養(yǎng)老社會(huì)救助體系構(gòu)建的制度困境與完善路徑

陳柏彤，馮靜怡

摘要：目前，養(yǎng)老問題已經(jīng)引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注，本文通過對北京、上海兩地基本情況了解并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，研究我國養(yǎng)老救助體系中存在的問題，并提出完善養(yǎng)老社會(huì)救助體系的對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老；社會(huì)救助；空巢老人

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）14-0180-03

由于我國的社會(huì)救助體系的發(fā)展大體上還處于起步階段，各種新的社會(huì)問題的出現(xiàn)對社會(huì)救助的效用性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第一，現(xiàn)有的社會(huì)救助管理辦法多數(shù)是以規(guī)章制度的形式出現(xiàn)，尚未上升到法律高度，以至于社會(huì)救助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金管理等方面有較大的隨意性空間。第二，目前我國發(fā)展起來的社會(huì)救助體系都是以政府主導(dǎo)甚至是包辦的，但是我國國土遼闊、人口眾多且區(qū)域發(fā)展不平衡，使得政府救助這一單一形式效率和效益較低下。第三，現(xiàn)行的社會(huì)救助體系實(shí)際操作和管理起來欠缺嚴(yán)謹(jǐn)和精細(xì)。當(dāng)前對于空巢老人的社會(huì)救助主要可歸納為以下兩個(gè)層面：一是物質(zhì)方面救助，二是精神方面，退休后老年人日常生活漸漸與社會(huì)脫節(jié)，精神層面空缺。下面我們以京滬“空巢老人”為例，從探究老年人尤其是“空巢老人”救助體系的困境和完善救助途徑出發(fā)，進(jìn)一步探究我國社會(huì)救助體系的發(fā)展。

一、主要概念界定和數(shù)據(jù)來源

1.主要概念界定。世界衛(wèi)生組織對老年人的定義是60周歲以上的老人。在我國，根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第二條規(guī)定，老年人的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)為60周歲。空巢老人則是指身邊無子女共同居住，喪偶獨(dú)居或夫婦同居的60周歲或以上的老年人。

2.數(shù)據(jù)來源。本文關(guān)于京滬空巢老人的數(shù)據(jù)分析，空巢老人總?cè)藬?shù)及其占總?cè)藬?shù)的比例的統(tǒng)計(jì)結(jié)果以第六次人口普查的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)；北京市空巢老人基本屬性數(shù)據(jù)來源于北京市第五次人口普查辦公室和北京市統(tǒng)計(jì)局資料庫；上海市空巢老人基本屬性數(shù)據(jù)主要來源于上海市老齡科學(xué)研究中心；京滬兩地老年人外出休閑活動(dòng)和求醫(yī)活動(dòng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)均來自于京滬老年人日常活動(dòng)數(shù)據(jù)庫及【柴彥威等：《中國城市老年人的活動(dòng)空間》】。社會(huì)救助是指國家和社會(huì)面向由貧困人口和不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款、物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，它通常被認(rèn)為是政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)，采取的也是非供款制與無援助的方式，目標(biāo)是幫助社會(huì)脆弱群體擺脫生存危機(jī)，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。[3]

二、京滬“空巢”老人狀況

1.空巢家庭的比例不斷上升。據(jù)第四次人口普查與第六次人口普查，十年以來，中國的空巢家庭數(shù)量正在以接近10%的速度快速增長。2000年，中國的老年空巢家庭占全國家庭比例的22.84%，到2010年時(shí)，其比例達(dá)到31.77%，十年之間增長8.93%。

2.北京、上海空巢老人所占人口比例偏高。截至2013年，北京60歲以上老年人總數(shù)為262.9萬人，空巢老人占其47.6%，其中城市的空巢老年人家庭戶的比例為36%，農(nóng)村的空巢老人家庭戶則占44%，農(nóng)村明顯高于城市。上海60歲以上老年人比北京數(shù)量多，達(dá)367.32萬人，而空巢老人占38.90%，目前上海60至70歲的人群中，“空巢”老人比重近四成。

3.北京和上海兩地老年人數(shù)據(jù)對比。從被調(diào)查小區(qū)的老年人年齡結(jié)構(gòu)看，在60周歲到65周歲的老年人不算太多，兩地都占30%左右，差別不算太大。這部分老年人剛踏入退休生活，身體機(jī)能較好。多數(shù)老年人都集中在66周歲到75周歲之間，所占比例都超過被調(diào)查總數(shù)的40%。這部分老年人進(jìn)入老年生活已經(jīng)有6到15年了，身體機(jī)能容易出現(xiàn)毛病，所需醫(yī)療次數(shù)較多。而大于75歲的老年人中，北京占12.3%，上海較多，占23.7%。從被調(diào)查小區(qū)老年人的性別結(jié)構(gòu)來看，北京老年女性多于男性，上海則差別不大。因此，如何保障空巢老年女性的精神需求值得我們深入研究。從被調(diào)查小區(qū)的受教育情況看，多數(shù)老年人的受教育程度在初中、高中（中專）這個(gè)范圍內(nèi)，其比例超過總數(shù)的50%，說明在大城市的老年人相對于小城市與大多農(nóng)村地區(qū)受教育程度較高，學(xué)習(xí)熱情也較高。從被調(diào)查小區(qū)的個(gè)人月收入來看，北京與上海的數(shù)據(jù)相似，每個(gè)月收入在500元到1000元的老年人最多，占57%，其次在1001元到2000元之間，占29%。在消費(fèi)水平較高的大城市里面，收入在500元到1000元之間的老年人基本只能維持正常生活，不能應(yīng)付突發(fā)事件（如老年病突然來臨）。以北京、上海“老年人外出休閑活動(dòng)數(shù)據(jù)庫”為基礎(chǔ)，這兩個(gè)城市的老年人每周出外活動(dòng)的頻率最集中的是每周15-30次，占總?cè)藬?shù)比例的30.43%。每周出行在5～15次的次之，占26.91%。只有2.17%的老年人是一周出外0次休閑活動(dòng)的。總體上看，大部分老人是隔天會(huì)進(jìn)行外出的休閑活動(dòng)。在外出休閑娛樂方面，北京老年人外出休閑娛樂出行的距離無論是健體型還是益智怡情型的出行距離都是集中在0.5～2.0km的范圍里，表明近距離的活動(dòng)場所是老年人們出外活動(dòng)的首選，在2km范圍內(nèi)所占比例更是高達(dá)81.7%。由此可見，老人在益智怡情型活動(dòng)的需求絕大部分聚集在近距離范圍內(nèi)。如果作出行距離大于2km的休閑活動(dòng)出行人數(shù)比例的橫向比較，愿意參加出行距離大于2km的健體型活動(dòng)的人數(shù)比例26.3%，要大于益智怡情型的18.3%。顯然，老年人參與較遠(yuǎn)距離的健體型活動(dòng)的意愿要大于益智怡情型活動(dòng)。所以，如果要在社區(qū)建設(shè)老人的康樂設(shè)施，益智怡情型的設(shè)施更應(yīng)該貼近老年人的居所。從數(shù)據(jù)中還能看出，3.5km在老年人休閑出行距離中是一個(gè)出行人數(shù)比例較小的距離，不是太遠(yuǎn)但也不算便利，康樂休閑設(shè)施的建設(shè)還應(yīng)盡量避免這個(gè)尷尬距離。而在上海，超過80%的老年人的休閑出行距離在0.5km以內(nèi)。上海老年人無論在康體型還是益智怡情型的出行都極度偏向于與居所距離近的場所。0.5km的出行距離的人數(shù)比例與北京老年人的人數(shù)比例相比較為懸殊，說明上海老年人比北京老年人的意愿休閑出行距離要短得多。但值得注意的是，上海老年人休閑出行距離也存在一個(gè)“尷尬距離”（尤其是康體型活動(dòng)），距離在1～2km范圍內(nèi)是上海老年人休閑出行意愿最低的距離范圍場所。所以，在上海建設(shè)老年人康樂設(shè)施時(shí)應(yīng)更著重縮短其與居所的距離。在求醫(yī)活動(dòng)方面，30%左右北京老年人求醫(yī)活動(dòng)出行距離在0.5km以內(nèi)，60%的上海老年人求醫(yī)活動(dòng)出行距離在0.5km以內(nèi)。上海老年人求醫(yī)活動(dòng)的短出行距離人數(shù)比例要高于北京老年人，離居所較近的社區(qū)是多數(shù)上海老年人求醫(yī)活動(dòng)的場所。而在求醫(yī)出行距離4.5km處，上海老年人求醫(yī)出行距離和北京老年人求醫(yī)出行距離分別出現(xiàn)了一個(gè)低點(diǎn)和高點(diǎn)，分別是幾近0%和接近30%，北京老年人求醫(yī)出行距離在4.5公里處出現(xiàn)一個(gè)峰值。可以看出，北京老年人求醫(yī)活動(dòng)仍需要出行較長的距離。在交通出行方面，北京34.6%的老年人求醫(yī)活動(dòng)首選公共汽車，而58.1%的上海老年人求醫(yī)活動(dòng)首選的出行方式是步行，公共汽車和步行分別是北京和上海老年人選擇人數(shù)比例最高的求醫(yī)活動(dòng)出行方式，其中對于北京老年人來說，步行方式僅次于公共汽車方式。上述數(shù)據(jù)表明，相當(dāng)大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫(yī)療需求，老年人的醫(yī)療設(shè)施仍然需要繼續(xù)向其居所靠攏。從兩方數(shù)據(jù)可以分析得出，無論在休閑出行還是求醫(yī)出行距離，上海老年人的出行距離都明顯短于北京老年人，說明上海關(guān)于老年養(yǎng)老設(shè)施的社區(qū)建設(shè)的完善程度要高于北京。endprint

三、養(yǎng)老救助機(jī)制的完善途徑

1.京滬老年人群體的主要特點(diǎn)。①空巢老人基數(shù)大。北京60周歲及以上老人達(dá)262.9萬人，其中空巢老人規(guī)模高達(dá)127.94萬。上海60周歲以上的老年人達(dá)367.32萬人，空巢老人規(guī)模達(dá)128.76萬人。北京空巢老人占老年人比例是最高的，達(dá)47.6%。②空巢老人基本情況。京滬空巢老人年齡段集中在60周歲到65周歲，其所占比例分別是27.7%和33.7%，基本還處于老齡化社會(huì)的初期。男女比例均是女性高于男性，五成左右的空巢老人受教育程度在初高中水平，超過半數(shù)的空巢老人的月收入在500元到1000元之間。③活動(dòng)出行頻率高。京滬空巢老人進(jìn)行休閑活動(dòng)總體上分為康體型和娛樂型，活動(dòng)出行頻率主要集中在一周1次到5次。④大部分空巢老人以步行出行為主。京滬空巢老人的醫(yī)療活動(dòng)方面，數(shù)據(jù)表明相當(dāng)大一部分的老年人仍不能以步行的方式就能滿足醫(yī)療需求，老年人的醫(yī)療設(shè)施仍然需要繼續(xù)向其居所靠攏。

2.完善養(yǎng)老社會(huì)救助的方法。①面對空巢情況，應(yīng)積極應(yīng)對。空巢老人將是一個(gè)長期存在的群體，我們必須對該群體給予足夠的重視，積極應(yīng)對。②政府“以人為本”，實(shí)施靈活政策。要根本上解決空巢老人問題，既是對政府社會(huì)保障政策完善的要求，更是對社會(huì)救助體系的重大考驗(yàn)。北京和上海作為全國的一線城市，雖然經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但對于相當(dāng)一部分收入來源有限的空巢老人，首先社會(huì)要給予合理的經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)上的救助。同時(shí)，拓寬和暢通社會(huì)救助的途徑和渠道，著重關(guān)注最弱勢群體的需求。③在物質(zhì)救助基礎(chǔ)上完善精神救助。社會(huì)救助應(yīng)該由傳統(tǒng)意義上的保障最低生活要求，逐漸向提供物資救助的同時(shí)關(guān)懷人的精神需求層面的轉(zhuǎn)變。這群空巢老人長期處于獨(dú)居或只有夫婦同居，再加上子女或親屬長期不在身邊陪伴，長年累月下來難免會(huì)倍感孤獨(dú)。所以，社會(huì)救助對于這群老人來說，有著保障生活以外的意義。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，京滬的空巢老人百分之五十在初高中水平及以上。據(jù)此，可參照日本老年志愿服務(wù)這一政策，開設(shè)老年人志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓這批空巢老人參與一定的志愿服務(wù)，有助于其增加生活的充實(shí)感和排解精神空虛。④發(fā)展社區(qū)救助。社會(huì)救助體系的重心應(yīng)側(cè)重在社區(qū)救助。因?yàn)槔先穗S著年齡的增長，其活動(dòng)的距離與范圍受到限制，社區(qū)無疑是他們最便利地去處。社區(qū)可建設(shè)專門為老年人服務(wù)的有送餐服務(wù)的社區(qū)食堂，同時(shí)增加社區(qū)的康體設(shè)施。更重要的是，完善社區(qū)的醫(yī)療設(shè)施，為老人提供更高質(zhì)量的居家養(yǎng)老。⑤在合理范圍內(nèi)提供活動(dòng)設(shè)施。政府在規(guī)劃建設(shè)公共設(shè)施時(shí)應(yīng)該充分考慮老年人的出行距離和活動(dòng)范圍，在這方面給予老年人更多的人性化照顧。⑥老舊城區(qū)老年人生活設(shè)施的改進(jìn)。從上述資料描述可知，在北京和上海這些城市中，新興城區(qū)中的新型小區(qū)中的各種設(shè)施明顯要比老舊城區(qū)（如北京的胡同和上海的里弄）的要先進(jìn)、齊全和完善。我們的社會(huì)救助體系要更加注重公平合理，社會(huì)救助應(yīng)該著重在老舊城區(qū)的空巢老人，因?yàn)樗麄兊氖芙逃胶褪杖胨蕉驾^低，生活條件、環(huán)境更惡劣。

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基金項(xiàng)目：北京化工大學(xué)文法學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目編號(hào)：pt2013108。endprint