增長與產業發展是城鎮化的核心基礎。目前蘇北地區的產業發展層次較低，主要集中在資源型、制造型、初級加工型等產業上，服務業沒有得到充分的發展與重視，因此蘇北各市要適時的結合當地的現有情況，加快產業結構調整，積極引導產業轉移，構建產城一體化，為吸納當地農業人口轉移提供動力支持。首先要加強產城一體化的發展，促進產業與城鎮化協調。要大力發展服務業，一是傳統的服務業，囊括了日常生活中基本的“衣食住行”等方面；二是高端服務業，其中以金融類服務業為代表；三是新興服務業，如電子商務業。其次要加強區域內生產要素匯集與輻射，壯大城鎮經濟，緊緊圍繞目前我國經濟結構轉型、擴大內需以及蘇南產業外遷的有利時機，以區位優勢和資源優勢為依托，加大力度，主動承接蘇南產業轉移，全面提高蘇北地區的城鎮經濟發展的水平。最后要加強蘇北各地區的城鎮戰略規劃研究，培育發展各個城鎮的主導產業、特色產業和產業集群，積極調整優化產業結構，用區域發展政策指導城鎮空間布局、產業分工和資源配置，避免蘇北產業的同質化、低水平競爭。

（三）做好規劃引領作用，完善城鎮體系結構的構建以提升城鎮的承載力

城鎮體系規劃，是在一定地域范圍內，以區域生產力合理布局和城鎮職能分工為依據，確定不同人口規模等級和職能分工的城鎮的分布和發展規劃，具有戰略性、前瞻性和導向性作用。當前蘇北地區的新型的城鎮化體系構建，不應局限于中心城市、中心鎮、建制鎮的規模等級劃分，城鎮發展軸及城鎮密度等空間結構提升，而是在產城一體化的基礎上，重點將城鎮當成綜合性的區域生產、生活服務中心，既考慮不同城鎮在體系中的專業化分工，又強調彼此之間的分工協作，優化其城鎮職能。可以從以下幾方面入手：首先要強化規劃編制的科學性，以科學發展觀為統領，按照“遠近適合、適度超前、總體規劃、分步實施，因地制宜、突出特色、產城一體、統籌城鄉”的要求，科學編制蘇北未來10年城鎮總體規劃；完善規劃編制的民主決策，提高規劃編制的公開性和透明度。其次應完善規劃管理實施機制，進一步健全統一規劃、分級管理的規劃管理體制，增強規劃管理的約束性，保持規劃實施的連續性，避免規劃變更的隨意性。再次應完善各地的城鎮道路交通網絡建設。要以蘇北五個城市的城區為樞紐、縣級市為核心，鄉建制鎮和鄉集鎮為節點，建立起干支銜接，通暢便捷的綜合交通運輸網絡體系。最后要統籌建設城鎮社會公共服務設施。進一步加快科技、教育、文化、醫療衛生、體育等社會公共服務設施建設，重視城鎮防災減災的基礎設施建設，提高應急能力和防災救災能力。加強社會福利設施配套建設，統籌安排社區服務、老年設施建設。

（四）轉變政府職能，以市場導向推進城鎮化建設

由“政府主導”轉為“多方參與、政府引導”是邁向城鎮化新路的核心之舉。在當前對城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農民在土地的相關權益、提高農民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點。事實上，更為重要的是如何規范地方政府在土地市場上的行為、真正能夠有效切斷地方政府在城鎮過程中的掠奪農民之手。這里的關鍵是要打破地方政府在一級土地市場的排他性地位，將城鎮化過程中由“政府主導”轉變為“多方參與、政府引導”。首先要有效規范地方政府在土地市場的行為，逐漸培養在土地和城市等規劃約束下、政府監督下的自愿土地交易行為，擴展土地自愿交易空間和市場。要明確規定當地政府在土地市場上行為的界限，只有那些涉及公共性土地（基礎設施建設等）的征收，當地政府才能參與。一般經營性的土地征收，當地政府不得參與其中做中間商，真正杜絕當地地方政府“經營土地”的行為。其次地方政府應在土地市場適當推出的同時，要把重點放到相應規劃的制定和執行上，來規范和引導地方的城鎮化進程。同時地方政府應該從“經營城鎮”必須要“經營土地”的理念中跳出來，加強相關監督，通過相應的稅收安排在第三方土地交易的增值中受益。

（五）積極構建新型城鎮化的生態邏輯，糾正工業文明弊病

當前我國已經進入工業化中后期的后半階段，由于農耕文明的落后，大家只看到工業文明的積極因素，而對工業文明嚴重破壞人類生存和發展的環境置若罔聞，這在一定程度上加速割裂了自然生態循環的鏈條。目前蘇北各地的城鎮化大有這一傾向，盲目擴大城鎮化的數量和提升所謂的城鎮檔次，甚至一些地方的“新農村建設”重點是放在表面，而忽視生態要素。當前，在加快推動蘇北地區新型城鎮化的過程中，一是要完善各地的城鎮排污系統，下水道被譽為“城鎮的良心”，如果沒有完備的下水道系統、垃圾處理廠、一個地方的城鎮化質量就會大打扣折。二是要在發展循環經濟上下功夫，堅持以生態經濟代替傳統的資源消耗性經濟，整合工業、農業、林業、畜牧業等各項資源，加強對生產、生活過程中的“三廢”的利用，加快循環區域的建設，形成良好的生態循環體系。從農業文明社會過渡到工業文明社會，兩種社會并行了很多年。同理，從工業文明社會過渡到生態文明社會，兩種社會形態也將并行一個較長的歷史時期。在新型城鎮化道路上，蘇北各地有智慧的政府、企業、公眾應早用生態文明的理念去構建新型城鎮。

總之，推進蘇北地區新型城鎮化進程，提高城鎮發展水平，是一項艱巨而復雜的歷史任務，也是一項需要不斷深入研究探索的重大課題。

參考文獻：

1.江蘇省統計年鑒[M].中國統計出版社， 2009、2010、2011、2012、2013

2.徐州市《關于加快推進城鎮化發展的意見》，2013.4

3.項繼權，袁方成.湖北城鎮化發展及政策選擇[J].城市觀察，2013（1）

4.簡新華.新型城鎮化不能單靠戶改[N].環球時報，2013-6-28endprint

推進蘇北地區新型城鎮化建設的思路和對策

推進蘇北地區新型城鎮化的總體思路，應該是以人口城鎮化為核心，以制度創新為保障，貫徹生態文明理念，構建合理科學的城市格局，全面提升城鎮化質量，走集約智能、低碳綠色、城鄉一體的城鎮化道路。當前，體制機制創新不夠、經濟結構不合理、資源利用方式粗放、生產要素聚集困難，城鎮體系不合理、城鎮之間同質化等因素，是蘇北地區新型城鎮化建設面臨的主要障礙和問題。

（一）以人口為核心，全面提高蘇北地區城鎮化質量建設

從總體上看，蘇北城鎮化現在面臨的主要問題已不是速度太慢，工業化進程滯后和經濟發展水平不高，而是城鎮化在質量方面存在的“半城鎮化”、土地城鎮化過度、區域不夠協調等缺陷。提高地區整體城鎮化質量已是蘇北地區當前城鎮化健康發展的關鍵，因此必須著力推進以人口為核心的新型城鎮化建設。首先要加快蘇北各地區的城鄉社會保障制度改革，建立健全農民工享有與城鎮居民同等待遇的社會保障制度。其次要改革土地制度特別是農地流轉、征用、補償制度，在失地農民、政府和開發商之間合理分配土地增值收益，合理滿足工業化和城鎮化的土地需求、切實保障農民的合法權益。再次應深化城鎮住房體制改革，做好棚戶區改造，有效解決城市低收入者和農民工的住房需求。最后要統籌好城鄉協調發展，縮小地區差異，深化教育體制改革，加強農民工的職業培訓，提高農民工素質，在教育上對農民工子女和城鎮居民子女一視同仁。只有這樣，進城的農民工才能在城鎮安居樂業，專心建設城鎮，城鎮化的質量才能在真正意義上獲得提高。

（二）強化產業支撐，構建產城一體化發展模式

只有足夠的產業基礎作為支撐，城鎮化才能穩健發展，而GDP的增長應該更多由產業發展來推動，其中商貿物流、零售業等行業的壯大能夠消化更多的人群。可以說，經濟增長與產業發展是城鎮化的核心基礎。目前蘇北地區的產業發展層次較低，主要集中在資源型、制造型、初級加工型等產業上，服務業沒有得到充分的發展與重視，因此蘇北各市要適時的結合當地的現有情況，加快產業結構調整，積極引導產業轉移，構建產城一體化，為吸納當地農業人口轉移提供動力支持。首先要加強產城一體化的發展，促進產業與城鎮化協調。要大力發展服務業，一是傳統的服務業，囊括了日常生活中基本的“衣食住行”等方面；二是高端服務業，其中以金融類服務業為代表；三是新興服務業，如電子商務業。其次要加強區域內生產要素匯集與輻射，壯大城鎮經濟，緊緊圍繞目前我國經濟結構轉型、擴大內需以及蘇南產業外遷的有利時機，以區位優勢和資源優勢為依托，加大力度，主動承接蘇南產業轉移，全面提高蘇北地區的城鎮經濟發展的水平。最后要加強蘇北各地區的城鎮戰略規劃研究，培育發展各個城鎮的主導產業、特色產業和產業集群，積極調整優化產業結構，用區域發展政策指導城鎮空間布局、產業分工和資源配置，避免蘇北產業的同質化、低水平競爭。

（三）做好規劃引領作用，完善城鎮體系結構的構建以提升城鎮的承載力

城鎮體系規劃，是在一定地域范圍內，以區域生產力合理布局和城鎮職能分工為依據，確定不同人口規模等級和職能分工的城鎮的分布和發展規劃，具有戰略性、前瞻性和導向性作用。當前蘇北地區的新型的城鎮化體系構建，不應局限于中心城市、中心鎮、建制鎮的規模等級劃分，城鎮發展軸及城鎮密度等空間結構提升，而是在產城一體化的基礎上，重點將城鎮當成綜合性的區域生產、生活服務中心，既考慮不同城鎮在體系中的專業化分工，又強調彼此之間的分工協作，優化其城鎮職能。可以從以下幾方面入手：首先要強化規劃編制的科學性，以科學發展觀為統領，按照“遠近適合、適度超前、總體規劃、分步實施，因地制宜、突出特色、產城一體、統籌城鄉”的要求，科學編制蘇北未來10年城鎮總體規劃；完善規劃編制的民主決策，提高規劃編制的公開性和透明度。其次應完善規劃管理實施機制，進一步健全統一規劃、分級管理的規劃管理體制，增強規劃管理的約束性，保持規劃實施的連續性，避免規劃變更的隨意性。再次應完善各地的城鎮道路交通網絡建設。要以蘇北五個城市的城區為樞紐、縣級市為核心，鄉建制鎮和鄉集鎮為節點，建立起干支銜接，通暢便捷的綜合交通運輸網絡體系。最后要統籌建設城鎮社會公共服務設施。進一步加快科技、教育、文化、醫療衛生、體育等社會公共服務設施建設，重視城鎮防災減災的基礎設施建設，提高應急能力和防災救災能力。加強社會福利設施配套建設，統籌安排社區服務、老年設施建設。

（四）轉變政府職能，以市場導向推進城鎮化建設

由“政府主導”轉為“多方參與、政府引導”是邁向城鎮化新路的核心之舉。在當前對城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農民在土地的相關權益、提高農民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點。事實上，更為重要的是如何規范地方政府在土地市場上的行為、真正能夠有效切斷地方政府在城鎮過程中的掠奪農民之手。這里的關鍵是要打破地方政府在一級土地市場的排他性地位，將城鎮化過程中由“政府主導”轉變為“多方參與、政府引導”。首先要有效規范地方政府在土地市場的行為，逐漸培養在土地和城市等規劃約束下、政府監督下的自愿土地交易行為，擴展土地自愿交易空間和市場。要明確規定當地政府在土地市場上行為的界限，只有那些涉及公共性土地（基礎設施建設等）的征收，當地政府才能參與。一般經營性的土地征收，當地政府不得參與其中做中間商，真正杜絕當地地方政府“經營土地”的行為。其次地方政府應在土地市場適當推出的同時，要把重點放到相應規劃的制定和執行上，來規范和引導地方的城鎮化進程。同時地方政府應該從“經營城鎮”必須要“經營土地”的理念中跳出來，加強相關監督，通過相應的稅收安排在第三方土地交易的增值中受益。

（五）積極構建新型城鎮化的生態邏輯，糾正工業文明弊病

當前我國已經進入工業化中后期的后半階段，由于農耕文明的落后，大家只看到工業文明的積極因素，而對工業文明嚴重破壞人類生存和發展的環境置若罔聞，這在一定程度上加速割裂了自然生態循環的鏈條。目前蘇北各地的城鎮化大有這一傾向，盲目擴大城鎮化的數量和提升所謂的城鎮檔次，甚至一些地方的“新農村建設”重點是放在表面，而忽視生態要素。當前，在加快推動蘇北地區新型城鎮化的過程中，一是要完善各地的城鎮排污系統，下水道被譽為“城鎮的良心”，如果沒有完備的下水道系統、垃圾處理廠、一個地方的城鎮化質量就會大打扣折。二是要在發展循環經濟上下功夫，堅持以生態經濟代替傳統的資源消耗性經濟，整合工業、農業、林業、畜牧業等各項資源，加強對生產、生活過程中的“三廢”的利用，加快循環區域的建設，形成良好的生態循環體系。從農業文明社會過渡到工業文明社會，兩種社會并行了很多年。同理，從工業文明社會過渡到生態文明社會，兩種社會形態也將并行一個較長的歷史時期。在新型城鎮化道路上，蘇北各地有智慧的政府、企業、公眾應早用生態文明的理念去構建新型城鎮。

總之，推進蘇北地區新型城鎮化進程，提高城鎮發展水平，是一項艱巨而復雜的歷史任務，也是一項需要不斷深入研究探索的重大課題。

參考文獻：

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