轉移支付制度研究

岳欣+++李慧勇

我國現行的轉移支付制度在協調縱向政府間發展方面起到了好的作用，但是現行的轉移支付在橫向政府間的發展競爭中也帶來了一些壞處，導致了地區間發展不平衡的加劇。

一、轉移支付制度的現狀

財政轉移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償的財政資金轉移。作為協調各級政府及部門間財政分配關系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區內民眾提供均等的公共服務。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉移支付制度呈現以下狀況：

(一）均衡地區財力水平，縮小地區間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預算收支情況，當不考慮轉移支付因素時,可得出結論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現行轉移支付制度實施后,以居民收入的系數來反映各地區居民的財力變化則表現為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現行的轉移支付有助于促進地區間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現行轉移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉移支付的計算數據在實施轉移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數據指標（財政能力系數、基尼系數等指標），可發現，雖然現行的轉移支付制度對地區間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區間差距不斷擴大的趨勢。我國現行的轉移支付制度對于經濟落后的西部地區制定了區域化發展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉移支付政策，減小了三大經濟區域間的財力差距，幫助中西部地區經濟發展。但是縮小差距的效果不顯著，現行的轉移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區內省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區。作為我國經濟發展處于墊底位置的西部地區，是中央轉移支付的關鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區轉移支付資金存在不能科學有效發放的現狀，致使西部地區及轄區內省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現行財政轉移支付制度,是使地區間公共財政能力均等化和促進地區經濟均衡發展的重要措施。

（三）現行財政轉移支付力度小，很難修正地區間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉移支付數據，可以發現，我國的轉移支付結構具有明顯的不公平性，無法體現均等化這一轉移支付目標。我國現階段均等化轉移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區間差距。我國現行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數返還地方的方式,會使絕大多數轉移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉移支付制度的數據（1953-1998年間），在不同時期的不同經濟環境和財政制度下，重點研究不同區域內各地區的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結論：在我國三大經濟區及三大經濟區內各地區的經濟發展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉移支付方式只能在中央集權的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權只會局限在地方公共產品供應的范圍內。如果中央過度分權只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統一的市場與發展市場經濟。

（五）轉移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關系上發揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉移支付卻無法有效地控制地區間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現行的不同層級政府間的轉移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉移支付在一定效力上能為區域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務作為改革目標

制定改革目標是完成改革的首要任務，因此完善轉移支付制度首先要明確財政轉移支付的目標提供均等化的公共服務。在我國財政轉移支付改革中，將目標定位于確保全國各地都能提供最低標準的公共服務，并且公共服務不能因地區財力的不同而出現差距。完成這項目標的重點在于把經濟欠發達地區作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環境保護等基礎產業以及教育科技、醫療保健、就業培訓等公益事業和社會保障事業領域的投入。

（二）改變轉移支付形式，合并轉移支付

改變轉移支付形式就要在建立科學的一般性轉移支付公式的基礎上，合并轉移支付形式，采取一種將一般轉移支付、專門轉移支付和特別轉移支付三者相結合的新形式。一般轉移支付不帶任何附加的使用條件，是在經濟欠發達地區或貧困地區，使這些地區的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區大致均等的公共服務。專門轉移支付的重要性則體現在政府的服務職能上，這對于減小地區之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉移支付也是強化中央政府宏觀調控能力的重要方式。建立特別轉移支出，在遭遇嚴重自然災害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉移支付有助于協調區域經濟發展，在現今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導下，我國目前的轉移支付制度就應以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區要制定特別的、有助于其發展的照顧政策。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：楊再梅

endprint

我國現行的轉移支付制度在協調縱向政府間發展方面起到了好的作用，但是現行的轉移支付在橫向政府間的發展競爭中也帶來了一些壞處，導致了地區間發展不平衡的加劇。

一、轉移支付制度的現狀

財政轉移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償的財政資金轉移。作為協調各級政府及部門間財政分配關系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區內民眾提供均等的公共服務。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉移支付制度呈現以下狀況：

(一）均衡地區財力水平，縮小地區間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預算收支情況，當不考慮轉移支付因素時,可得出結論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現行轉移支付制度實施后,以居民收入的系數來反映各地區居民的財力變化則表現為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現行的轉移支付有助于促進地區間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現行轉移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉移支付的計算數據在實施轉移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數據指標（財政能力系數、基尼系數等指標），可發現，雖然現行的轉移支付制度對地區間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區間差距不斷擴大的趨勢。我國現行的轉移支付制度對于經濟落后的西部地區制定了區域化發展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉移支付政策，減小了三大經濟區域間的財力差距，幫助中西部地區經濟發展。但是縮小差距的效果不顯著，現行的轉移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區內省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區。作為我國經濟發展處于墊底位置的西部地區，是中央轉移支付的關鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區轉移支付資金存在不能科學有效發放的現狀，致使西部地區及轄區內省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現行財政轉移支付制度,是使地區間公共財政能力均等化和促進地區經濟均衡發展的重要措施。

（三）現行財政轉移支付力度小，很難修正地區間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉移支付數據，可以發現，我國的轉移支付結構具有明顯的不公平性，無法體現均等化這一轉移支付目標。我國現階段均等化轉移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區間差距。我國現行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數返還地方的方式,會使絕大多數轉移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉移支付制度的數據（1953-1998年間），在不同時期的不同經濟環境和財政制度下，重點研究不同區域內各地區的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結論：在我國三大經濟區及三大經濟區內各地區的經濟發展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉移支付方式只能在中央集權的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權只會局限在地方公共產品供應的范圍內。如果中央過度分權只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統一的市場與發展市場經濟。

（五）轉移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關系上發揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉移支付卻無法有效地控制地區間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現行的不同層級政府間的轉移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉移支付在一定效力上能為區域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務作為改革目標

制定改革目標是完成改革的首要任務，因此完善轉移支付制度首先要明確財政轉移支付的目標提供均等化的公共服務。在我國財政轉移支付改革中，將目標定位于確保全國各地都能提供最低標準的公共服務，并且公共服務不能因地區財力的不同而出現差距。完成這項目標的重點在于把經濟欠發達地區作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環境保護等基礎產業以及教育科技、醫療保健、就業培訓等公益事業和社會保障事業領域的投入。

（二）改變轉移支付形式，合并轉移支付

改變轉移支付形式就要在建立科學的一般性轉移支付公式的基礎上，合并轉移支付形式，采取一種將一般轉移支付、專門轉移支付和特別轉移支付三者相結合的新形式。一般轉移支付不帶任何附加的使用條件，是在經濟欠發達地區或貧困地區，使這些地區的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區大致均等的公共服務。專門轉移支付的重要性則體現在政府的服務職能上，這對于減小地區之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉移支付也是強化中央政府宏觀調控能力的重要方式。建立特別轉移支出，在遭遇嚴重自然災害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉移支付有助于協調區域經濟發展，在現今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導下，我國目前的轉移支付制度就應以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區要制定特別的、有助于其發展的照顧政策。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：楊再梅

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我國現行的轉移支付制度在協調縱向政府間發展方面起到了好的作用，但是現行的轉移支付在橫向政府間的發展競爭中也帶來了一些壞處，導致了地區間發展不平衡的加劇。

一、轉移支付制度的現狀

財政轉移支付制度是一種財政制度，主要指中央政府(或上級政府)對地方政府(或下級政府)進行無償的財政資金轉移。作為協調各級政府及部門間財政分配關系的手段,主要是從制度上控制并最終消除地方和部門的利益矛盾，妥善解決各級政府間的競爭，從而使各級政府有足夠財政能力為本區內民眾提供均等的公共服務。自1994年“分稅制”改革后，我國的轉移支付制度呈現以下狀況：

(一）均衡地區財力水平，縮小地區間財力差異

我們考察各地政府的財力差距主要是分析各地居民收入與支出情況及預算收支情況，當不考慮轉移支付因素時,可得出結論：政府間的財力差距是擴大的,尤其凸顯在居民平均財政收入方面。而在考慮到現行轉移支付制度實施后,以居民收入的系數來反映各地區居民的財力變化則表現為下降勢頭，并且這種下降的范圍也愈來愈大。由此可見，我國現行的轉移支付有助于促進地區間財力水平的公平化，在減小財力差異方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通過對現行轉移支付制度的深入研究，我們可以看出，轉移支付的計算數據在實施轉移支付制度后呈明顯的下滑趨勢，因此對各地區財政均等化起到了一定的推動作用。

（二）縮小區域(東、中、西部)間財力差距,但效果不明顯

通過分析改革前后數據指標（財政能力系數、基尼系數等指標），可發現，雖然現行的轉移支付制度對地區間差異具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以徹底消除地區間差距不斷擴大的趨勢。我國現行的轉移支付制度對于經濟落后的西部地區制定了區域化發展政策，并在具體實施過程中采取帶有偏向的轉移支付政策，減小了三大經濟區域間的財力差距，幫助中西部地區經濟發展。但是縮小差距的效果不顯著，現行的轉移支付制度仍不能明顯降低中部、西部地區內省市之間財力水平的差異，尤其是西部地區。作為我國經濟發展處于墊底位置的西部地區，是中央轉移支付的關鍵點和切入點。但是，因為在政策上對西部地區轉移支付資金存在不能科學有效發放的現狀，致使西部地區及轄區內省市間的財力水平差距日漸加大。所以健全和完善現行財政轉移支付制度,是使地區間公共財政能力均等化和促進地區經濟均衡發展的重要措施。

（三）現行財政轉移支付力度小，很難修正地區間財力差距

自1994年“分稅制”改革后，1996年我國又開始實行過渡期轉移支付辦法。但是該辦法無法起到使地方財力均等化的作用，地方財力間的差距仍存在，且越來越大。這主要是因為地方政府行使政府經濟職能時仍在接受著原有體制因素的影響，原有體制對地方財力影響較大。通過分析我國近年來的財政轉移支付數據，可以發現，我國的轉移支付結構具有明顯的不公平性，無法體現均等化這一轉移支付目標。我國現階段均等化轉移增長很快,但由于增長幅度小，支付力度小且受眾頗廣使得均等化效果不甚明顯，很難修正地區間差距。我國現行的稅收返還方式 —— 中央兩稅按基數返還地方的方式,會使絕大多數轉移支付的財力失去均等化的效力。這種稅收返還制度，會導致一些貧富有差距的省份之間的支配財政的政府職能與能力日益的增大，使得富省愈來愈富，貧省愈來愈貧。

（四）不同階段轉移支付制度具有不同效果

通過分析我國政府間轉移支付制度的數據（1953-1998年間），在不同時期的不同經濟環境和財政制度下，重點研究不同區域內各地區的財政資金的運行狀況和狀況因素的影響，我們可得出結論：在我國三大經濟區及三大經濟區內各地區的經濟發展普遍存在很大差異，政府間廣泛采取的“抽肥補瘦”式的政府間轉移支付方式只能在中央集權的財政體制中實施。對于地方政府來說，地方財政分權只會局限在地方公共產品供應的范圍內。如果中央過度分權只會助長地方保護主義的滋生，不利于建立統一的市場與發展市場經濟。

（五）轉移支付實施后縱向政府間財力平衡的效果顯著，但橫向政府間財力平衡的效果不明顯

在實現縱向的中央與地方財政之間平衡問題上轉移支付制度是一個重要手段，尤其是在1994年實行“分稅制”財政體制改革后，財政轉移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向關系上發揮了重要作用。但是，1994年“分稅制”財政體制改革之后實行的財政轉移支付卻無法有效地控制地區間主要是指橫向政府間公共財政能力落差的不斷擴大。我國現行的不同層級政府間的轉移支付制度雖然有一定成就，并且這種轉移支付在一定效力上能為區域間財政能力的平衡帶來好處，但總體看來，從制定到行使，仍收效甚微，沒能很好地控制好差距的加大。

二、轉移支付制度改革的建議

（一）將提供均等化的公共服務作為改革目標

制定改革目標是完成改革的首要任務，因此完善轉移支付制度首先要明確財政轉移支付的目標提供均等化的公共服務。在我國財政轉移支付改革中，將目標定位于確保全國各地都能提供最低標準的公共服務，并且公共服務不能因地區財力的不同而出現差距。完成這項目標的重點在于把經濟欠發達地區作為重點，政府加大在能源、交通、通訊、環境保護等基礎產業以及教育科技、醫療保健、就業培訓等公益事業和社會保障事業領域的投入。

（二）改變轉移支付形式，合并轉移支付

改變轉移支付形式就要在建立科學的一般性轉移支付公式的基礎上，合并轉移支付形式，采取一種將一般轉移支付、專門轉移支付和特別轉移支付三者相結合的新形式。一般轉移支付不帶任何附加的使用條件，是在經濟欠發達地區或貧困地區，使這些地區的政府有財力去行使政府的基本職能、提供與其他地區大致均等的公共服務。專門轉移支付的重要性則體現在政府的服務職能上，這對于減小地區之間的差異有著十分重要的作用，并且專項轉移支付也是強化中央政府宏觀調控能力的重要方式。建立特別轉移支出，在遭遇嚴重自然災害、嚴重意外事故等情況時，可以及時拿出作為補救資金。一般性轉移支付有助于協調區域經濟發展，在現今要兼顧公平與效率兩方面的原則指導下，我國目前的轉移支付制度就應以一般支付為主，專門支付為輔，并且對西部貧困落后地區要制定特別的、有助于其發展的照顧政策。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：楊再梅

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