美國公共外交績效測評方法引介與評估

梁昌明

【摘要】文章以一種史學(xué)視角分析了20世紀(jì)60年代以來美國聯(lián)邦政府或科研機(jī)構(gòu)對公共外交項目績效測評的主要方法，如計劃項目預(yù)算系統(tǒng)、項目評估定級工具、提高公共外交影響、使團(tuán)行為跟蹤法和公共外交績效測評模型，主要闡述了各種方法的目標(biāo)、具體的操作方法及存在的不足。

【關(guān)鍵詞】美國聯(lián)邦政府 公共外交 績效測評方法 史學(xué)視角

【中圖分類號】C36 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

美國政府是有意識使用公共外交較早的國家之一，且一直重視，無論其手段還是效果都領(lǐng)先于其它國家，其與政府間外交活動相輔相成、合作共生。①美國政府績效管理源于20世紀(jì)初，為提高政府部門的工作效率，運(yùn)用社會調(diào)查、市政統(tǒng)計和成本核算等，建立績效評估方法，定期提交績效報告。20世紀(jì)50年代，美國政府開始推行績效預(yù)算制度。就各部門的各項活動而言，對公共外交項目績效的評估相當(dāng)重視。②

美國公共外交績效評估的主要方法

一個國家的公共外交評價機(jī)制應(yīng)該反映該國公共外交的目標(biāo)。一國政府尋求建立某一公共外交項目和與其相伴的評估機(jī)制，其首先要做的就是選定其總體目標(biāo)。但是不管該國確立的目標(biāo)如何，從傳統(tǒng)意義上來說，“項目”是公共外交活動的主要單位，因此評估活動的核心問題就是其“項目”，于是公共外交績效評估方法首先從“項目”評估開始。

計劃項目預(yù)算系統(tǒng)。該系統(tǒng)是一種財政預(yù)算編制體系。該系統(tǒng)主要是確定政府部門項目的目標(biāo)，然后根據(jù)各項目的開支和收益情況比較實(shí)現(xiàn)各項目目標(biāo)的方法和手段。③其主要目標(biāo)是想要把整體規(guī)劃、項目計劃和其預(yù)算功能結(jié)合在一起。

本方法主要涉及關(guān)鍵的決策過程，其關(guān)注的是實(shí)際操作前的管理職能。任何一個組織都可被簡單地視為按以下5個基本和連續(xù)的過程發(fā)揮其作用：制定規(guī)劃；計劃；預(yù)算編制；實(shí)際操作和評估。④具體說來，這五項內(nèi)容分別是：

一是，制定規(guī)劃是幫助組織機(jī)構(gòu)選擇目標(biāo)，隨后幫助其檢查在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中采取的具體行動。實(shí)際上，制定規(guī)劃所提出的問題是關(guān)于某些具體行動能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，而非為其提供具體方案。

二是，計劃是把上述規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動步驟。包括提供詳細(xì)的所需資源及實(shí)施該規(guī)劃所需的具體行動。

三是，預(yù)算編制是為某組織的年度預(yù)算做好準(zhǔn)備和證明該計劃合理合法。其作用是要保障有足夠項目啟動資金。

四是，實(shí)際操作指該項目的實(shí)際執(zhí)行情況。

五是，評估是評價該項目的價值。也就是說，通過項目評估測量和評估該項目在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)中的價值。評估的結(jié)果常用來修改當(dāng)下具體的項目，也可用來規(guī)劃將來的項目。

本方法的優(yōu)點(diǎn)在于通過單個計劃的制定，將部門的年度預(yù)算與其長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立聯(lián)系。然后把計劃根據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的輕重緩急，分為“大項目”、“中項目”和“小項目”。這樣，政府部門可以計劃鮮明地實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，完成各自的任務(wù)。盡管如此，該系統(tǒng)也存在一些不足：如由于該系統(tǒng)對“大項目”的數(shù)目有嚴(yán)格限制，這必然在政府各部門之間引發(fā)利益分配之爭。如果“大項目”數(shù)過多，則會和“中項目”、“小項目”之間形成內(nèi)容重疊，甚至形成“頭重腳輕”的局面。如果“大項目”的數(shù)目過少，則容易出現(xiàn)一個大項目要兼顧多個“中小項目”，從而導(dǎo)致計劃方向性不清。

由于該方法存在著上述缺點(diǎn)，20世紀(jì)70年代后，其逐漸淡出了預(yù)算編制領(lǐng)域。

項目評估定級工具。20世紀(jì)90年代初，美國政府績效管理發(fā)生根本性突破。1993年初，克林頓政府成立了由副總統(tǒng)戈爾主持的“國家績效評審委員會”。該委員會的任務(wù)就是如何使政府運(yùn)作得更為有效且成本更低。1993年7月，國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，被稱為“推動美國政府再造的綱領(lǐng)性文件之一”⑤。2002年7月，美國行政管理和預(yù)算辦公室宣布研發(fā)一種正式評估聯(lián)邦政府項目績效的工具—項目評估定級工具。該方法是一種用于評估政府項目績效并促使改進(jìn)績效的診斷性工具。對某一項目一旦評估完畢，其報告有助于讓人了解預(yù)算的決策情況和改善項目績效的具體行動方案。相關(guān)部門要承擔(dān)報告中提到的后續(xù)活動，即項目改進(jìn)的責(zé)任。該工具評估的是某個項目從設(shè)計、執(zhí)行到項目成果的全程的績效。⑥

對于美國國務(wù)院各部門的公共外交項目來說，該工具并不針對具體、單個的項目進(jìn)行評估，而是把各部門的所有公共外交項目視為“一個項目”進(jìn)行評估。

為了達(dá)到績效和預(yù)算一體化，該方法提出了一個通用的指標(biāo)體系，就是項目定級評價工具的25個問題。這些問題分別歸到這一系統(tǒng)的四個組成部分之中：“項目目標(biāo)和設(shè)計”、“戰(zhàn)略計劃”、“項目管理”和“項目結(jié)果”。它們所占的比例分別是：20%、10%、20%和50%。⑦對每一部分評估之后，然后根據(jù)“有效”（85～100）、“基本有效”（70～84）、“適當(dāng)”（50～69）、“無效”（0～49）和“結(jié)果未顯示”，最后評定給出每個項目的總分。⑧這一評估方法到奧巴馬政府時期未能繼續(xù)使用。盡管如此，其對于美國政府機(jī)構(gòu)如何看待評估的影響不能低估。

提高公共外交影響。“提高公共外交影響”是另一種不以單個項目為中心的評估方法。該方法力求測量公共外交項目對國外公眾的整體影響。它的做法是調(diào)查最近5年間參與公共外交項目的國外精英和來自該地區(qū)的未參與該項目的精英控制組之間的態(tài)度差異，其目的是要把產(chǎn)出數(shù)據(jù)和績效測評聯(lián)系起來，全面了解項目的影響。⑨它主要有三個環(huán)節(jié)：第一，明確“提高公共外交影響”的目標(biāo)是：對項目結(jié)果或績效進(jìn)行事后分析，即我們目前進(jìn)行的項目效果如何？第二，使用的方法：通過采取調(diào)查和焦點(diǎn)小組討論的方式分別對參與美國公共外交項目人員（測試小組和未參與該項目的人員）的態(tài)度變化。第三，本活動的結(jié)果：所在國的整體情況報告；焦點(diǎn)小組的結(jié)果報告及其副本；最終報告；利益相關(guān)者簡報：我們目前的公共外交項目的效果如何？

“提高公共外交影響”著重分析公共外交各項活動與其預(yù)期結(jié)果之間的關(guān)系。該方法第一次嘗試量化各項活動和結(jié)果。與以前的測評方法相比，這是一次大膽的嘗試與突破。盡管這一信息提供了極有價值的定性輸入，但其缺乏不同部門之間的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣致使評估部門很難對各個項目進(jìn)行比較或者評估不同項目同一時間內(nèi)的進(jìn)展情況。

使團(tuán)行為跟蹤法。公共外交作為一種柔性的贏得受眾心靈和思想的工具，多年來美國國務(wù)院力圖測量其各項活動績效或有效性是否達(dá)到這一目標(biāo)。2007年國務(wù)院研發(fā)了使團(tuán)行為跟蹤法用以搜集量化的數(shù)據(jù)，然后使用績效測評系統(tǒng)評估各項活動的績效。⑩

該方法是一種在線績效測評報告工具，記錄公共外交活動的范圍、頻率和業(yè)績。它能夠在線收集美國使團(tuán)對于重點(diǎn)外國民眾所進(jìn)行的活動的定性和定量的數(shù)據(jù)資料。同時，它能夠生成自定義格式的記錄活動績效報表，能夠按照利益相關(guān)者的要求及時做出反饋。因此這一工具有助于美國政府官員跟蹤了解其世界范圍內(nèi)公共外交活動的成本和效果。盡管使團(tuán)行為跟蹤法已經(jīng)成功量化了公共外交活動的內(nèi)容，但是它未能描述活動本身與其預(yù)期結(jié)果之間的關(guān)系。這就造成該方法的使用具有一定的局限性。

公共外交績效測評模型。該模型是美國得克薩斯大學(xué)2010年研發(fā)的一種測評公共外交績效的方法。它可以量化公共外交項目的各項結(jié)果，評估各項結(jié)果能否滿足公共外交項目的三大戰(zhàn)略目標(biāo)：增進(jìn)對美國政策和文化的理解；增進(jìn)對美國的好感和增進(jìn)美國在世界各地的影響。此種績效測評模型的結(jié)果用途廣泛，既可使公共外交專家或政府管理部門判定哪些項目正在實(shí)現(xiàn)其上述三大目標(biāo)，哪些項目表現(xiàn)稍差，還可決定如何分配資源。該模型最重要的方面是精準(zhǔn)定位公共外交項目的核心目標(biāo)。研究人員通過使用一系列方法收集有關(guān)目標(biāo)的信息。這些方法包括個人訪談、焦點(diǎn)小組訪談、對使館工作人員的調(diào)查、研究美國國務(wù)院和使館網(wǎng)站以及查閱文獻(xiàn)資料等。目前所確定的公共外交項目的核心目標(biāo)就是上文提到的三個。核心目標(biāo)一旦確定，就開始研究不同的公共外交項目以了解這些項目如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，收集相關(guān)信息，按照一定的方法進(jìn)行計算。最后得出相關(guān)項目是否實(shí)現(xiàn)了上述戰(zhàn)略目標(biāo)。需要說明的是戰(zhàn)略目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是根據(jù)把戰(zhàn)略目標(biāo)分解為次級目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來決定的。信息收集是公共外交績效測評模型的關(guān)鍵一環(huán)，它直接決定著測評結(jié)果的成敗。其具體方法有：仔細(xì)研究現(xiàn)行公共外交項目；對公共外交專職人員及學(xué)術(shù)界人士的調(diào)查研究；焦點(diǎn)小組訪談法；專家研討會。

在公共外交績效測評模式實(shí)施過程中也存在一些困境。如缺乏合適的對相關(guān)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行測評的測量標(biāo)準(zhǔn)。另外，研究人員不能直接和使館工作人員進(jìn)行接觸，了解相關(guān)信息。總而言之，公共外交績效測評模式所需的有關(guān)項目的信息資源和人員還很匱乏。

績效評估的重要意義

盡管公共外交的績效評估十分困難，但無論是公共外交專家還是實(shí)踐者都幾乎毫不懷疑其價值之大。

第一，為進(jìn)一步完善美國政府績效提供依據(jù)和動力。管理學(xué)家阿姆斯特朗曾指出改進(jìn)績效的前提就是我們要先了解目前的績效水平如何。也就是說，如果不了解目前的績效狀況，就無法改善它，那么先前所制定的目標(biāo)也將毫無意義。績效評估對于政府部門的行為具有監(jiān)督、支持、政策評價和激勵等功能。通過績效評估可以發(fā)現(xiàn)政府部門存在的缺陷或不足。一旦發(fā)現(xiàn)后，就要彌補(bǔ)這些缺陷或不足。因此績效評估的最終報告就成為進(jìn)一步提升政府績效的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

第二，績效評估能夠更有效地分配政府有限的資源。政府部門通過評估建立政府資助優(yōu)先機(jī)制，把資源投放到能夠發(fā)揮效應(yīng)的項目中去，限制對不能發(fā)揮效用項目的資助。另外，如能由專業(yè)化的評估機(jī)制為公共外交建立一套清晰的績效記錄檔案，就能夠讓政府部門和公民了解公共基金花在哪些項目上更為值得。

第三，績效評估獲得的公共外交項目成效會使公共外交對政府決策人有著舉足輕重的影響。傳統(tǒng)意義上公共外交的定義突出了其促使國外民眾支持本國政策的作用。可是，公共外交能夠發(fā)揮最大作用的時間不僅是在其執(zhí)行和支持其政策的階段，而且更在政策的形成階段。通過評估顯示的公共外交效果是公共外交走向前臺的通行證。

績效評估面臨的巨大挑戰(zhàn)

首先是公共外交項目與其影響或結(jié)果之間的關(guān)系。公共外交項目的影響或結(jié)果往往需要很長時間才可能出現(xiàn)。如在教育交流項目中，外國公眾（尤其是年輕人）是否接受了美國的價值觀或支持其對外政策往往需要幾年甚至十幾年的時間才能顯現(xiàn)。另一情況是項目與其預(yù)定的結(jié)果之間常常很難找到直接的因果關(guān)系，即某活動的影響或結(jié)果也許不是該活動直接產(chǎn)生的。而且，時間、外部事件及其它因素的介入會使這種因果關(guān)系變得更為復(fù)雜。

其次是項目績效評估的整個過程也存在很多問題。績效評估是一項耗時、費(fèi)力和費(fèi)錢的工作。如對項目進(jìn)行全面、獨(dú)立的評估一般需要1～2年的時間且要花費(fèi)幾十萬美元。這就出現(xiàn)一個問題：不久的將來，是否會面臨評估分裂的情況，即只有那些更加富有的項目的參與者才能支付得起高額的費(fèi)用來進(jìn)行專業(yè)性的評估，一般的參與者或機(jī)構(gòu)可能會因為資金短缺而被迫消減專業(yè)化評估。還有，由于專業(yè)化的公共外交評估為新生事物，其基線數(shù)據(jù)往往缺失。基線數(shù)據(jù)的收集同樣耗時、費(fèi)錢。

最后是影響績效評估的外部因素。外部的人為因素會影響績效的測評，如國內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)毓餐饨还ぷ魅藛T的變換可能會影響到評估制度的連續(xù)性。一般情況下，新的政治領(lǐng)導(dǎo)有著不同于以往的規(guī)劃和政策，也會有新的評估方法。盡管各部門和機(jī)構(gòu)會繼續(xù)其各自“持久的任務(wù)”，但因新的領(lǐng)導(dǎo)層會盡力在項目中留下自己的印跡，而使任務(wù)與以往有所不同。還需指出的是，目前績效評估還未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視。

結(jié)論

美國公共外交項目的績效評估是政府績效評估的一個重要組成部分，是提高政府部門工作效率、增強(qiáng)美國對外影響的一個重要手段。其經(jīng)歷了從項目活動產(chǎn)出的評估，到對項目與其預(yù)算掛鉤的評估，再到對項目影響的評估。由此可見，公共外交項目績效評估逐漸從不成熟到成熟，從非專業(yè)化到專業(yè)化，從定性研究到定量研究。盡管如此，由于評估自身因素和一些外部因素的影響，其實(shí)際操作有一定的難度。

（作者為山東師范大學(xué)歷史與社會發(fā)展學(xué)院博士研究生、河北北方學(xué)院外國語學(xué)院副教授）

【注釋】

①朱麗麗：《“9/11”后美國對中東地區(qū)的公共外交研究》，2012年5月，第1頁。

② Assessing U.S. Public diplomacy -A Notional Model. Lyndon B. Johnson School of Public Affairs Policy Research Project ReportThe University of Texas at Austin.2010.

③ Responses to incrementalism. http：//global.britannica.com/EBchecked/topic/482290/public-administration/3694.Responses-to-incrementalism#ref417559. Accessed： Dec.1，2013

④P. A. Don Vito. The Essentials of a Planning-programming

-budgeting System. pp.1-2.

⑤王文翟：“美國政府績效管理改革評述”，http：//www.gdbb.gov.cn/detail.jsp？infoid=4871 Accessed： 2013年12月9日。

⑥⑧ OMBs Program Assessment Rating Tool （PART），http：//strategisys.com/omb_part. Dec. 1，2013.

⑦茍燕楠：“項目定級評價工具在中國的初步實(shí)踐”，http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp？newsid=2971. Dec. 1， 2013.

⑨ Shanta B. Gyan. Measured Response. State Magazine. April，2009. （533）. p.：33-35.

⑩ U.S. Department of State， Public Diplomacy Evaluation Office，http：//exchanges.state.gov/programevaluations/pmm/pdeo.html . June 20，2010.

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責(zé)編/王坤娜