新型城鎮(zhèn)化住房保障需求分析與對(duì)策

張澤穎

(重慶第二師范學(xué)院，重慶 400067)

城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城鎮(zhèn)內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。就我國(guó)而言，未來(lái)城鎮(zhèn)新增人口的主要來(lái)源是現(xiàn)有農(nóng)民群體。在城鎮(zhèn)有房居住是進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活的基石，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府應(yīng)承擔(dān)起進(jìn)城農(nóng)民等較低收入人群的住房保障責(zé)任。

1 新型城鎮(zhèn)化住房需求分析

1.1 住房需求主體為進(jìn)城農(nóng)民工

農(nóng)民工為改革開(kāi)放以后的中國(guó)社會(huì)發(fā)展提供了最廉價(jià)的勞動(dòng)力，成就了社會(huì)的繁榮，但他們的生存狀況并不容樂(lè)觀，一直以來(lái)國(guó)家保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)缺失，相關(guān)公共服務(wù)制度嚴(yán)重滯后，這些制度至少包括涉及農(nóng)民工的基本住房制度、土地制度、戶籍壁壘、財(cái)稅支持、教育培訓(xùn)制度及社會(huì)保障制度等，直接影響農(nóng)民工進(jìn)入城市的步伐。農(nóng)民工住房保障存在的基本問(wèn)題表現(xiàn)在兩方面：絕大多數(shù)農(nóng)民工不能融入商品房市場(chǎng)；農(nóng)民工仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外。農(nóng)民工是農(nóng)村人口市民化的特殊過(guò)渡形式與重要途徑，在現(xiàn)在的農(nóng)民工中，生于20世紀(jì)80年代及以后的第二代農(nóng)民工占了60%以上，新生代農(nóng)民工多數(shù)沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有對(duì)農(nóng)民身份的認(rèn)同，渴望城市生活，也正努力去實(shí)現(xiàn)成為“城市人”，圓“城市夢(mèng)”的人生目標(biāo)，即使不能在城市“扎根”，也要“漂”在城市，他們對(duì)住房需求意愿最為強(qiáng)烈。

1.2 住房需求數(shù)量分析

1.2.1 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看住房保障任務(wù)相當(dāng)艱巨

以2030年為遠(yuǎn)期目標(biāo)，按常住人口測(cè)算，2012-2030年我國(guó)城鎮(zhèn)人口與住房面積的變遷見(jiàn)表1。

表1 2012-2030年我國(guó)城鎮(zhèn)人口與住房面積的變遷表(按常住人口)

資料來(lái)源：1.陳錫文，按常住人口2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了52.57%。2.姜偉新，2012年城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.7平方米。3.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2012/2013》預(yù)測(cè)值，2030年遠(yuǎn)期目標(biāo)：大陸人口14.4514億，按改善性目標(biāo)人均住房面積39.7平米，按中間目標(biāo)人均居住面積31.7平米，城鎮(zhèn)化率68%。

公安部副部長(zhǎng)黃明在2013年召開(kāi)的積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提案辦理協(xié)商會(huì)上介紹2012年全國(guó)非農(nóng)業(yè)戶籍人口所占比重達(dá)35.29%，若2030年非農(nóng)業(yè)戶籍人口比重達(dá)68%，則按戶籍人口測(cè)算，2012-2030年我國(guó)城鎮(zhèn)人口與住房面積的變遷見(jiàn)表2。

表2 2012-2030年我國(guó)城鎮(zhèn)人口與住房面積的變遷表(按戶籍人口)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在統(tǒng)計(jì)方法上，大抵是與國(guó)際接軌的，但與國(guó)情未必接軌。中國(guó)有獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元化體系，特色的戶籍制度約束，這些密切相關(guān)的附加要素使中國(guó)的城鎮(zhèn)化率與國(guó)外的城鎮(zhèn)化率無(wú)可比性。按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率與國(guó)際統(tǒng)計(jì)方法口徑上一致，并不意味著有等價(jià)意義，等徑不等價(jià)，同城不同權(quán)，這種傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化率不具實(shí)質(zhì)意義，目前的戶籍制度在統(tǒng)計(jì)上就不承認(rèn)35.29%～52.27%區(qū)間的流動(dòng)人口是非農(nóng)人口。上列兩個(gè)表中，2030年城鎮(zhèn)住房總面積差異很大，無(wú)疑表2是實(shí)在的，介于35.29%～52.27%區(qū)間的城鎮(zhèn)化率是不同統(tǒng)計(jì)內(nèi)涵應(yīng)擠出的水分。

由表2可以看出，近20年內(nèi)新增住房面積達(dá)到234億平方米，遠(yuǎn)超過(guò)2012年城鎮(zhèn)住房總面積156億平方米，幾乎是再造一個(gè)半中國(guó)城鎮(zhèn)住房。我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍人口將增加近5億，增加人口已超過(guò)2012年城鎮(zhèn)人口4.77億，可見(jiàn)新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題的要點(diǎn)之一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題，并且需求量巨大。

1.2.2 從近期看住房供給總量仍顯不足

人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所課題組2013年調(diào)查報(bào)告稱：過(guò)半農(nóng)民工想當(dāng)市民，約59.93%的農(nóng)民工愿意在城鎮(zhèn)買(mǎi)房，即約有(52.27%-35.29%)×59.93%×13.5341≈1.38億農(nóng)民工希望在城鎮(zhèn)定居，即使每套房50平方米，缺口也在69億平方米左右，而住建部部長(zhǎng)姜偉新曾表示2002-2011年全國(guó)商品房累計(jì)竣工面積約46億平方米，對(duì)比而言，供給總量仍顯不足。

綜上，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人民生活水平不斷提高的階段，未來(lái)10年到20年，住房需求量仍然十分龐大。其中既有城鎮(zhèn)外來(lái)人口的首次置業(yè)需求，又有居民改善住房條件的需求，從這種動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，或許中國(guó)住房還將長(zhǎng)期處于相對(duì)短缺狀態(tài)。

2 合理確立新型城鎮(zhèn)化住房保障目標(biāo)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2012/2013》認(rèn)為在中長(zhǎng)期內(nèi)，新型城鎮(zhèn)化住房保障目標(biāo)可以概括為：“保障所有在城鎮(zhèn)居住的人群擁有可支付的、合理適宜居住的空間”，這個(gè)空間包含了商品房、租賃房、自建房和政府提供的保障性住房等宜居的居所。人人有房住， “居者有其住”或“居者有其屋”。

“所有在城鎮(zhèn)居住的人”的含義是所有在城鎮(zhèn)工作、生活的“居者”，都應(yīng)納入住房保障范圍，當(dāng)然包含在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工。黨的十八屆三中全會(huì)已決定“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”。

“可支付的”是指住房支出應(yīng)控制在家庭收入一定比例范圍之內(nèi)，通常以房?jī)r(jià)收入比來(lái)衡量居民的購(gòu)買(mǎi)能力。就新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)城農(nóng)民的可支付問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)政策來(lái)看，2014年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，“用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，這次“確權(quán)登記頒證制度”，是細(xì)化對(duì)農(nóng)戶家庭承包土地的確權(quán)，貫徹《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，由此幾億農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一變革意義重大不亞于新型城鎮(zhèn)化本身；再則，土地修正法擬刪除土地征用補(bǔ)償上限；三則，十八大報(bào)告提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；四則，十八大報(bào)告提出收入倍增計(jì)劃，“2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。”這些政策的落實(shí)將逐步提升進(jìn)城農(nóng)民的住房可支付能力。

“合理的”居住空間，是指政府應(yīng)制定一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和住房供給狀況而不斷提升的人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，包括所有人都可以滿足的最低標(biāo)準(zhǔn)面積，政府不采取稅費(fèi)手段調(diào)節(jié)的正常人均標(biāo)準(zhǔn)居住面積。個(gè)人能力達(dá)不到下限，政府有責(zé)任幫助其達(dá)到，若個(gè)人希望超越上限占有更多的居住空間，政府應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，使其付出更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

“適宜的”居住空間是正常工作和生活的一部分，其核心是住房保障政策的制定需要考慮對(duì)居住環(huán)境、就業(yè)、社會(huì)融合、基本公共服務(wù)等問(wèn)題的綜合影響，不能單純就居住論居住。如果僅為提供居住空間，而大大影響了人們的正常就業(yè)、收入，或者造成生活不便，應(yīng)認(rèn)為住房保障的政策目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到。

3 實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)需要制度變革

特定時(shí)期采取以行政手段控制住房市場(chǎng)有其合理性，但從長(zhǎng)期看，應(yīng)放棄單純以房?jī)r(jià)為調(diào)控目標(biāo)的政策，轉(zhuǎn)向制度變革，建立以經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)、市場(chǎng)化管理手段為主體的住房保障政策框架。這一基本政策框架應(yīng)以建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)。

3.1 凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)

凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定、能用市場(chǎng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的問(wèn)題，都不宜行政干預(yù)。對(duì)于現(xiàn)行房?jī)r(jià)，顯然的事實(shí)是，2013年“兩會(huì)”前夕出臺(tái)的“國(guó)五條”乃是政府強(qiáng)力干預(yù)市場(chǎng)的表現(xiàn)，市場(chǎng)負(fù)面反響強(qiáng)烈，降溫降價(jià)效果未顯，21城市2013年前10月房?jī)r(jià)漲幅10%，行政手段調(diào)控面臨失效的尷尬。十八屆三中全會(huì)提出加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，將加快行政手段調(diào)節(jié)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變。

3.2 強(qiáng)化中央政府住房保障領(lǐng)域總體規(guī)劃職能，加強(qiáng)地方政府承擔(dān)住房保障責(zé)任的激勵(lì)

中央與地方政府應(yīng)前瞻性預(yù)測(cè)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程人口城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。設(shè)定居民住房的人均住房面積，安排保障性住房的總量、空間和布局，充分考慮未來(lái)需要調(diào)整的可能，適應(yīng)未來(lái)居民對(duì)居住空間的需求。

3.3 形成市場(chǎng)化住房與保障性住房協(xié)調(diào)發(fā)展的住房供給體系

基于我國(guó)即將進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前需要加強(qiáng)住房供給面的干預(yù)力度，緩解住房供給領(lǐng)域的矛盾，形成市場(chǎng)化住房和政府保障性住房二元保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展的基本格局。

3.4 就業(yè)與住房是城鎮(zhèn)化的兩翼

在中央規(guī)劃的大框架下，地方規(guī)劃必須能抓住城鄉(xiāng)一體這個(gè)基本點(diǎn)，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，解決轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)可支付性和住房保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵前提。

3.5 基于市場(chǎng)化原則管理保障性住房，增強(qiáng)保障性住房的資產(chǎn)屬性

中央政府應(yīng)采取多種措施提高和激勵(lì)地方政府承擔(dān)住房保障的責(zé)任，逐步調(diào)整保障性住房的資產(chǎn)屬性。目前公租房作為保障性住房的主體，是政府投資建設(shè)的公共產(chǎn)權(quán)房屋，現(xiàn)為租賃方式，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)將這部分房屋以70%左右的市場(chǎng)價(jià)格出售給中低收入人群，其意義相當(dāng)于賦予公租房以一定的商品屬性，變“居者有其住”為“居者有其屋”。同時(shí)，地方政府的財(cái)政壓力得以緩解，公租房成為地方政府未來(lái)有利可圖的一筆資產(chǎn)，帶來(lái)充足的現(xiàn)金流，而承擔(dān)住房保障責(zé)任也不會(huì)成為地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

4 新型城鎮(zhèn)化住房保障需要政策配套

新型城鎮(zhèn)化住房需求的主體為進(jìn)城農(nóng)民工，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題應(yīng)尊重農(nóng)民工的意愿，顧及農(nóng)民工的流動(dòng)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與現(xiàn)行房地產(chǎn)體系有效銜接。在政策框架方面要顧及多方面多環(huán)節(jié)的關(guān)系，包括適宜農(nóng)民工及其家庭居住的公租房、廉租房體系，規(guī)范農(nóng)民工住房租賃市場(chǎng)，健全農(nóng)民工住房公積金制度，完善規(guī)劃保障制度，完善土地供應(yīng)制度，完善金融服務(wù)制度，完善財(cái)稅支持制度，逐步建立適宜的農(nóng)民工住房補(bǔ)貼制度等。

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