促進農村土地流轉 推動農民工市民化

趙云

【摘要】現有的農村土地流轉制度限制了農民工進行永久性城鎮遷移，同時，農民工的非永久性遷移也在很大程度上制約著農村土地流轉。要解決目前中國農村城鎮化的諸多問題，還需要從農民工市民化的角度去分析農村土地流轉問題。文章對中國農村土地流轉問題進行研究，剖析實現土地規模經營，促進農民工市民化，推進中國二元經濟轉型的理論與現實意義。

【關鍵詞】農民工 市民化 土地流轉

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

我國是一個典型的二元經濟國家，根據二元經濟理論，實現二元經濟轉型的主要途徑是農業剩余勞動力向城鎮非農產業轉移。農村勞動力轉移既要實現農村勞動力由農業向其他產業轉移，也包括農村勞動力由農村轉入城市的地域性轉移。就地域性轉移而言，前期主要是指將農村勞動力轉入城市，并在城市中從事非農產業，完成職業身份的轉換，后期則要求轉移出的農村勞動力不僅能夠在城市就業，還能夠在城市定居，完成由農民到市民的轉變。

但目前我國的農村勞動力轉移往往滯留在前期發展水平，沒有實現由農民到市民的身份轉變，因而產生了大量的非永久性遷移農民工群體。農民工進城滿足了城市快速發展而急需的大量勞動力，為城市發展做出了突出貢獻。根據王春超等人的調查統計顯示，我國農民工對非農產業的GDP貢獻率一直呈增長狀態，由1991年的10.5%上升到2010年的19.4%。農民工不僅促進了城市發展，也把一些城市思想觀念與生活方式帶回農村，在一定程度上改變了農村閉塞的傳統觀念，讓農民更加愿意接受土地流轉政策，為農村城鎮化打下基礎。

然而隨著農村城鎮化的推進，農民工的非永久性轉移卻也給城市和農村都帶來了一定的負面效應。農民工難以獲得城市身份并在城市定居，使其不能享受城市福利保障，進而產生農民工看病貴、子女上學難等問題；農民工地位與城市市民地位的不平等也會造成農民工心理扭曲，進而影響城市治安；農民工收入不高，在城市中有著較大的消費壓力，其大都聚集在城郊結合部，這些地方環境臟亂，治理難度大，也增加了城市改造成本。對于農村來說，農村勞動力的非永久性轉移往往造成農村土地資源的浪費，土地大量荒廢，青壯年勞動力的流失，使得大部分我國農村出現留守兒童、留守老人等“空巢村”現象。

在我國，農村勞動力非永久性遷移又與現有的農村土地流轉制度有著密切聯系?，F有的農村土地流轉制度限制了農民工進行永久性遷移，與此同時，農民工非永久性遷移也在很大程度上制約著農村土地流轉。

農村土地流轉對于農民工市民化的影響

一個國家的城鎮化進程中，必然要有大量的農村勞動力向城市轉移，進而逐步完成農民向市民的身份轉換。只有農民實現永久性遷移，農村土地流轉才變得可能，而推進農村土地流轉同樣也可以促進農民工市民化發展。

土地流轉降低了農民工市民化成本。所謂農民工市民化的機會成本，是指農民工完成市民化后可能會失去原本作為農民以及農村戶籍所能獲得的既得利益，這包括與農村戶籍掛鉤的一切經濟或非經濟收益，主要體現為農村的承包地和宅基地。國家的現有政策規定農民要取得城市戶籍就必須放棄其擁有的農村土地承包權和宅基地使用權，這是農民難以接受的。農民對土地有著天然的感情，他們把土地看成是安身立命之本，即使在城市擁有工作，大多數農民工仍把在農村擁有土地看作是其生存的最后保障。而且隨著土地價格不斷攀升，土地的財產增值作用逐漸顯現，因而要求農民永久性遷移，放棄土地，這是農民工難以接受的機會成本。

《決策》雜志在2011年曾對農民工做過問卷調查，結果表明近80%的農民工愿意長期定居城市，但其中近67%的農民工不愿意放棄農村宅基地和房產。這表明大多數農民工愿意進城定居，但同時又不愿意放棄對承包地和宅基地的使用權，因而保留農民工的農村土地承包權和宅基地使用權，采取土地流轉政策，是解決農民工永久性轉移的重要對策。這一方面可以降低農民工進行永久性遷移的機會成本，另一方面也解決了因農村主要勞動力進城而導致的農村土地資源荒廢的問題。

土地流轉可以提高農民工市民化的能力。要真正實現農民工市民化，不僅僅是讓農民工實現永久性遷移，還需要使之具備市民化的能力，這主要是指農民工在城市中能夠像普通市民那樣擁有體面生活的能力，體現為農民工能夠承擔起其在城市中生活的成本，主要包括衣食住行等日常生活消費的支出，其中的住房成本是農民工最難以承受的一筆巨額支出。

我國房價整體上不斷攀升，城市中的普通工薪族都難以承受高房價，而農民工階層則更是望而卻步。農民工在城市中買不起房子，大多數人選擇租房，但隨著房價的上漲和城市人口的密集，我國的城市住房租金也一直處于上漲狀態，這無疑給農民工的住房帶來了巨大的壓力，農民工想要通過租房舉家定居在城市，仍然難以承受住房租金支出。如果通過土地流轉政策，讓原本在農村閑置的土地通過轉租和入股，讓農民工獲得其承包地和宅基地的資本化收益，將會增加農民工收入，提高其市民化能力。

我國農村土地流轉中存在的問題

隨著國家農村城鎮化發展，為了解決農村勞動力流失帶來的資源浪費問題，保證我國糧食供應安全，國家開始逐步實施農村土地流轉政策。雖然目前農村土地流轉已經合法化，但由于實踐基礎薄弱，加之人們傳統土地觀念難以轉變，造成土地流轉中產生了諸多問題。

土地流轉中農民權益難以得到保障。農村土地流轉困難的一個重要原因便是農民權益在土地流轉過程中難以得到保障。千百年來，農民以耕作為生，土地是農民的生存保障，加之目前我國農村社會保障水平有限，因而土地種植收入等仍然是農村家庭收入的一個重要保障，導致大多數農民并不愿意參與土地流轉，并擔心一旦簽訂土地流轉協議，將難以收回自己的土地承包權，自己便失去了生存的最后保障。雖然我國明確規定土地流轉應當遵循“依法、自愿、有償”的原則，這也是為了首先保護農民的土地權益，在此基礎上進行土地流轉，然而在地方農村的實際土地流轉過程中，農民的合法權益卻常常受到侵害。

首先是農民的土地流轉意愿受到干涉，違背了自愿原則。這主要表現為一些村委會往往未經農民同意便與企業簽訂土地流轉協議，之后強行農民進行土地流轉，而且往往迫使農民低價流轉，而村委會卻從中大獲收益。

其次，在土地流轉過程中，農民往往難以獲得等價的土地增值收益。一般來說，在分散農戶與企業之間，農戶往往處于一種弱勢地位，而且由于其并不能透析土地流轉政策，往往只能從土地流轉中獲得較低基本固定收益，而并沒有爭取參與土地經營效益提高以及物價上漲等因素帶來的增值收益分配。

最后，農民在土地流轉過程中往往承擔著更大的風險，并難以獲得相應的補償。由于受文化限制或對土地流轉相關法律政策的不熟悉，一些農民往往沒有親自簽訂土地流轉合同，或者對合同中存在的問題并不了解，這就難以保證農民其后在土地流轉中能夠得到合理的權益回報，而且由于合同不規范等問題，也使得農民難以實現權益維權，因而農民在土地流轉中承擔著一定的風險。

流轉土地用途被改變。我國是世界人口大國，雖然地域遼闊，但由于龐大的人口基礎以及可耕作地區的不足，我國的人均農耕土地占有量極少，因此我國十分重視保護農耕土地資源，以保證國家的糧食供應。但在實際的土地流轉過程中，一些地方政府往往在企業或是開發商的利益驅動下，強迫農民進行土地流轉，并改變了原本流轉土地耕地的屬性，讓企業和投資者在農耕土地上投資建廠或是發展其他產業。除此之外，一些投資者認為糧食價格較低，因而在流轉土地上種植蔬菜或是花卉等，發展糧食種植以外的高效農業，極大地危害著我國的糧食生產安全。

土地流轉期限短。從現在的土地流轉狀況來看，目前我國的大多數土地流轉期限還保持在2～5年之間，只有極少部分保持在10年以上。造成土地流轉期限短的原因是兩方面的：一方面，農民不愿意將土地長期流轉，他們擔心自己的土地流轉出去后，只能每年拿到固定的基本收益，而拿不到因土地的增值或是糧食價格的上漲可能帶來的收益增長部分。

另一方面，土地流轉的雙方，包括農戶和企業或其他組織，都擔心國家土地承包政策會發生變化以及考慮到瞬息萬變的市場可能存在的風險，因而一般都采取短期土地流轉方案，以及時應對外界變化。流轉雙方的這種擔心使土地流轉成為一種短期行為，并且有著一定的隨意性，但實際上，由于土地租期短，加之企業等擔心政策的變化，這些轉入戶并不愿意長期經營和規劃土地的未來發展，也不愿意投入過多，因而他們大多在流轉土地上進行粗放型經營。這種行為嚴重破壞了土壤價值，而有些轉入戶為了追逐短期的利益，常常違規對種植作物使用高毒性農藥等，這樣的短視行為不僅污染了土壤，也造成了農產品的質量安全問題。

促進土地流轉推進農民工市民化的對策建議

制定土地流轉專項法規，保護農民權益。目前我國并沒有制定有關土地流轉的專項法規，在2003年頒布執行的《農村土地承包法》中，對農民土地流轉的合法性給予肯定，規定“承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式”。這一規定雖然承認農民有權進行土地流轉，并遵循了自愿性的原則，但對土地流轉的具體操作卻沒有任何規定，這就使得土地流轉的具體程序以及相關權益和責任都無從依法落實，給實際的土地流轉操作帶來了重重阻礙。因此，制定有關土地流轉的專項法規是十分必要的。

在具體的相關政策法規的制定過程中，首先，要確定做好土地流轉農戶的確權頒證工作，使土地能夠成為農民的永久性財產，確定其土地用益物權。只有這樣農民在土地流轉中才能免去后顧之憂，自身的權益得到保障，農戶才更加愿意簽訂長期的土地流轉合同，促進土地流轉工作的開展。

其次，要在確權頒證的基礎上制定專項的土地流轉法規，從法律上保證農民享有土地的使用權、繼承權、轉讓權以及抵押權等權利，這既能夠規范土地流轉中的協議簽訂，也能為農民維權提供保障。

再次，應該制定土地登記法與土地合同法，將有利于規范土地流轉過程中簽訂各項協議，保障土地流轉雙方的合法權益不受侵害。

最后，政府可以制定相關的激勵政策，對流轉雙方的農戶或轉入戶進行長期協議簽訂或長期投資者給予一定獎勵或政策性支持。這有利于保障土地流轉政策的長期發展，防止轉入戶對流轉土地進行短期粗放經營，對土地進行掠奪性使用，保障土地資源的可持續發展。

建立專項的土地流轉服務中心。目前我國的土地流轉并沒有專業或專門的服務機構，這就造成土地流轉過程中信息不公開、農民不了解土地流轉政策被迫進行土地流轉等問題，由此造成了諸多的土地流轉糾紛。因此，我國需要建立相關的土地流轉服務中心，由服務中心來收集、整理和發布土地流轉信息，為流轉農民或集體組織提供土地流轉政策咨詢服務，在具體的簽訂土地流轉合同的過程中，能夠為合同內容的制定和簽訂提供法律指導，服務中心還能起到調解土地流轉糾紛的作用。建立土地流轉服務中心平臺能夠較好的為土地流轉提供專業化服務，規范土地流轉中的各種行為，保障農民在土地流轉中的知情權與合法權益。

第一，建立土地流轉信息平臺。土地流轉中心應該通過各種渠道來收集和整理有關土地流轉的信息，并將這些信息通過當地廣播、電視、報紙以及政府網站或是公告欄中加以告示，使廣大農戶能夠及時了解土地流轉的狀況，也為流轉雙方提供土地流轉的供求信息，不僅能夠使得信息公開化、透明化，讓流轉雙方都獲得信任，還能降低流轉雙方搜尋和進入成本，有效地促進土地流轉。

第二，開設土地流轉咨詢窗口。當下許多農戶對于土地流轉政策并不十分了解，這使得他們在與轉入戶的對話談判中處于弱勢，對于流轉協議合同一知半解，造成了自身權益受損，引發諸多土地流轉糾紛。因此，開設土地流轉政策咨詢窗口，組織熟悉土地流轉業務的工作人員為農戶提供政策解答與指導，讓其了解相關土地流轉信息，能夠讓農戶在與企業等土地流轉談判中獲得更多話語權，有效地保證自身合法權益的獲得。

第三，指導土地流轉合同簽訂，開展合同鑒證工作。土地流轉服務中心應該提供一套標準的合同文本，并指導土地流轉雙方合同協議的簽訂等工作。在合同簽訂過程中，土地流轉服務中心要注意對合同中的土地流轉收益做出合理指導與評估，保障農戶長遠土地收益的獲得，中心須對合同中土地流轉的期限、用途等方面進行嚴格審核，確保合同的合法性，這能有效地規范土地流轉工作，并預防日后土地流轉糾紛的發生。

第四，建立土地流轉糾紛調解機制。當前，我國近七成的土地流轉是屬于農戶之間的土地流轉，由于農戶之間往往礙于人情或是文化水平不高，他們之間的土地流轉大多是口頭協議或是簡單的書面協議，并不會簽訂合同，這就為日后可能產生的糾紛埋下隱患。因此，成立土地流轉糾紛調解機制是十分必要的，其能為土地流轉糾紛提供一個解決平臺，促進土地流轉和諧發展。

做好各項配套制度改革工作。順利開展土地流轉能夠促進農民工市民化，但并不是做好了土地流轉工作便能夠完全解決農民非永久性遷移問題，政府還應該完善土地流轉的各項配套制度。

解決農民工的社會保障問題。農民不愿意進行永久性遷移的一個重要原因便是其在城市并沒有完善的社會保障，其子女的教育、家人的看病醫療、老人的養老等都依附在農民身份之上，其在城市中并沒有相應的社會保障，而且由于大多數農民工沒有失業保險，農村土地便被看作是失業后的最后生存保障，因而其不愿意進行土地流轉。要解決這一問題，就必須完善農民工的社會保障體系，使其在城市中擁有基本的生活保障，從而弱化土地的保障功能，推動土地流轉的運行。

除了要落實城市農民工的社會保障工作之外，國家還需要進一步完善農村的保障制度，建立健全符合經濟發展水平的農村保障體系，這才能夠真正解除流轉農戶的后顧之憂。因為大量農村勞動力外出打工，造成農村地區出現大量的空巢現象，因此完善農村養老制度對于這些空巢老人的生活至關重要，這也使得許多農村老人希望靠土地養老的思想有所改變，從而促進土地流轉。完善農村醫療保障體系和教育制度，讓農民看得起病，孩子上得起學，減輕農民的思想負擔和經濟壓力，改變其以土地作最后保障的思想，促進土地流轉和農民永久性遷移。

此外，我國公民的各項保障制度或身份認定很大程度上都是依附在戶籍制度之上，因此要使農民工享受到城市保障制度，成功轉換身份，等等，都需要對當前戶籍制度進行改革。消除城鄉戶籍之間的差異，改革各項保障制度與戶籍掛鉤的政策，促進農民工市民化，帶動農村土地流轉工作的開展。

（作者為成都師范學院副教授）

責編/韓露（實習）