法律監督統一立法的現實與理想

李斌+張云霄

摘要：全國各省級地方性法律監督立法的普遍出現，反映出檢察機關對于法律監督工作的重視，但立法條文的宣言化、口號化，導致法律監督能力并未因此提升、法律監督效果也未能有效改善，反而是由于各地實行的檢察機關業務考評工作，由于考評重點的明確化、考評手段的細則化、考評效果的評估化，使法律監督工作逐步有形化、高效化，而且柔性監督手段更有利于被監督對象的接受從而產生監督效果。在對比分析的基礎上，法律監督統一立法應當從業務考評工作中汲取有益經驗，進行細密化的立法，并對法律監督手段加以補強，完善法律監督的效果評估機制，從而解決法律監督立法缺位、大而不當的問題。

關鍵詞：法律監督；法律監督法；訴訟監督；業務考評

中圖分類號：DF01文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.04

《憲法》第129條宣告了人民檢察院作為法律監督機關的憲法地位，黨的十八大報告中更是將法律監督作為健全權力運行制約和監督體系的一個重要方面。這一原則性的規定落實到司法實踐中，需要細密化的規則予以配合。遺憾的是，在上位法層面，法律監督的規定仍乏陳可數，只是在《憲法》、《人民檢察院組織法》中對檢察機關的法律監督職能、工作內容進行了簡要概括，更多的內容散見于三大訴訟法中，以及《看守所條例》、《監獄法》、《海關法》和《人民警察法》等相對孤立的原則性規定之中，而三大訴訟法均沒有也無法以專章或專節形式規定檢察機關的法律監督權。名不正則言不順，作為法律監督主體的檢察機關在行使法律監督職能時也遇到了上述掣肘問題，近十幾年來各地檢察機關一直積極推動法律監督的地方立法活動，正如浙江省人民檢察院陳云龍檢察長在2010年兩會時提出《中華人民共和國法律監督法》立法議案的初衷，法律監督統一立法的目的就在于解決法律監督概念缺位、法律監督權限設定薄弱、手段不足、法律監督后果規定缺位等現實問題

［1］。但紙面到現實仍有很大距離。

一、法律監督立法素描：以各省級地區的法律監督立法為模板

最早的一部地方性法律監督決定出現在1999年9月，吉林省第九屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了《關于加強檢察機關法律監督工作切實維護司法公正的決議》，用短短7個條文拉開了地方性法律監督立法的大幕。這種立法活動自2009年開始進入加速完成階段，全國九成省市的法律監督地方性法規均是在2009-2011年三年內完成的（參見圖1），隨著2011年9月底江蘇省《關于加強對訴訟活動法律監督工作的決議》的出臺，全國除港澳臺的31個省市自治區均有了自己的地方性法律監督立法，從地方權力機關的角度，對檢察機關的法律監督工作予以進一步明確和規范。

圖1：地方性法律監督立法文件出臺時間情況對比圖〖HT〗

（一）立法內容具有高度同質性

這31個省市自治區的地方性法律監督立法不僅在創制時間上具有一定的重合性，在題目和條文內容上也具有高度的相似性。從題目來看，31個地方立法中，17個采用了“決議”的形式，另外14個則采用了“決定”的形式〖ZW(〗有論者對決議、決定的適用進行了研究，認為法律監督立法，不是具體執行某項工作，而是確立訴訟監督的重點、方式、機制等規則。它的效果不是源自“決定”的權威（即一經認定或確認就立即產生效果），而是取決于相關機關的貫徹落實與執行。從這個意義說，不論就訴訟監督還是法律監督進行地方性立法，均應使用“決議”的形式。(參見:鄒開紅,魯俊華.訴訟監督地方立法的比較研究［G］//甄珍.人大監督與訴訟監督.北京:法律出版社，2010.)〖ZW)〗;全部采用了“加強”……的狀語；絕大多數（30個）在題目中限定為“檢察機關”、“檢察院”的法律監督（訴訟活動監督），例外的是最后制定的《江蘇省人大常委會關于加強對訴訟活動法律監督工作的決議》，在題目中并未限定為是檢察機關的法律監督工作，這些共同點可以用甘肅省的《關于加強檢察機關法律監督工作的決議》一言以蔽之。

從條文內容來看，這些地方性法規少則5條（比如安徽省），多則21條（比如廣東省），以平均九條半的內容，基本涵蓋了法律監督的主要方面，如監督重點、監督渠道、監督方式、監督機制、被監督單位的責任和義務、自身建設、相關方面的支持與參與、人大監督、相關細則的制定等，從內容到題目均有較大的同質性，許多內容存在相似之處。此處，以法律監督重點為為例，絕大多數地方立法將對訴訟活動（具體表述為刑事訴訟、民事審判、行政訴訟）作為法律監督的主要內容，例外的是湖北省的《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》，將法律監督的視角已經擴展到了“執法及司法活動中違反法律規定的行為”。〖ZW(〗《湖北省人民代表大會常務委員會關于加強檢察機關法律監督工作的決定》第1條規定：全省檢察機關應當始終堅持國家法律監督機關的憲法定位，自覺將法律監督工作置于黨的領導和人大及其常委會的監督之下，進一步增強監督意識，忠實履行法律監督職責，加強憲法和法律規定的檢察機關各項法律監督工作，依法監督和糾正執法及司法活動中違反法律規定的行為，保障法律的統一正確實施。〖ZW)〗

（二）立法條文宣言化、口號化，可操作性不高

31個地方立法中，29個采用了綱領性、宣言式的立法模式，最為典型的是安徽省《關于加強人民檢察院訴訟活動法律監督工作的決定》，用五個“進一步……”條文，即“進一步提高對訴訟活動法律監督工作重要性的認識”、“ 進一步加大對訴訟活動法律監督的工作力度”、“ 進一步強化對訴訟活動法律監督的配合與支持”、“ 進一步提升訴訟活動法律監督的能力和水平”、“ 進一步營造有利于訴訟活動法律監督的法治環境”，與其說是法律規范，更加類似于宣言式的綱領性文件。另外2個較為細則化的立法出現在廣東和重慶，以廣東省的《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決定》為例，全文21條，對法律監督的各個環節、監督機制、各機關的配合措施、監督能力建設等重點問題進行了分項列舉，較為細致地梳理了訴訟監督工作的具體內容。但廣東省的立法模式在全國的地方立法中的特立獨行，也反映出法律監督地方立法普遍缺乏細化措施，多為泛泛而論的綱領性文件，缺乏可操作性。

（三）監督視角集中在訴訟活動，監督手段較為單一

從題目就可以得出這一結論，超過半數（17個）的地方法規都是將題目中的法律監督限定于對訴訟活動的監督。另外14個雖然題目中限定是訴訟活動的監督，但在正文的監督內容表述中，仍有9個省市將監督內容表述為對刑事、民事、行政訴訟的監督，基本上也等同于對訴訟活動的監督，僅有湖北、甘肅、寧夏、山東、西藏5個省市采取了廣泛的法律監督范圍，將職務犯罪查辦、行政違法線索移送等也納入監督范圍。

監督手段的設置也具有相似性，絕大部分地方立法都將發送檢察建議、糾正違法通知書、提起抗訴作為履行監督職能的主要手段，如九成地方立法將檢察建議、糾正違法等監督手段明確列舉（28個、90.32%），八成地方立法同時指出了抗訴手段對于監督職能形式的重要性（25個、80.65%）；其次較常采用的監督手段有查辦案件、調查核實（13個、41.94%）或者建議再審（11個、35.48%）、建議更換承辦人（11個、35.48%）等，三分之一以上的地方立法都列舉了上述監督方式；另外在少部分地方立法中列出的監督手段有：引導偵查、提前介入（4個、12.90%）、通知立案（4個、12.90%）、民行案件中的公益訴訟、督促支持起訴（3個、9.68%）、量刑規范化改革（2個、6.45%）、類案監督（1個、3.23%）等。

二、法律監督立法效用考察：以北京市檢察機關的司法實踐為樣本

法律監督的地方立法是否起到了強化檢察機關法律監督職能的作用，需要通過實踐中法律監督的運行情況進行對比分析，本文選取了北京市的立法和司法實踐作為樣本。北京市的《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》（以下簡稱《決議》）出臺于2008年9月，屬于較早出臺的省份之一，而且《決議》出臺距今已有5年多，對其效果進行定量分析足矣。鑒于立法對司法的作用有一定的滯后性，故將2008年也記為地方監督立法前的年份，之后2009-2012年4年記為地方監督立法后年份，在對比分析中既有《決議》出臺前后四年法律監督情況的比較，也有對2005-2012年8年間法律監督工作開展的連續分析，進而分析出地方法律監督立法對司法實踐的影響大小。〖ZW(〗以下數據如無特殊說明均來源于《北京市檢察年鑒》（2006-2012）以及北京市檢察機關歷年的工作報告。〖ZW)〗

（一）對法律監督工作重視程度日益提高，但監督能力并未隨之加強

最高人民檢察院曹建明檢察長在工作報告中曾指出：檢察機關“法律監督職能作用發揮得還不充分，不敢監督、不善監督、監督不到位的現象仍然存在”［2］。基于此，北京市的《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》要求“全市各級人民檢察院應當加強自身建設，切實提高法律監督能力。要提升檢察隊伍的整體素質，做到嚴格、公正、文明、清廉執法，正確行使法律監督職權”，出臺《決議》的目的在于“進一步加強訴訟監督意識”、“進一步突出訴訟監督重點”、“進一步健全訴訟監督機制”、“進一步提高訴訟監督能力”［3］。

這種對法律監督工作的重視和強調在檢察工作中也有所體現。以審判監督的重要手段抗訴為例，從北京市檢察機關2005年至2012年的8年抗訴情況來看，基本上是上升趨勢，尤其是在2006年至2009年保持了較高的增長率，自2010、2011、2012年開始有所下滑，但仍與2008年的抗訴數據持平（參見圖2）。從前后兩個4年的平均情況來看，2005-2008年的地方監督立法前4年（以下簡稱前4年）中年均抗訴案件53件，與同期年均起訴案件18595件相比，抗訴率為0.29%；2009-2012年的地方監督立法后4年（以下簡稱后4年）中年均抗訴案件75件，與同期年均起訴案件19899件相比，抗訴率為0.38%。從抗訴案件的絕對數量來看，后4年比前4年增長了41.5%，增長幅度較大（參見表1）。

但思想的重視并不等同于能力的提升。從前后4年檢察機關上下級之間對審判監督手段行使的態度來看，檢察機關的審判監督能力也沒有因地方監督立法的出現而有較大改觀。在檢察一體制的制約下，一審檢察機關提起的抗訴還有被上級檢察機關撤回的可能。從這8年來看，共計撤回抗訴107件，撤抗率達到20.94%，有的年份（2005年）撤抗率甚至達到37.78%，也就是說1/5的提抗案件被上級機關否定。前4年北京市檢察機關年均撤抗13件，同期年均提起抗訴的案件53件，撤抗率為24.53%；后4年年均撤抗14件，同期年均提起抗訴的案件75件，撤抗率為18.39%，雖然撤抗率的小幅下降反映出檢察機關自身法律監督能力有了一定提升，但撤抗率始終保持在二成左右的現實，也意味著檢察機關上下級之間尚有統一提高法律監督能力的空間。而且從抗訴案件占同期起訴案件的比例來看，由于同期提起公訴的案件也有著7%的增長速度，審判監督數量的增加有水漲船高的因素，從抗訴率來看，前4年抗訴率為0.29%，后4年抗訴率為0.38%，增長程度甚至不到0.1%，總體而言，以抗訴手段進行的審判監督工作任重而道遠，并未隨著地方監督立法的生成而有較大改觀（參見表2）。

圖2：抗訴工作年度變化對比圖

表1：2005-2012年北京市檢察機關抗訴職能履行情況

年度

起訴(件)

二審提抗(件)再審抗訴(件)抗訴合計(件)抗訴占同期起訴比例

200517579432450.26%

200618171453480.26%

200719929561570.29%

200818700611620.33%

200919619855900.46%

201019354746800.41%

201119657575620.31%

201220965598670.32%

表2：2005-2012年北京市檢察機關提抗及撤抗情況

年份提 抗（件）撤抗（件）撤抗率%

2005451737.78

2006481020.83

2007571831.58

200862711.29

2009902426.67

2010801417.5

2011621320.97

20126745.97

合計56412021.28

（二）監督手段薄弱，監督效果差強人意

雖然北京市檢察機關已經認識到“現行法律對某些方面的訴訟監督規定的較為原則，法定程序不健全，缺乏實踐操作性，在很大程度上制約了訴訟監督工作深入開展”，但北京市的《決議》也未能改變上述局面，對監督手段并未明確列舉，只是強調“創新監督工作機制，改進監督工作方法，增強監督實效。要充分運用法律賦予的監督手段，全面加強對訴訟活動各環節，尤其是訴訟活動中執法過程的法律監督”，在向被監督對象提要求時，才對監督手段稍有提及，即要求各被監督對象充分重視、配合檢察機關提出的“糾正違法通知書和檢察建議”、“民刑事案件的抗訴、建議再審”、“列席審委會”等，監督手段的設定基本上與三大訴訟法的規定一致，較為籠統，而且對監督對象不配合監督工作的后果沒有規定。立法的粗疏，在司法上的反映也很直接。

以立案監督為例，根據《刑訴法》規定檢察機關發現公安機關應當立案而不立案的可以要求公安機關說明不立案理由，發出《要求說明不立案理由通知書》，認為不立案理由不成立的，可以通知公安機關立案，公安機關接到通知后，“應當”立案。刑訴規則中又增加了對不應當立案而立案的監督，可以通過制作《要求說明立案理由通知書》的形式進行監督。監督的過程就是采用制發《要求說明（不）立案理由通知書》、《通知立案書》/《撤銷立案書》的形式，對公安機關不執行立案監督意見的，可以繼續采取發出《糾正違法通知書》的形式予以糾正，如果公安機關仍不糾正的，可以報上一級檢察機關協商同級公安機關處理。上述監督環節雖然環環相扣，但監督的手段也無外乎發送文書、糾正違法等保守手段，導致實踐中的監督效果并不理想。從北京市檢察機關2005-2012年的立案監督情況來看，對公安機關應當立案而不立案的監督（以《要求說明不立案理由通知書》形式）逐年增長，2005-2009年的數量基本穩定在年均120件左右，2010年之后幾乎連年翻番，最高2012年636件比最低的2006年110件，增長了六倍之多，三年年均增幅達到131%。相對于檢察機關高漲的立案監督熱情，公安機關的配合程度并不令人滿意：要求說明不立案理由后公安機關主動立案的比例一直未超過半數，只在2012年取得了剛不到七成的成績；再之后采取的通知公安機關立案，雖然法律規定，公安機關“應當”立案，這種強制性的規定在實踐中仍有落空的可能，如2007、2009、2010、2011年均有少則1件、多則5件的案件，公安機關因各種原因未執行立案通知。總體而言，對公安機關應當立案而不立案的監督成功率在2009年之前一直處于兩成不到的低谷，2010年之后成功率開始大幅提高，最高（2012年）取得了84.28%的成功率，8年來進行立案監督1825件，監督成功956件，監督成功率剛剛過半數，54.03%，監督效果差強人意（參見表3）。〖FL)〗

表3：2005-2012年北京市檢察機關立案監督工作情況

監督

類型

年度

對應當立案而不立案的監督（件）

要求說明不立案理由公安機關主動立案要求說明不立案理由成功率通知公安機關立案

公安機關執行通知情況

立案未立案執行通知成功率不立案監督成功率

對不應當立案而立案的監督（件）

提出糾正已糾正

不當立案監督成功率

200513275.30%911-122.22%13.64%---

200611076.36%1212-100.00%17.27%---

200711954.20%1210183.33%12.61%---

20081231310.57%713-185.71%21.14%1--

2009129129.30%1816-88.89%21.71%12200.00%

20102187433.94%4544-97.78%54.13%302996.67%

201135815743.85%7469193.24%63.13%11510490.43%

201263644369.65%6193-152.46%84.28%34631089.60%

（三）各項監督工作并未隨地方監督立法出臺而顯著提升，反而因業務考評的開展而有了質的突破

雖然審判監督工作地方監督立法的前后4年變化不大，但其他法律監督內容如立案監督、民行監督、偵查監督、監所檢察監督等在后4年尤其是2010年之后有了質的飛躍。如前所述，對公安機關應當立案而不立案的監督在2005-2009年一直保持在年均120件左右的數量，但2010年開始，數量幾乎翻倍增長，年均增幅達到64%以上；對公安機關不應當立案而立案的監督在2008年之前幾乎沒有，只有2008年的1件，即使是在《決議》出臺后的2009年，也仍為1件，并未顯示出《決議》在改變監督薄弱環節的作用，同樣是自2010年開始，對不當立案的監督有了十數倍的增長，2010年提出糾正30件、2011年糾正115件、2012年更是攀升至346件，幾乎是每年翻番式增長。同樣的現象也出現在偵查監督、民行監督、監所檢察監督中，如對刑罰執行和監管活動的監督中，監所檢察部門在2005-2009年采用書面糾正違法通知書、檢察建議的形式進行監督的寥寥無幾，尤其是書面糾正違法的情形更是每年只有一兩件，這也與監所檢察部門與被監督對象長期共處，無論是辦公處所還是日常的辦公活動，甚至用餐問題都有賴于被監督者的配合和解決，由此也導致了剛性監督手段行使闕如，對監督中發現的問題多采用口頭檢察建議的形式，監督的隨意性大、強度不夠。這種情形也是一致延續到《決議》出臺后的2009年，直至2010年才有了較大改觀：2010、2011、2012年的書面糾正違法情形較之2009年的2件增長的四五十倍，一舉升至年均102件。

這種法律監督實踐質效提升與地方監督立法出臺的時間間隔性，在一定程度上排除了地方監督立法對實踐的作用力，加之2005-2012年均未有大規模的立法修改活動，新《刑訴法》、《刑法修正案（八）》的生效實施基本上是在2012年5月之后，可以說，立法的變化并非法律監督工作在2010年之后發生顯著變化的原因。通過考察北京市檢察機關的工作實踐，發現造成2010年之后各項法律監督工作均取得顯著提升的一個重要原因，就是檢察機關自2010年開始實施的基層檢察機關建設考核工作，按照最高人民檢察院的意圖，這項工作的目的在于“通過考核引導和督促基層檢察院全面履行法律監督職責，推進基層檢察院執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化建設，促進基層檢察院建設科學發展”〖ZW(〗 參見：《基層人民檢察院建設考核辦法（試行）》（2010年3月26日頒行）第2條。〖ZW)〗,其中檢察業務建設中的重要組成部分就是對“履行各項檢察職能”以及相應的“執法質量”、“執法效果” 的考核。雖然北京市早在2009年就出臺了《北京市基層人民檢察院建設考評實施辦法》，但無論是在考評內容還是具體項目上都較為粗疏，導致最終考核效果不明顯，與訴訟監督職能行使相關的各項工作在2009年并沒有出現明顯變化，直至2010年最高人民檢察院《基層人民檢察院建設考核辦法（試行）》的出臺，北京市據此修改了相應內容、細化了考核重點和評價標準，尤其是完善了考評結果的運用機制——考核成績優秀或者考評總成績排名連續上升且進步幅度最大的基層檢察院, 可被評選為“首都先進檢察院”，而“年度考評排名下降幅度最大且降幅達到三名以上的基層檢察機關，考評領導小組將安排與該院領導班子集體談話，分析原因，并將該院列為幫促院，提出改進意見”。〖ZW(〗 參見：《2010年度北京市基層人民檢察院建設考評實施辦法》第31條。〖ZW)〗可以說，業務考核工作不僅將提高檢察機關的監督能力作為重點內容，最終考評成績與基層檢察機關尤其是基層檢察機關領導班子的利益相關性，也促使各基層檢察機關開始重視與考核得分點有關的工作，如立案監督中“監督偵查機關或檢察機關偵查部門立案的，每立案一人計1分；判處不滿3年有期徒刑的，每人加1分；判處3年以上不滿10年有期徒刑的，每人加2分；判處10年以上有期徒刑的，每人加4分；判處無期徒刑、死刑的，每人加10分”〖ZW(〗 參見：《2013年度北京市基層人民檢察院建設考評細則》第3條。〖ZW)〗，相較于捕后質量不高等導致的減分，這種可能大幅提升考評成績的加分項深得人心，也是各院在履職工作中的重點工作內容，于是體現在監督數據的變化上，就是2009年之前各項數據大體穩定或者增幅有限，而到2010年考核辦法正式實施后，各項數據就出現了大幅度的上升，呈現跳躍式增長。

（四）剛性監督手段的拓展空間不大，柔性監督生命力更強

雖說考核的指揮棒效應帶來了各項監督工作節節攀升，但監督手段性質的不同，也造成各項監督工作并非齊頭并進。如抗訴作為有著嚴格要求的監督方式，不同于檢察建議、糾正違法、通知立案等彈性較大、標準較為靈活的監督手段，并未因考核標準的出臺而有突出變化。以刑事抗訴監督權的行使為例，《決議》規定，“人民法院對人民檢察院依法提起的刑事抗訴案件和民事、行政抗訴案件，應當依照程序及時審理，原判決、裁定確有錯誤的，要依法糾正”，用宣言式的條文要求法院對檢察機關以抗訴手段行使訴訟監督職能予以支持、配合，但這種宣言式的條文落實到司法實踐中，并未起到立竿見影的效果。北京市檢察機關2005-2012年間采用二審程序、審判監督程序提抗511件，年均64件左右，提抗率也在千分之二到千分之四左右小幅波動，提抗數、提抗率都較為穩定，并沒有因《決議》出臺、考評工作等因素而有明顯變化。從抗訴成功率來看，8年間法院共計審結抗訴案件406件，其中191件被改判或發回重審，另有215件維持原判，抗訴意見被采納率僅為47%，僅有不到半數的抗訴得到了法院的認同。即使考慮到《決議》出臺、考評工作開始對抗訴工作的正向促進作用，對前后4年的抗訴成功率進行對比分析，發現前4年年均抗訴成功17件，占同期法院審結抗訴案件的43.13%，后4年年均抗訴成功30件，雖然絕對數量幾乎翻了一倍，但占同期法院審結抗訴案件的比例即抗訴成功率仍不到五成，為49.59%，從這個角度來看，前后四年的審判監督效果（獲得法院改判、糾正法院錯誤判決）并沒有明顯的提升，在半數以下徘徊（參見表4）。

與抗訴這一剛性監督手段的有限行使不同，檢察建議、糾正違法通知書等彈性較大的監督手段，無論是作用范圍還是監督效果都略勝一籌。以偵查監督中的書面糾正違法活動為例，2005-2012年北京市檢察機關在審查批捕階段針對偵查機關違法行為發出糾正違法通知書228件，年均28.5件，除2005-2009年數字較為穩定外，自2010年開始翻番增長，近三年的年均增長率達到193.33%，占同期審查批捕案件的數量也從最低的0.19%，增長到3.17%，增長了16倍之多。伴隨監督數量增長的還有監督效果的提升，8年間收到偵查機關回復、違法行為得以糾正的有182件，監督成功率為79.82%，甚至不乏有的年份（2010年）取得了100%的監督成功率（參見表5）。較之數量穩定、成功率低的抗訴手段，柔性監督手段的適用范圍更廣、可拓展空間更大，而且也有著更好的監督效果。

表4：2005-2012年北京市檢察機關抗訴結果情況

年份起訴（件）提 抗（件）提抗率‰撤抗（件）撤抗率%提抗成功改 判（件）發回重審（件）維持原判（件）抗訴成功抗訴成功率(%)

200517579452.561737.78286034615.00

200618171482.641020.8338105141551.72

200719929572.861831.5839202222250.00

200818700623.32711.2955197212655.32

200919619904.592426.67662311323451.52

201019354804.131417.566185312342.59

201119657623.151320.9749236322947.54

201220965672.9645.9758297293655.38

表5：2005-2012年北京市檢察機關審查

批捕階段書面糾正違法情況

年度

審查批捕階段發出書面糾正違法案件數（件）

提出糾正已糾正監督成功率

20057457.14%

200622100.00%

20072-0.00%

200811436.36%

200915853.33%

20103333100.00%

2011564376.79%

20121028886.27%

綜上，地方監督立法的出臺一方面促進了檢察機關對法律監督工作的重視，但由于監督手段的單一化、監督保障的白條化，地方檢察機關對推進法律監督工作心有余而力不足，無論是監督能力還是監督效果未隨著立法的誕生而發生質的飛躍，只是隨著刑事訴訟執法的規范化、文明化尤其是檢察業務考評重點的變化而產生了些微的進步，監督立法對司法實踐的影響不大。而且從監督效果來看，剛性的監督手段由于法律后果的缺失、監督者與被監督者之間關系的微妙化，導致適用少、效果小，比較而言，柔性監督手段由于法律后果并不嚴重，也未過多觸及被監督者的利益，從而更容易被接受而產生一定的監督效果。

三、法律監督統一立法的瓶頸：以業務考評辦法與法律監督地方立法的對比為視角

不僅三大訴訟法對法律監督的內容規定概括、宣言化，范圍狹窄，缺乏具體、操作性強的法律規范，就連上述試圖對法律監督問題進行細化的地方性法律監督文件也同樣存在一個共性的問題，即總則規定的監督權力的廣泛性與分則規定的具體監督方式的狹窄性之間的矛盾，所談及的監督方式無外乎抗訴、檢察建議、糾正違法等，對監督對象不執行監督意見的，缺乏硬性的罰則，多是宣言性、倡議性的規定，要求各個被監督機關認真配合、積極整改等等，沒有牙齒的法律，往往也發揮不了應有的威懾力和影響力。一部統一的法律的缺位，往往意味著對某一類事項規制的缺乏，從另一個角度說，也往往意味著對某一類公權力的運行缺乏必要的制約與監督。法律監督統一立法任重而道遠，在立法的必要性不存異議的前提下，如何立，就是一個現實問題。對照對上述法律監督立法的定性及定量分析，汲取檢察機關績效考評工作的有益經驗是一個該當選項。

（一）立法模式的選擇

北京市的《決議》全文共7條、1400余字，對監督范圍、監督重點、監督工作機制、自身監督能力建設、被監督對象的配合、行刑銜接工作、人大常委會對檢察機關監督等七個方面對檢察機關的法律監督工作，主要是訴訟監督工作進行了簡單的白描，如上所述，無論是監督手段、監督范圍還是監督后果上都缺乏可操行性的規定，這種宣言式、粗線條的立法模式也是其2008年出臺后未能產生如期效果的一個重要原因。對比北京市的《基層院考核工作辦法》，自2009年出臺以來，年年有更新，尤其是所附的《考核工作細則》以及相應的評分標準，使以法律監督為重要內容的檢察機關工作有了具體的操作指南，并且在考核指揮棒的指引下，觸及監督的薄弱環節、監督的重點環節，大大加強了監督的方向性和可操作性。以2013年7月新修改的《北京市基層人民檢察院建設考評實施辦法》為例，全文共38條、5700余字，并輔之以三個考評細則和三套考評表，將分院、基層院、派出院作為不同主體，量體裁衣，分別制定了相應的考評細則和考評表，其中對區縣院考評細則共126條、對分院考評細則共130條，對派出院考評細則共17條。無論是考評細則還是考評表的設計，均將法律監督的重點內容予以關注，監督工作是否履行、效果是否良好，對應了相應的考核分數、考核比重。如在偵監工作的考核中，法律監督工作僅次于對審查逮捕質量（分值比例42%）的要求，將其細分為監督立案（分值比例13%）、監督撤案（分值比例8%）、糾正漏捕（分值比例7%）、監督偵查活動違法（分值比例12%）四個方面，共占考核總分的40%，其中監督偵查活動違法又細分為制發糾正違法通知書和建立公檢聯席會議兩種形式，前者適用于偵查活動中的嚴重違法情形，后者適用于輕微違法情形予以通報的，而且均要求確實產生效果的（違法行為得以糾正、監督建議得到認可并整改），才能獲得相應的考核加分,甚至對后者的監督形式、監督效果體現都進行了明確要求，即必須形成相應的會議紀要、會議通報。〖ZW(〗 參見：《2013年度北京市基層人民檢察院建設考評細則》第6條。〖ZW)〗

兩相對比，地方監督立法的宣言化、綱領化，使其的誕生并未能帶來法律監督工作的革新，反而是細致入微、繁而有物的考評辦法更有效、更高效地促進了法律監督工作的進步。因此，在探討統一的法律監督立法時，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監督法的大而無當。

（二）法律監督手段的補強

通過對實踐中法律監督手段發揮作用的考察，發現監督手段薄弱導致監督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監督立法中往往僅對監督手段進行粗略、與法條一致的描述，對如何行使、如何發揮效用并未提及，如在民行案件監督問題上，北京市的《決議》只是規定了法院對于“民事、行政抗訴案件，應當依照程序及時審理，原判決、裁定確有錯誤的，要依法糾正；對人民檢察院建議再審的，應當及時審查決定是否啟動再審，符合再審條件的，要依法再審。應當會同人民檢察院進一步落實并規范檢察長列席同級法院審判委員會的制度”，具體如何行使民行抗訴權，如何監督民行案件，并未過多涉及。而在北京市的考評辦法中，針對民行案件的監督問題，不僅區分了提請抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對于檢察建議適用的范圍又區分為針對訴訟程序的監督和針對執行的監督，均包括審判程序（執行）違法情形或審判人員（執行）違法行為、裁判（執行文書）筆誤等瑕疵問題兩類重要程度不同的問題。可以說這種針對性、時效性更強的法律監督手段的確立和完善，是促進法律監督工作有效進行的重中之重。

（三）法律監督效果的評估

法律監督權的行使貴在有效，即能帶來法制統一、公平正義的良好社會效果。但考察中發現地方監督立法并未重視監督效果的評估工作，僅將人大常委會對檢察機關的監督、定期或不定期聽取檢察機關報告，作為評估的主要手段，缺乏科學有效、直觀便捷的評估標準和評估體系，容易導致法律監督工作看上去做了，實際上卻沒有什么效用的尷尬局面。對比考評工作的要求，通過百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權重、各個檢察機關的橫縱對比，作為評價法律監督工作是否做到實處的標準、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監督中的檢察建議制發為例，考評細則中對檢察建議的監督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當且必要，并要求人民法院書面采納回復了本檢察建議，采取了撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式，方能計分。針對裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴重的、對當事人權利義務產生影響的筆誤問題。僅針對裁判或執行文書中校對不細致產生的筆誤發出檢察建議的，不計分。發出檢察建議錯誤或沒有必要的，不僅不能計分，還應減分。 “錯誤”指檢察建議指出的審判程序或執行問題不存在或指出的問題不準確，“沒有必要”指檢察建議所指監督事項無監督價值，提出檢察建議損害了檢察建議的權威性。 〖ZW(DY〗參見：《2013年度北京市檢察機關民事行政檢察工作考評表》。〖ZW)〗對檢察建議的法律后果——撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式——進行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒必要的，濫用監督權，反而要被扣分。以此來強調、規范法律監督權的行使，也是法律監督統一立法的可借之鑒。

結語

《憲法》總則規定地位的無上性與法律監督細則的分散性、無序性，造成了實踐中對法律監督的有用性、效用性的種種質疑。對照指導基層院工作重點、工作方向的業務考評工作，法律監督立法應當從立法模式的細則化、法律監督手段的補強化、監督效果的評估化等方面有所突破，使法律監督工作有章可循、有據可依，真正將憲法規定落實到司法實踐中。

參考文獻：

［1］陳云龍.關于提出“制定《中華人民共和國法律監督法》立法議案”的說明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm.

［2］曹建明.2010年全國兩會《最高人民檢察院工作報告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm.

［3］慕平.2008年9月在北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議上所作的《北京市人民檢察院關于開展訴訟監督工作情況的報告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/301@22193.htm.

Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責任編輯：李曉鋒

兩相對比，地方監督立法的宣言化、綱領化，使其的誕生并未能帶來法律監督工作的革新，反而是細致入微、繁而有物的考評辦法更有效、更高效地促進了法律監督工作的進步。因此，在探討統一的法律監督立法時，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監督法的大而無當。

（二）法律監督手段的補強

通過對實踐中法律監督手段發揮作用的考察，發現監督手段薄弱導致監督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監督立法中往往僅對監督手段進行粗略、與法條一致的描述，對如何行使、如何發揮效用并未提及，如在民行案件監督問題上，北京市的《決議》只是規定了法院對于“民事、行政抗訴案件，應當依照程序及時審理，原判決、裁定確有錯誤的，要依法糾正；對人民檢察院建議再審的，應當及時審查決定是否啟動再審，符合再審條件的，要依法再審。應當會同人民檢察院進一步落實并規范檢察長列席同級法院審判委員會的制度”，具體如何行使民行抗訴權，如何監督民行案件，并未過多涉及。而在北京市的考評辦法中，針對民行案件的監督問題，不僅區分了提請抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對于檢察建議適用的范圍又區分為針對訴訟程序的監督和針對執行的監督，均包括審判程序（執行）違法情形或審判人員（執行）違法行為、裁判（執行文書）筆誤等瑕疵問題兩類重要程度不同的問題。可以說這種針對性、時效性更強的法律監督手段的確立和完善，是促進法律監督工作有效進行的重中之重。

（三）法律監督效果的評估

法律監督權的行使貴在有效，即能帶來法制統一、公平正義的良好社會效果。但考察中發現地方監督立法并未重視監督效果的評估工作，僅將人大常委會對檢察機關的監督、定期或不定期聽取檢察機關報告，作為評估的主要手段，缺乏科學有效、直觀便捷的評估標準和評估體系，容易導致法律監督工作看上去做了，實際上卻沒有什么效用的尷尬局面。對比考評工作的要求，通過百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權重、各個檢察機關的橫縱對比，作為評價法律監督工作是否做到實處的標準、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監督中的檢察建議制發為例，考評細則中對檢察建議的監督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當且必要，并要求人民法院書面采納回復了本檢察建議，采取了撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式，方能計分。針對裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴重的、對當事人權利義務產生影響的筆誤問題。僅針對裁判或執行文書中校對不細致產生的筆誤發出檢察建議的，不計分。發出檢察建議錯誤或沒有必要的，不僅不能計分，還應減分。 “錯誤”指檢察建議指出的審判程序或執行問題不存在或指出的問題不準確，“沒有必要”指檢察建議所指監督事項無監督價值，提出檢察建議損害了檢察建議的權威性。 〖ZW(DY〗參見：《2013年度北京市檢察機關民事行政檢察工作考評表》。〖ZW)〗對檢察建議的法律后果——撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式——進行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒必要的，濫用監督權，反而要被扣分。以此來強調、規范法律監督權的行使，也是法律監督統一立法的可借之鑒。

結語

《憲法》總則規定地位的無上性與法律監督細則的分散性、無序性，造成了實踐中對法律監督的有用性、效用性的種種質疑。對照指導基層院工作重點、工作方向的業務考評工作，法律監督立法應當從立法模式的細則化、法律監督手段的補強化、監督效果的評估化等方面有所突破，使法律監督工作有章可循、有據可依，真正將憲法規定落實到司法實踐中。

參考文獻：

［1］陳云龍.關于提出“制定《中華人民共和國法律監督法》立法議案”的說明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm.

［2］曹建明.2010年全國兩會《最高人民檢察院工作報告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm.

［3］慕平.2008年9月在北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議上所作的《北京市人民檢察院關于開展訴訟監督工作情況的報告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/301@22193.htm.

Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責任編輯：李曉鋒

兩相對比，地方監督立法的宣言化、綱領化，使其的誕生并未能帶來法律監督工作的革新，反而是細致入微、繁而有物的考評辦法更有效、更高效地促進了法律監督工作的進步。因此，在探討統一的法律監督立法時，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監督法的大而無當。

（二）法律監督手段的補強

通過對實踐中法律監督手段發揮作用的考察，發現監督手段薄弱導致監督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監督立法中往往僅對監督手段進行粗略、與法條一致的描述，對如何行使、如何發揮效用并未提及，如在民行案件監督問題上，北京市的《決議》只是規定了法院對于“民事、行政抗訴案件，應當依照程序及時審理，原判決、裁定確有錯誤的，要依法糾正；對人民檢察院建議再審的，應當及時審查決定是否啟動再審，符合再審條件的，要依法再審。應當會同人民檢察院進一步落實并規范檢察長列席同級法院審判委員會的制度”，具體如何行使民行抗訴權，如何監督民行案件，并未過多涉及。而在北京市的考評辦法中，針對民行案件的監督問題，不僅區分了提請抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對于檢察建議適用的范圍又區分為針對訴訟程序的監督和針對執行的監督，均包括審判程序（執行）違法情形或審判人員（執行）違法行為、裁判（執行文書）筆誤等瑕疵問題兩類重要程度不同的問題。可以說這種針對性、時效性更強的法律監督手段的確立和完善，是促進法律監督工作有效進行的重中之重。

（三）法律監督效果的評估

法律監督權的行使貴在有效，即能帶來法制統一、公平正義的良好社會效果。但考察中發現地方監督立法并未重視監督效果的評估工作，僅將人大常委會對檢察機關的監督、定期或不定期聽取檢察機關報告，作為評估的主要手段，缺乏科學有效、直觀便捷的評估標準和評估體系，容易導致法律監督工作看上去做了，實際上卻沒有什么效用的尷尬局面。對比考評工作的要求，通過百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權重、各個檢察機關的橫縱對比，作為評價法律監督工作是否做到實處的標準、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監督中的檢察建議制發為例，考評細則中對檢察建議的監督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當且必要，并要求人民法院書面采納回復了本檢察建議，采取了撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式，方能計分。針對裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴重的、對當事人權利義務產生影響的筆誤問題。僅針對裁判或執行文書中校對不細致產生的筆誤發出檢察建議的，不計分。發出檢察建議錯誤或沒有必要的，不僅不能計分，還應減分。 “錯誤”指檢察建議指出的審判程序或執行問題不存在或指出的問題不準確，“沒有必要”指檢察建議所指監督事項無監督價值，提出檢察建議損害了檢察建議的權威性。 〖ZW(DY〗參見：《2013年度北京市檢察機關民事行政檢察工作考評表》。〖ZW)〗對檢察建議的法律后果——撤銷、變更、更換承辦人、對責任人員進行違紀處分等糾正方式——進行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒必要的，濫用監督權，反而要被扣分。以此來強調、規范法律監督權的行使，也是法律監督統一立法的可借之鑒。

結語

《憲法》總則規定地位的無上性與法律監督細則的分散性、無序性，造成了實踐中對法律監督的有用性、效用性的種種質疑。對照指導基層院工作重點、工作方向的業務考評工作，法律監督立法應當從立法模式的細則化、法律監督手段的補強化、監督效果的評估化等方面有所突破，使法律監督工作有章可循、有據可依，真正將憲法規定落實到司法實踐中。

參考文獻：

［1］陳云龍.關于提出“制定《中華人民共和國法律監督法》立法議案”的說明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm.

［2］曹建明.2010年全國兩會《最高人民檢察院工作報告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm.

［3］慕平.2008年9月在北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議上所作的《北京市人民檢察院關于開展訴訟監督工作情況的報告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/301@22193.htm.

Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責任編輯：李曉鋒