地方政府“環保戰”劍指央企

譚保羅

從2013年中石油高管被查開始，中央在央企掀起了前所未有的反腐風暴。幾乎就在同時，地方政府也對央企刮起了“環保旋風”，污染罰單、水土補償標準提高和廠區搬遷要求成為了地方的“利劍”。

在1990年代的財稅金融和國企改革之后，壟斷央企成為了地方政府加大當地投資和發展經濟的重要幫手，其對后者也一直具有強大的“議價能力”，而遭遇了來自于地方政府的大幅度“反彈”，這還是頭一遭。一向對央企百獻殷勤的地方為什么敢于對央企“說不”？

一方面，隨著經濟下行以及國企反腐的推進，央企的投資增幅開始放緩，對地方經濟數據的貢獻也在縮小；另一方面，在經濟下行期，地方政府開始更關注自身基本的“生存需求”—稅收，而央企特殊的中央集權經營模式固然可以提供GDP，但真金白銀的貢獻往往不多。因此，雙方曾經的利益同盟開始出現裂痕。

再從公平正義的視角來看，央企已經獲得“國家特許經營”的優勢和低廉的金融資源，因此不應在環保標準上再享受特殊待遇，而是要在承擔環保成本方面起到表率作用。但也不能忽略，中國更多的環境破壞并非來自于央企的傲慢和自私，而是來自于別處。

利益集團是個抽象的概念，而央企巨頭則是現實的存在。

2013年9月，曾當過中石油董事長的蔣潔敏因涉嫌嚴重違紀，在國資委主任的位置上被中央調查，成為繼原國家電力公司黨組書記、總經理高嚴和原中核工業黨組書記、總經理康日新之后，改革開放以來第三位被查的“中央委員”級別國企高管。

不久之后的10月，陜西榆林市當地法院凍結了中石油旗下產油大戶長慶油田分公司的22個銀行賬戶，直接導致7萬余職工短期內無法發工資。事件起因是，長慶油田未繳納兩年零9個月、共8.5億元的水土流失補償費和滯納金，被榆林水土保持監督部門告上法庭，隨后輸掉了官司，因此被法院強制執行。

差不多同時，鄰近的甘肅省慶陽市也加入了對長慶油田的“討債”，當地認為之前的補償標準過低，需要重新制定標準。當地人士對《南風窗》記者透露，長慶油田在慶陽共有7個采油廠 ，都是處級單位。油田為增大產量，采取了“注水采油法”，對地下水的消耗量極大，當地群眾稱之為“以水換油”。此外，慶陽境內8條較大河流也都因為采油而受到污染，其中部分河流水質監測僅為5類。

環境的代價和油田的繁榮形成了反差。長慶油田被稱為“西部大慶”，目前原油產量占全國的1/10，天然氣產量占全國的1/4，還是中國陸上最大產氣區和天然氣管網樞紐中心。長慶油田的工作區分布在陜、甘、寧、內蒙古等多個省（區），這也意味著遭受環境“傷害”的地區很廣。

慶陽市一位官員對《南風窗》記者透露，長慶油田去年之所以和陜西榆林打官司，主要是陜西制定的補償標準較高。油田擔心如果在陜西交了高標準，油田工作區的各地都會跟風提高補償，這樣每年會多出數十億的成本。

有分析稱，長慶油田和西部地方政府的“糾紛”由來已久，而本輪紛爭則是地方政府利用央企反腐，特別是石油窩案被查的特殊時點，希望發出自己的“聲音”。某種程度上說，凍結油田賬戶這樣的事情屬于特殊時點的“偶然事件”。

但“偶然”背后是“必然”。在我國，地方對企業征收水土補償費用的標準主要參照1991年的《水土保持法》，該法給予了省級人大充分的立法自主權。其中，水土流失補償費的具體補償標準，由省來確定。隨后，這個標準成為了各省招商引資的重要籌碼，部分地區往往樂于采取較低標準來吸引企業進駐。

不過，資源企業對地方環境的破壞是始料未及的，地方政府面臨很大的環境修復壓力，乃至于“民怨”沸騰。于是，地方開始積極修改法規，希望將補償標準上調。以上慶陽市官員便向《南風窗》記者透露，甘肅省的補償新標準有望于今年年底前出臺。屆時，將以新標準向油田征收補償。

據其透露，另一家央企華能集團下屬的新莊煤礦仍拖欠慶陽超過100萬元的水土保持費。按照以前的標準，央企采煤企業僅需在煤礦建設期交納補償費用，在開采期則不需交納。這種模式“顯失公平”，因此越來越不被當地政府接受。按照原先的標準，央企煤礦對慶陽的生態補償費僅為建設期的數百萬元，而按照鄰省陜西的新標準以出煤量征收，還可在開采期每年獲得數千萬的補償。

“反彈”并非環境承載能力本身就差的西部地區獨有。在2013年的“11·22”中石化黃島爆炸重大事故之后，在東部經濟大省江蘇，南京的石化央企也不斷收到當地的“逐客令”，中石化下屬的金陵石化所受壓力最大。但截至目前，“搬離南京”仍未有定論。

在本輪紛爭之中，一個值得注意的現象是，以前，針對央企的環境處罰和補償要求一般都是由國家環保部開出，盡管背后可能是地方政府的“意志”。而地方環保部門直接向央企“挑戰”則是新鮮事。2013年，中石化安慶分公司在應急處置一次停電事故時出現短時間黑煙排放，因此被安慶環保局開出一張9萬元的罰單。盡管錢不多，但這被認為是開啟了地方環境部門直接“挑戰”央企的先河。

某種意義上可以說，地方政府對央企的態度“轉變”和央企反腐大潮的展開在時間上具有一定的重合性，這可以看作是地方政府做了正確的事。但從現實利益的角度看，從招商“橄欖枝”到環保部門的“罰單”，這個態度的轉變背后是央企和地方作為利益同盟，正在因為經濟形勢的轉變而開始出現裂痕。

何種市場主體可以和地方結成利益同盟？其決定因素在于這個主體能給地方政府帶來多少資金。在1990年代的分稅制和金融改革之后，國家的財政和金融資源實現了向中央的過度集中，在中央對地方正常的財政轉移支付之外，還形成了另一套“民間轉移支付”系統。這個系統的主角之一是房地產商，另一個則是央企。

地產商的運作模式，可以看作是從國家控制的銀行中通過開發貸和個人購房貸獲取資金，投入地方的城市開發。而這一點，央企同樣可以做到，而且其獲得的資金成本可能更低。央企直接在地方投資巨型項目，瞬間便為地方的經濟數據增加了分量。尤其在那些缺乏明顯中心城市的區域，比如西北地區，地產商資金進去很少，因而央企成為這套“民間轉移支付”系統的主角。

事實上，在中西部很多欠發達省區，當地每年公布的當地企業10強或50強，大部分都是駐地央企。公開數據顯示，2002年末，央企的資產總額為7.13萬億，而2013年末，這個數字超過了35萬億元，約為11年前的5倍。這一時期，央企投資其實成為地方經濟建設中不可或缺的力量。

“沒有央企進駐，有些地方的經濟數據根本沒法看。”中西部一位長期參與經濟規劃制定和數據統計的廳局級官員對《南風窗》記者分析，比如央企建一個廠 ，建廠會創造GDP，而建廠之后，每年的產出又可以計算GDP。對著眼于“數據政績”的地方官來說，引入一家央企便一勞永逸，是任內最大政績。

但不能被忽略的問題是，央企對地方經濟的拉動有著天然的缺陷。首先，地方官的短暫任期和央企的“利益集團化”，使得雙方的“交易”往往存在不對等。簡而言之，地方官只管任內的招商引資和GDP政績，做的都是“一錘子買賣”。但央企卻日益形成穩固的利益集團，后者會更多考慮“長期利益”，因此時常會簽“不平等條約”。

在中西部部分省市，當地政府對一些入駐央企竟只會一次性征收環境補償費用。再以石油化工企業為例，其在油區一直有增產動力，因此會采取諸如“注水采油法”等節省自身成本，但把環保成本轉移給地方的辦法。但地方政府當初的協議卻并未把環保成本的上升考慮在內，而是把問題留給“下一任”。在這種情況之下，地方和央企的環保“糾紛”必然爆發。

除了“不平等”帶來的“同盟”不穩定之外，央企對地方經濟的拉動也逐漸呈現出疲態。一直以來，央企對地方經濟的拉動很大程度是通過其資產的擴張來實現的，但擴張并非沒有邊界。《南風窗》記者查閱國資委網站數據發現，2009年，中央企業資產總額比上年增長19.5%，2010年的數字是16%，而在2013年，擴張增幅下滑更明顯，僅為11.7%。

再以營業收入為例，2009年、2010年、2011年、2012年和2013年，中央企業營業總收入增幅分別為6.4%、32.9%、20.8%、9.4%和8.4%。可以看出，在2010至2013年，央企營業收入增幅都高于GDP，它們無疑是中國拉動經濟，應對金融海嘯的主力軍。但增速放緩在所難免，2014年上半年，中央企業營收同比僅增長5.1%，遠低于上半年7.4%的GDP增幅。

盡管央企營收和地方GDP增長并不存在直接關系，但分析認為，央企投資和增長放緩導致其在拉動地方經濟增長方面的貢獻比例逐漸降低。在這種情況下，央企在地方的增長拉動“系統”之中的“系統重要性”開始降低，矛盾便會顯露。不過，這個維持數十年的利益同盟之所以出現明顯“裂痕”，更重要的原因在于當經濟下行，地方政府的關注點開始悄然轉變。

顯而易見，真金白銀總比GDP重要，特別在經濟下行的時點，稅收比什么都讓人揪心。以上廳局級官員告訴《南風窗》記者，目前，央企進駐地方之后的稅收主要面臨一個“身份問題”。如果央企在地方設立的是子公司，那么大部分稅收都要交給地方，但現實中，很多央企為加強北京總部的控制，采取了“中央集權模式”，即只在地方設立分公司，這也意味著交給地方的稅收很少。

2010年，陜西省政府的高層官員就公開抱怨，省屬國企延長石油采掘1噸油交給地方的稅收為680元，而央企中石油采走1噸油只交給地方60元，兩者相差10倍。該官員還說，央企在當地進行天然氣開發，開發1立方米氣留給地方只有1分錢，而地方氣源地要用氣，必須去中央要指標。

除了稅收和GDP的不匹配，環境污染更可能危及一些地方的最重要的現金流來源— 樓市。在沿海部分城市，由于主城區地段開發殆盡，政府開始向海濱或者江濱要地，但石油石化企業多建在水邊，因此它們嚴重影響了地價。在地方土地出讓金下滑，并且沒有“好地”可賣的情況下，對央企施以環保壓力，即便不能讓央企搬走，也可以改變地方政府在稅收、投資等方面對央企“議價能力”較差的局面。

事實上，地方政府對央企的“議價能力”較差，很大程度在于部分央企正逐漸成為利益集團，其背后“樹大根深”。根據公開報道，地方對央企的環保問責，主要發生在十八大召開之后，特別是2013年下半年和2014年，其中諸如“凍結賬戶”等手段也主要是出現在央企反腐大潮推進之后。因此有分析認為，此前雙方相安無事，并不排除部分地方官員“畏懼”央企背后的強大力量。

央企固然強大而傲慢，但換個角度看，一個顯而易見的事實是，中國的污染源主要都是來自于中小企業，而解決這個問題的難度遠比向央企要環保成本難。一直以來，地方政府對中小企業的環保問責不足很大程度在于腐敗。

《南風窗》記者統計發現，僅公開報道顯示，2014年以來，地方落馬的環保局官員已超過20人，地區范圍涵蓋了中西部和東部沿海，其中不少都是主掌當地環保權杖的廳局級。以敢于對央企“叫板”的江蘇省為例，近年來，該省環保領域職務犯罪發案數量逐年上升。統計顯示，2009年該省立案查辦環保領域職務犯罪僅6人，2010年升至20人，2011年為30人，2012年為40人。從查辦的案件看，具體表現在監管人員收受賄賂，對企業排污放任不管，有的甚至偽造檢查報告。

“央企要管，但中小企業和民企更‘唯利是圖’，監管更不能松懈。”以上廳局級官員對《南風窗》記者如是說。