資源、環境與區域規劃
——《成都平原城市群發展規劃》中的思考

阮 晨

(成都市規劃設計研究院，四川成都610041)

1 區域規劃的特點和作用

1.1 區域規劃概述

區域本身作為一個不確定的概念在規劃中的含義是廣泛的。美國地理學家R·Hartshore提出“一個區域是一個具有具體位置的地區，在某種方式上與其它地區有差別，并限于這個差別所延伸的范圍內”。英國地理學家R·Dickinson認為 “區域概念是用來研究各種現象(物質的、生物的和人文的)在代表特定地區結合成復合體的趨向。這些復合體有一個場所、一個核心和它們的邊緣地區的、明確程度不同的變化趨勢。[1]” 從上述對區域的定義來看，具有相對完整的空間屬性、而又與其它地區存在不同的特征是區域概念的核心。因此區域規劃的客體即是特定區域內的客觀存在，包括物質環境、人和社會。

在社會、經濟發展中，人口、資源、經濟等要素在某一特定區域內的存在和流動成為該區域發展的動力。當社會、經濟發展到一定水平時，這種存在和流動將遍布整個區域并影響區域內的發展。規劃如果僅僅在要素高度集中的城市范圍內討論要素的配置,已經不能全面地適應區域發展的需求，在要素存在和流動的區域內實現要素的合理配置,是規劃應當解決的問題。因此，區域規劃的先驅Patrick Geddes指出：“在經濟和社會的壓力不斷作用的條件下，城市規劃勢將把城市和鄉村的規劃都納入進來，或者說成為城市地區的規劃，即包括若干城鎮和它們四周的影響范圍。[2]”

1.2 區域規劃的特點

從區域規劃的性質和社會、經濟發展對區域規劃的需求兩個方面分析，可以發現區域規劃具有區域性、基礎性、綜合性等特點。

區域性：區域規劃針對某一特定區域，應當反映該區域不同于其它區域的資源、環境特點和社會、經濟發展水平，并以此為基礎制定發展目標和途徑。

基礎性：區域規劃應該是在對資源、環境、社會、經濟等各方面情況進行認真調查研究之后制定的，它將成為該區域的資源、環境科學合理利用及社會、經濟發展提供基礎性指導。

綜合性：區域發展涉及資源、環境、社會、經濟等諸多要素，各要素對區域規劃都具有重要影響，因此區域規劃編制中必須綜合考慮各要素的關系、協調要素間的矛盾。

1.3 區域規劃的作用

城鄉規劃的本質是政府管理城鄉發展的行政和法律手段。區域規劃的目的在于通過區域空間資源的合理配置，從更高的層面、更寬的視野統籌考慮城鄉區域的架構、生產力分配、要素的搭配，實現城鄉經濟布局一體化、經濟發展一體化、社會發展一體化和生態環境保護的一體化，促進區域經濟、社會、人口、資源、環境及城鄉的統籌協調發展[3]。因此，區域規劃的作用主要體現在四個方面：政府通過組織編制區域規劃對該區域內可以利用的資源進行分析整合，在區域內對未來發展空間進行分析預測；通過批準的具有法律效力的(或成為政策參考的)區域規劃把發展戰略落實到空間布局上，行使對經濟的引導和調控職能；通過政府管理調控資源利用，部署和安排區域內的保護與建設活動，使區域內社會、經濟、人口、資源、環境協調發展，完成既定的區域發展目標；通過規劃監督，規范區域內各種保護與建設活動，維護公共利益和其他主體的合法權益，達到區域內各主體間的利益平衡。

2 區域規劃中的資源、環境要素

隨著城市化進程的快速推進,城市化水平較高、經濟聯系緊密的地區將進入大都市帶或都市圈發展階段,建設都市區和發展城市群將成為我國推進城鎮化的重要模式，這也是協調區際矛盾、統籌區域發展的必然要求[4]。John Friedmann和William Alonso提出把區域當作一個“經濟景觀”，區域規劃主要關心“資源與經濟發展問題”。從國內外的實踐來看，區域是整合資源環境與社會經濟規劃的最佳空間層次，在區域規劃中可以比較全面和科學地研究資源、環境的基礎性作用。

以區域的視野來審視規劃，其應當考慮的資源、環境要素包括：區域水資源、土地資源、礦產資源、旅游資源和人口資源、環境質量、環境目標、環境容量等。這些要素的共同特點是：區域發展的基礎條件和基本限制，對資源、環境的保護和利用對規劃產生空間上的訴求。

3 資源、環境對區域規劃的影響

資源、環境作為區域規劃的基礎，其保護與利用的方式對區域規劃中規劃目標、規劃方案、規劃措施等都有直接影響。結合《成都平原城市群發展規劃》就資源、環境對規模、空間布局、發展模式選擇及次區域關系、城鄉關系等幾個方面的影響作簡要分析。

成都平原城市群位于四川盆地西部，是四川省五大城市群之一，其規劃范圍包括：成都市、德陽市、綿陽市、眉山市、資陽市，以及雅安的市中區、名山縣，樂山的市中區、峨眉山市和夾江縣，面積約5.99×104km2，現狀人口約3 055×104人。成都平原城市群經濟發展迅速，經濟總量占全川六成，位列中西部各城市群第二位，是我國中西部主要的經濟增長極之一。

3.1 綜合承載力與規模

綜合承載力是指在某一時期某種狀態條件下，某地區的資源、環境條件所能承受的人類活動的閾值。綜合承載力是一個客觀的量，是區域綜合系統的客觀屬性。資源、環境綜合承載力分析的重點是對開發強度及規模與環境承載力之間是否協調進行分析，對經濟與環境是否協調發展作出判斷。

根據地理單元的分隔，資源、環境在某一相對獨立的地理單元內會形成封閉系統(該處所謂封閉系統指近似封閉系統，即與外界存在能量交換，但物質、信息交換相對較少)，在這一區域內對資源、環境的保護和利用，這是在城市尺度的規劃中難以解決的。

在《成都平原城市群發展規劃》中，根據成都平原的資源、環境條件選擇水資源、土地資源、水環境容量、大氣環境容量等四類要素共7個指標進行分析和評價。

表1 成都平原城市群資源環境綜合承載力評價

注：綜合承載力在0.8～1.0范圍內表示社會、經濟發展與資源、環境支撐處于平衡狀態。

① 注：按照預設的社會發展水平、經濟發展方式以及生態環境環境目標作為情景模式基本條件，對區域發展進行情景模擬。

通過評價，得出了按照一定情景模式①下資源、環境各類要素的承載力和綜合承載力，其中人口承載力約3 600×104人，經濟發展承載力為年均增速8 %。按照資源環境綜合承載力的評價方法，將資源、環境本底與建立在之上的社會、經濟結構統籌起來，為科學合理地確定人口、經濟規模提供了更為可靠的方法。

3.2 環境容量與空間布局

環境容量是指在保證人類正常生存和生態系統正常發展，以及環境質量目標前提下，環境系統所承納污染物的最大允許量。環境容量是一個客觀數量，它反映了某確定的環境系統對污染物的承納能力。換言之，它反映了在既定環境目標下環境系統對人類經濟生產和生活活動的限制條件。

傳統的城市規劃在空間布局時主要考慮發展的需求和技術經濟的合理性，缺乏生態環境系統的整體保護與合理利用。區域規劃具有的特點為從更廣域的視角、更全面的要素角度研究城市群組空間組合提供了新的思路。

在《成都平原城市群發展規劃》中，通過水環境容量的研究(圖1)，提出了基于最佳水環境容量利用的“西控、中優、東進”的城鎮空間布局策略。同時，根據大氣環境容量進行了計算，擬合城市在主導風向上的最大控制長度，為控制城市連綿度提供了依據(圖2)。

3.3 資源、環境保護與發展模式

圖1 成都平原城市群水環境容量分布

圖2 成都平原城市群空間結構規劃

在傳統城市規劃中，對于城市發展模式沒有更多地涉及，一般情況下僅給出了社會、經濟、環境的發展的目標，但是在規劃中缺乏目標的實現途徑。這就使傳統城市規劃中的發展目標流于空洞的表述而缺乏具體的支撐。在科學發展觀指導下的區域規劃可以從區域整體層面出發，根據資源、環境條件對區域未來協調發展的途徑展開討論，進行情景模擬，最終對發展模式作出選擇，從而具體指導區域的可持續發展。

在《成都平原城市群發展規劃》中，根據實際情況，選擇了水資源、土地資源、大氣及水環境容量等要素，以延續發展模式(以經濟發展目標為主，保證基本的生態環境質量不再繼續惡化)和協調發展模式(以生態環境保護目標為主，保證在生態環境較為迅速改善的前提下社會經濟持續發展)為情景對比，從經濟增長速度、人口增長速度、城鎮布局、產業門類選擇及布局、資源保護與利用政策、生態環境保護政策等方面開展多因素模擬比較。通過比較分析，成都平原城市群的資源、環境條件對于上述發展需求的支撐作用得到了量化，協調發展模式的優勢從比較數據中得到了體現。同時，通過比較情景模擬的條件設置也將兩種發展模式在各方面可采用的具體方式方法予以明確，在規劃的政策建議篇章中可以依據這些條件提出有針對性、具體可行的規劃政策建議，為區域的科學發展提供了規劃支持。

3.4 資源、環境與次區域關系及城鄉關系

在傳統城市規劃的思路中，在考慮次區域(區域內按照某種標準劃分的次一級區域)關系、城鄉關系時大多從等級結構、功能結構、經濟聯系、交通及公共服務聯系等方面出發，對次區域及城鄉之間在資源、環境保護與合理利用的考慮比較欠缺。區域規劃作為協調區域發展的指導性規劃，在次區域及城鄉關系的思量中應該根據資源、環境條件對區域內的資源合理配置及生態環境整體保護等方面作出安排。

成都平原城市群區域各類資源較豐富，但是普遍分布不均勻，因此在《成都平原城市群發展規劃》中，選擇了對區域發展有重大影響的水資源在次區域層面進行統籌配置，通過對次區域發展的分析，在針對需求、兼顧公平的原則下對區域內水資源進行統一調配，保證了各次區域社會、經濟發展和人民生活的需要，消除了次區域之間發展不平衡的基礎性障礙。

生態環境保護是可持續發展的重要內容之一，在《成都平原城市群發展規劃》中，從生態環境整體保護的基點出發來考慮城鄉關系：在分析城市和鄉村不同生態環境特點及保護要求的基礎上，從生態環境保護的角度提出統籌城鄉發展的政策建議。

4 結束語

區域規劃在區域發展中起到協調區域、統籌城鄉、合理配置資源的基礎性作用，在區域規中從資源、環境保護與合理利用出發考量區域發展的需求與供給，將從一個不同于傳統的城市規劃的視角展示出區域協調可持續發展的規劃影像，也為區域規劃制定合理的規劃政策提供了保障。

[1] 趙景海. 淺議城市規劃的區域觀[C]//2002年黑龍江省規劃學會年會論文集.2002

[2] P·hall.城市與區域規劃[M].鄒德慈,金經元,譯. 中國建筑工業出版社，1985

[3] 李友生.區域規劃在城鄉統籌協調發展中的地位與作用[J].中國建設信息, 2006，(1)

[4] 劉傳明. 新一輪區域規劃若干問題探討[J].地理與地理信息科學, 2006，(4)

[5] 成都市規劃設計研究院.成都平原城市群發展規劃 [R]