財稅改革視角之一 此次財稅改革的目標和指導原則

許善達

此次財稅改革無疑是十八大以來公認最重要的體制改革之一，也是各方面期望值最高的改革之一。三中全會決議中關于財稅改革的內容占據了相當大的篇幅。最近，中央財經領導小組和中央政治局又兩次開會討論審議財稅改革方案并做出了重要決定。中央決定2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。計劃用七八年時間完成此次財稅改革，可見其難度之大。

中央對任何一次財稅改革都會提出明確的改革目標，根據改革目標制定實施方案。同時，中央也會提出改革的指導原則，用經濟學的術語說就是改革的邊界條件。制定改革方案必須符合這些指導原則，具體改革方案的設計不能超越這些邊界條件。

十八大報告、三中全會決議、中央財經領導小組會議審議決議和中央政治局會議審議決議等為此次財稅改革制定的主要目標是什么？為此次財稅改革制定的指導原則是什么？

1994年財稅改革的歷史經驗

1994年財稅改革的目標是廢除兩個承包制，即：在國家與企業之間的稅收承包制和中央與地方之間的財政承包制。解決第一個承包制的措施就是實行增值稅，而解決第二個承包制的措施是在增值稅的基礎上實行中央與地方之間的分稅制。雖然當時財稅改革的方案涉及到的財政政策和稅收政策還有很多，但增值稅和在增值稅基礎上的分稅制是1994年財稅改革的主要目標。只要完成這兩個主要目標，財稅改革就成功了，其他財稅改革的內容均要服從這兩個主要目標。

同時，中央也確定了實施財稅改革的指導原則。第一條原則是，在國家與企業關系上維持原法定總體稅負水平不變（隱含著“不承認承包制所形成的稅負水平”），改革后廢除稅收承包制，企業依法納稅；第二條原則是，在中央與地方關系上維持地方財政既得利益不變，中央從稅收收入增量中取得較多的份額。

在與地方政府和企業界就方案交換意見的過程中，對原設計方案做了許多重大修改，在方案出臺后實施過程中又對修改后的方案做了許多調整。其中，增值稅確定為生產型而且稅率定為17%，而且對每個企業的稅負水平與改革前稅負水平相比，實行“就低不就高”的原則，這些就是根據第一條指導原則確定的。以1993年收入為基數而不以1992年收入為基數，承認地方政府制定的減免稅政策三年內有效，保留服務業的營業稅，這些都是根據第二條指導原則確定的。對原設計方案所做的這些調整都是在數量上向企業讓稅，向地方政府讓利。僅僅基數年度的改變就向地方政府讓利1000億元左右；地方政府制定的減免稅政策三年有效就是減少了稅收收入增量，相應減少了中央政府從增量中獲取的份額；保留營業稅劃歸地方收入也使中央不能從服務業發展的稅收增量中取得份額。

概括起來講，在1994年財稅改革中，中央確定的主要目標是增值稅和分稅制的制度改革，而在利益數量上照顧企業和地方。通過保存量、讓存量，保證新制度出臺，從而調節增量分配方式，假以時日，實現總量分配的調整。這樣的政治智慧可以為此次財稅改革提供難以估價的歷史經驗。

二十年過后，當年給企業和地方讓的存量可謂“微乎其微”，法制化的增值稅出臺實施，增量調節的制度實施結果使總量分配實現了分稅制超出預期的效果。通過數量上的讓步換取了增值稅制和分稅制的制度進步。1994年的兩個改革目標均實現了。

目標之一：解決中央地方財政收支失衡問題

2013年，中央財政收入占總財政收入的比重為48%左右，地方財政收入占比為52%左右。同年，中央政府直接支出僅占總支出的15%，地方政府直接支出占總支出的85%。這反映出中央地方財政關系失衡的現狀：地方政府支出責任過大而收入比重過小，地方財政對中央財政的依賴度已經超過地方支出的40%，顯然過高。

同時，中央財政轉移支付的數量在總量上解決了地方財政的缺口，但各項轉移支付的數量和時間難以與地方政府預算支出的數量和時間相匹配。地方挪用財政資金成為地方財政管理的常態，等待中央一般轉移支付和“跑部錢進”爭取中央專項轉移支付的現狀使得地方政府難以正常履職。針對這種地方財政難以支撐地方支出的狀態，十八屆三中全會決議的重要決策之一就是解決中央地方財政失衡的問題，換句話說，就是降低地方財政對中央財政的依賴度。為實現這一目標，必須對中央地方收入支出關系進行調整。毫無疑問，這種調整不能倒退到1994年財稅改革之前中央財政依賴地方的狀態，其目標應該是，中央仍然要實行對地方財政的控制，地方仍然要依賴中央財政，但是依賴度不宜過高。

目標之二：營改增

關于稅制改革，中央決定中提出了6個稅種，增值稅、消費稅、資源稅、個人所得稅、房地產稅、環境保護稅。其中增值稅改革就包含了營業稅改革。雖然提出六個稅種，但是營業稅改增值稅是此次財稅改革的主要目標。營業稅改增值稅并不是今天才提出的任務。早在1994年財稅改革時就已經決定，今后在適當時間要把營業稅改為增值稅，只是在2001年完成了金稅工程、2008年完成內外資企業所得稅的兩法合并、2009年完成了增值稅從生產型到消費型的轉型才提上日程的。

營業稅的三個弊端，重復征稅、出口不退稅和稅負重使得中國服務業發展步履維艱，同時，又使現行增值稅中相當多的應抵扣的進項不允許抵扣，實際稅負水平遠高于名義稅負水平。如果不下決心實行營改增，服務業和制造業的發展都會面臨稅收制度的障礙。

此次財稅改革在稅制改革領域的目標首先就是廢除營業稅，解決對服務行業的三個稅收制度弊端，同時規范增值稅，所有進項稅收都允許扣除。這個改革是大幅度全面減稅的改革，對國民經濟發展是必不可少的。雖然資源稅、個人所得稅、房地產稅、環境保護稅等改革均已列入稅制改革總體方案之中，但是我們必須明確：營改增是稅制改革最主要的目標，如果此項目標不能實現，就不能說此一輪稅制改革是成功的。

指導原則之一：穩定宏觀稅負

這個指導原則的涵義是什么？“穩定宏觀稅負”是個很難把握的原則。“宏觀稅負”的定義在學術界存在諸多分歧，不同的定義涉及到不同的口徑，具體數字也會有很大差距。至少，有兩個主要的口徑，其一是公共財政預算口徑，根據財政部向人大提交的2013年預算報告，總量是14萬億元，占GDP的比重為25%左右。其二是四項預算之和，即：公共財政預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入、社會保障基金收入的合計數。總量約22萬億元，占GDP的比重為39%左右。endprint

一般來說，中央政治局是不必考慮“宏觀稅負”那些具體定義的，“穩定宏觀稅負”就是要求不要因為財稅改革，而大幅度減少或增加政府收入占GDP的比重，這和1994年的指導原則基本相同，只是1994年只覆蓋公共預算范圍，不涉及政府性基金、社會保障基金、國有資本經營收入。

在此次財稅改革中哪些因素會影響到“宏觀稅負”呢？主要有以下幾項：

1.中國稅收制度本身具有的特性：稅收收入增長速度超過GDP增長速度，比如進口一美元所征稅款遠大于出口一美元所退稅款，即使外貿順差保持不變，只要進出口同額增長，對GDP貢獻為零，稅收會有增長導致宏觀稅負上升；2.預算覆蓋范圍擴大，把過去未納入預算管理的政府收入納入預算管理，雖然這部分收入過去事實上存在，但反映在預算范圍內會表現為宏觀稅負上升；3.新出臺的增加政府收入的改革措施，比如：提高資源稅稅率，增加消費稅品目，開征居民住房的房地產稅，開征環境保護稅，等等，會使宏觀稅負上升；4.國有資本經營性收入要求上繳財政30%，目前尚未達到這個比例，今后幾年逐年會提高，也會使宏觀稅負水平上升；5.營改增的減稅會降低宏觀稅負水平。6.有些收入可能伴隨經濟發展速度變化出現較大波動，比如，當經濟增長速度較快時，土地使用權轉讓收入增長速度較快；由于企業庫存減少，增值稅收入增長速度較快。反之，土地使用權轉讓收入增長速度下降甚至負增長；而由于企業庫存增多，增值稅收入增長速度也會下降，等等。

總而言之，中央的指導原則就是在此次財稅改革的過程中“穩定宏觀稅負”，意味著維持宏觀稅負水平在35%-40%之間，在波動性收入不出現大幅波動的情況下，上述四項提高因素和一項降低因素互相對沖的綜合效果不要使宏觀稅負超過40%，也不要低于35%。

從目前來看，低于35%的可能性很低，而高于40%的可能性較大。2014年上半年公共財政收入約75000億元、政府性基金約26000億元、社會保障基金約17000億元、國有資本經營性收入約900億元，合計約11.8萬億元，占上半年GDP的44%左右。雖然對此數據尚存爭議，上半年數據也不能代表全年，但比2013年同期提高，已經超過40%是不爭的事實，如果不密切關注這個指標，并在需要時采取果斷、大幅度減稅政策，2014年就可能會出現與政治局確定的指導原則相悖的局面。

指導原則之二：保持中央和地方收入格局大體穩定

“保持中央和地方收入格局大體穩定”，這和1994年財稅改革的指導原則有實質的不同。1994年，中央的目標是提高中央收入在收入總量中的比重，但是提高這一比重的路徑不是調整存量，而是實行對地方保存量甚至讓存量的辦法，出臺分稅制增加中央在增量中的比重，從而逐步增加中央在總量中的比重。中央在此次財稅改革中，既不想提高中央收入占比，也不想降低它。也就是說，無論分稅制如何調整，無論事權和支出責任如何調整，無論稅制和其他政府收入制度如何調整，中央和地方收入格局，即：基本各占總收入50%的格局，大體保持不變。這個指導原則將影響此次財稅改革的具體方案設計。

作者為聯辦財經研究院院長，原國家稅務總局副局長endprint