農(nóng)村基層組織發(fā)展與社會管理創(chuàng)新

趙麗敏

【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)村基層社會管理模式存在著政府權(quán)力過度集中、村民自治機制不規(guī)范、社會管理主體單一、管理理念轉(zhuǎn)換滯后等問題，對此應(yīng)當(dāng)在政府指導(dǎo)下以農(nóng)村基層組織為載體推進農(nóng)村社會管理體制的創(chuàng)新，實現(xiàn)政府管理與社會自治的互動以及市場推進與村莊內(nèi)生的契合，最終實現(xiàn)我國農(nóng)村社會管理創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村基層組織 社會管理 政府管理 社會自治

【中圖分類號】D422.2 【文獻標(biāo)識碼】A

社會管理模式是與當(dāng)時的社會生產(chǎn)方式相互適應(yīng)的一種管理形式。黨的十八大報告中指出要加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。管理創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于將多種組織的資源重新結(jié)構(gòu)并有效調(diào)動，產(chǎn)生級差的組織收益。目前中國社會正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)的變化。在現(xiàn)代社會生產(chǎn)方式的影響下，中國農(nóng)村社會正在經(jīng)歷著前所未有的大變化。中國農(nóng)村社會管理不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的生活和命運，也關(guān)系著國家穩(wěn)定和發(fā)展的大局。以農(nóng)村基層組織為載體推進農(nóng)村社會管理體制的創(chuàng)新，對于在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中有效化解農(nóng)村快速變動中的各種矛盾，推動農(nóng)民收入持續(xù)增加、開創(chuàng)農(nóng)村快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展的新局面，必將有深遠的現(xiàn)實意義。

當(dāng)前農(nóng)村基層治理模式在實踐中存在的主要問題

我國現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理模式在當(dāng)前農(nóng)村社會實踐中越來越不能適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展，暴露出些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

基層權(quán)力過度集中，組織機構(gòu)失調(diào)，社會管理職能缺失。由于我國從上至下的垂直等級式的管理模式，在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中，政府也一直是自上而下來分配資源，一些基層政府甚至?xí)娦型菩心承┱摺＿@就使得大多數(shù)的人、財、物等重要的權(quán)限仍然掌握在縣級政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府職能交叉權(quán)責(zé)不清甚至?xí)l(fā)生利益矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)的一部分，很難真正發(fā)揮其職能。近年來，我國推行了農(nóng)村稅費改革及其相應(yīng)的一系列配套改革，原本試圖通過取消農(nóng)業(yè)稅和加強轉(zhuǎn)移支付來促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，從“管理、治理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)換。但是，后稅費時代帶來的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付了人頭經(jīng)費和維持自身簡單運轉(zhuǎn)必需的經(jīng)費后，幾乎沒有剩余。大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，無力承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)的支出。由于缺乏充足的財政保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味注重向上級跑錢，而對自身的服務(wù)職能卻不予重視，因此農(nóng)村基層組織無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的社會管理職能和公共服務(wù)職能。

村民自治機制不規(guī)范，農(nóng)民利益訴求渠道缺失。按照我國《村民委員會組織法》的法律規(guī)定，村委會作為農(nóng)村社會的村民自治組織對村莊事務(wù)行使自治權(quán)。但是，村民自治作為一種理念性的制度在實際社會的推廣過程中卻遭遇到了種種困難。究其原因主要在于上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、下至村民都缺乏對于自治精神的充分理解，這就導(dǎo)致“鄉(xiāng)政村治”格局中各個主體之間缺乏合作精神，鄉(xiāng)政與村治之間的沖突以及農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織之間的沖突導(dǎo)致了村民自治的推行阻礙重重。在當(dāng)前農(nóng)村社會中，公共決策機制大量地采取了基層政府集權(quán)的方式，某些地方的村民自治則演變成了村官自治，農(nóng)民和社會民間組織不能充分地參與其中，村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有得到保障。因此，集權(quán)的基層政府在做出公共決策時往往缺乏民主機制，民眾被排除在決策機制之外，基層政府做出的決策也就缺乏了真實有效的需求信息，決策的隨意性、盲目性較大，針對鄉(xiāng)村社會的決策制定也就缺乏了科學(xué)性。①

社會管理主體單一，無法適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展。由于我國長期以來對農(nóng)村社會進行行政性管理和控制，多是采用自上而下的權(quán)力運作，很少有多方主體參與、共同治理的實踐。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，盡管舊的農(nóng)村村社正在向農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)進行轉(zhuǎn)換，但是我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，舊體制在農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中依然存在著一定的慣性影響。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，新的社區(qū)與之前的農(nóng)村社區(qū)相似，仍然由政府計劃安排，然后由村民委員會或者社區(qū)委員會為社區(qū)農(nóng)民提供公共物品或者公共服務(wù)。社區(qū)管理的主體是單一的，而單一的政府管理主體無法滿足社區(qū)人們?nèi)找嬖鲩L的各種公共需求。

農(nóng)村基層組織經(jīng)濟職能缺失，農(nóng)村經(jīng)濟無法有效對接市場，農(nóng)村貧富差距拉大，社會矛盾激發(fā)。當(dāng)前的農(nóng)村社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為懸浮型政權(quán)，一些村級組織或者熱衷于撈資源以自肥，或者熱衷于制度上墻之類的形式化工作，村級組織與村民相安無事便是成績，村級組織已經(jīng)游離于村莊社會之外。而農(nóng)民的獨立創(chuàng)業(yè)能力是相對較差的，小家小戶的經(jīng)營方式要實現(xiàn)農(nóng)民的增收是非常困難的，而且這種分散的農(nóng)民也很難適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)無法實現(xiàn)與市場的有效對接，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展乏力。②

另外，在新農(nóng)村建設(shè)中，村莊經(jīng)濟分化強烈，農(nóng)民中的“能人”走向城市或者在農(nóng)村獲得較大的經(jīng)濟利益，而大量的農(nóng)民則在新農(nóng)村建設(shè)中失去了既得利益。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，在失去了宅基地之后，只有少部分農(nóng)民能夠在城市生活中找到新的謀生之道，大部分農(nóng)民在失去了賴以為生的土地之后，就意味著失去了土地帶來的生活保障，面對勞動力市場對于專業(yè)性、技術(shù)性人才的用工需求，村民的就業(yè)難度是越來越大的，生活壓力也隨之加大。農(nóng)村社會貧富差距逐漸拉大，形成了不同的利益群體，而農(nóng)村文化道德建設(shè)的滯后也導(dǎo)致為富不仁的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾不斷激發(fā)并得不到有效的化解，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的團結(jié)穩(wěn)定。

以農(nóng)村基層組織為載體推進社會管理體制的創(chuàng)新

農(nóng)村基層組織是連接政府與農(nóng)民之間的重要紐帶，國家的規(guī)劃管理目標(biāo)需要農(nóng)村基層組織自上而下地進行協(xié)調(diào)，而中國農(nóng)村社會自下而上的社會需求同樣也需要農(nóng)村基層組織進行協(xié)調(diào)。農(nóng)村社會的管理創(chuàng)新需要在農(nóng)村社會配置強有力的基層組織體系來實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，從而引領(lǐng)農(nóng)民順利構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村。③

農(nóng)村基層組織的管理理念與管理行為創(chuàng)新。一是基層政府轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的有效銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變高高在上的舊觀念，把自己從“管理型政府”改變?yōu)椤胺?wù)型政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的直接參與者，更應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民利益的維護者與捍衛(wèi)者，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村與上級政府之間架起溝通的橋梁。管理型政府可能會過度推崇自己的行政權(quán)力，而忽略了農(nóng)村自治組織的權(quán)利的行使。服務(wù)型政府強調(diào)要肯定人民的主體地位，否定“官本位”，要求增強為官的服務(wù)意識。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念與意識，把更多的精力放在為村民自治組織提供服務(wù)和制定規(guī)則方面，為村民自治組織自治權(quán)的行使留下更多的空間。另一方面，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員還是村民自治組織的成員都應(yīng)當(dāng)提高素質(zhì)，充分實現(xiàn)行政管理與基層自治的良性互動。

二是規(guī)范、創(chuàng)新各種社會管理行為，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理行為還是村民自治組織的自治行為都應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于政府的行政行為，哪些屬于不合理的干預(yù)。村民自治組織當(dāng)然要充分發(fā)揮自治權(quán)維護村民的合法權(quán)益，但是自治組織也必須要接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為。當(dāng)前的社會管理行為應(yīng)當(dāng)是一種參與性、服務(wù)性的管理行為，由單一的行政管理模式向綜合各種行政、經(jīng)濟、法律、道德、科技等多種手段進行創(chuàng)新，盡最大可能保護農(nóng)村社會中各方利益主體的合法權(quán)益。

農(nóng)村基層組織的組織機構(gòu)創(chuàng)新。當(dāng)前我國的農(nóng)村基層組織是把國家行政權(quán)力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，包括了村黨組織、村民委員會、村婦代會、村民兵連等組織。實現(xiàn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新需要實現(xiàn)農(nóng)村基層組織的組織機構(gòu)創(chuàng)新。一是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為先導(dǎo)，把握社會管理的方向。首先要加強我國農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力建設(shè)，這是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的根本途徑和保證。從內(nèi)容上來看，主要從解決經(jīng)濟能力建設(shè)、政治能力建設(shè)、文化能力建設(shè)和社會能力建設(shè)的問題。而從管理上來看，主要是要加強組織能力、決策能力、社會管理能力和公共服務(wù)能力等的建設(shè)問題。④當(dāng)前我國農(nóng)村工作的重點都集中于村一級，因此我們應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地鞏固黨在農(nóng)村的階級基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，而首要一點就是要加強村級組織建設(shè)，為農(nóng)村社會管理建個好支部、選個好支書。

二是在政府指導(dǎo)下進行農(nóng)村基層社會組織的培育。要實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，首先要在政府指導(dǎo)下積極培育有組織的社會主體，從而提高社會自我管理的能力。我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，站在培育現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的高度，我國應(yīng)當(dāng)立足于大力培育、積極地推進社會組織健康有序地發(fā)展，培育一個良好的公民社會，這項工作在廣大農(nóng)村社會顯得尤為重要和迫切。隨著市場經(jīng)濟在農(nóng)村社會的不斷推進，農(nóng)村社會的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，利益格局被打破并重整，過去那種單一的依靠政府權(quán)力強力推進的社會管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會的發(fā)展和需求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)改變改變舊的觀念，積極進行農(nóng)村基層社會組織的培育，在農(nóng)村基層組織中增加新組織成員。

三是整合資源，擴展農(nóng)村組織功能。目前農(nóng)村社會中的農(nóng)民組織基本上只是具有單一功能，如村委會、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織、以及提供社會服務(wù)的各種民間公益性組織等。這些組織形式眾多，但是功能單一，無法有效地在市場經(jīng)濟發(fā)展中適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展。對此我們可以進行資源整合進而擴展農(nóng)村組織的功能，使其更能適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展。如廣西桂平市南木鎮(zhèn)的金龍村就進行了有益的嘗試，該村的村委會和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社進行了資源合并，一套人馬兩個牌子。兩種資源整合后，有力推動了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的發(fā)展，該村已有將近一半的農(nóng)戶參加了專業(yè)合作社，獲得了不錯的經(jīng)濟效益，而對于那些不愿入會的農(nóng)民則可以通過村委會的集體決議實現(xiàn)承包地的調(diào)整，避免了和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作生產(chǎn)之間的矛盾。⑤

農(nóng)村社會組織的職能不僅僅體現(xiàn)在促進經(jīng)濟發(fā)展方面，對于農(nóng)村社會組織要增強其服務(wù)社會的職能。農(nóng)村社會組織在一定程序上可以代替市場和政府解決很多社會問題，農(nóng)村社會管理中還存在著一定的空白領(lǐng)域，如農(nóng)村社會的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)問題，政府提供公共服務(wù)的能力是有限的，而市場又不能夠兼顧社會公平，而農(nóng)村社會組織則可以在這些領(lǐng)域完成市場或政府不能做或者不愿做的事務(wù)，農(nóng)村社會組織產(chǎn)生于農(nóng)村基層社會之中，相比政府對于農(nóng)村社會的宏觀管理而言，能夠更多地關(guān)注農(nóng)村社會中的微觀領(lǐng)域的社會管理問題。

農(nóng)村社會管理的法律制度創(chuàng)新。社會管理的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅持走法治化路徑。當(dāng)前我國關(guān)于社會管理的法律體系是不完善的，有關(guān)農(nóng)村社會管理的立法更是缺乏。社會管理如果只是拘泥于一個不完善、僵化的法律框架內(nèi)進行創(chuàng)新是不可能的，因此，社會管理創(chuàng)新必須要實現(xiàn)法律制度創(chuàng)新，修訂相關(guān)的社會管理方面的法律制度。只有這樣才能保障社會管理創(chuàng)新的順利進行。

首先要通過統(tǒng)一的法律制度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理行為和村民自治組織的自治有機銜接起來，尤其要注重從法律制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的權(quán)限，這是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。⑥農(nóng)村社會管理法律體系的完善應(yīng)當(dāng)注重以人為本，關(guān)注民生。農(nóng)民工的就業(yè)、農(nóng)民工子弟的教育、農(nóng)民利益分配、社會保障等方面的法律法規(guī)建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注。作為農(nóng)村社會管理新主體的社會組織和自治組織的立法也應(yīng)當(dāng)加強與完善，我國目前還沒有專門的社會組織管理方面的法律，村民委員會的法律屬性、職能和權(quán)限以及和相關(guān)黨政機關(guān)的關(guān)系亟需在法律層面上予以明確。⑦應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)村基層社會組織提供充分的法律支持。我國可以嘗試建立統(tǒng)一的社會組織法，可設(shè)立專章對于農(nóng)村基層社會組織的設(shè)立、財產(chǎn)、責(zé)任和監(jiān)管等做出明確的法律規(guī)定。

農(nóng)村社會管理的機制創(chuàng)新。從當(dāng)今農(nóng)村社會管理的機制層面來看，需要構(gòu)建通暢的利益表達和溝通機制、人民內(nèi)部矛盾的化解機制和社會穩(wěn)定維護機制以及完善的社會保障機制等。從本質(zhì)來講，農(nóng)村社會管理機制創(chuàng)新就要調(diào)節(jié)農(nóng)村社會復(fù)雜的利益關(guān)系，順利解決農(nóng)村社會中的利益矛盾和沖突，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定而和諧的發(fā)展。

首先要建立農(nóng)村社會完善的社會保障機制，大力改善民生。農(nóng)村社會管理的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)緊密圍繞民生進行。對于農(nóng)村而言，除了構(gòu)建農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度三大保障體系之外，農(nóng)村基層組織要和社會組織共同努力，在農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)體系和農(nóng)村的文化服務(wù)體系構(gòu)建上著力關(guān)注民生問題。其次要完善利益訴求與社會矛盾調(diào)解機制，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)村基層組織要注重把自己的工作與群眾利益緊密聯(lián)系起來，決不能對群眾意見不聞不問，冷漠無情。在農(nóng)村基層組織中要落實完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)接待群眾制度，認(rèn)真聽取老百姓的意見。建立完善的信訪和行政投訴制度，重大決策聽證制度和表決制度等，讓農(nóng)民的利益可以通過多種渠道得以順暢的表達。同時對于農(nóng)村社會矛盾要及時妥當(dāng)?shù)赜枰越鉀Q，建立以維護群眾利益為核心的矛盾調(diào)解機制。

綜上所述，在農(nóng)村基層組織發(fā)展基礎(chǔ)之上的社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)走的是一條協(xié)同之路：政府主導(dǎo)、市場著力、社會自生的共建，在農(nóng)村公共場所內(nèi)，通過社會治理主體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會自生組織和農(nóng)民等多元利益主體在民主和法治的基礎(chǔ)之上進行對話協(xié)商、協(xié)調(diào)互動，在公共事務(wù)管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相互監(jiān)督與制約的有效機制，達成一定共識，實現(xiàn)公共利益最大化。這種協(xié)同之路也使得鄉(xiāng)村社會充滿了活力，能夠自主發(fā)展適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，煥發(fā)出無限的生機和活力，并且能夠有效監(jiān)督國家權(quán)力的行使，從而實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動，有效實現(xiàn)社會管理模式的創(chuàng)新，保障社會主義和諧農(nóng)村的順利建設(shè)。

（作者單位：許昌學(xué)院法政學(xué)院；本文系2013年度河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的法治化路徑研究—以三化協(xié)調(diào)發(fā)展為視角”的階段性成果，項目編號：2013-GH-019）

【注釋】

①夏小莉：“‘合作共治—農(nóng)村基層治理的優(yōu)化模式”，《中國集體經(jīng)濟》，2011年第10期。

②楊麗，王名：“農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的肅寧實踐及其啟示”，《探索》，2012年第4期。

③劉銳：“我們需要什么樣的農(nóng)村基層組織”，《中共南京市委黨校學(xué)報》，2012年第4期。

④昂永生：“加強農(nóng)村基層組織建設(shè)與社會穩(wěn)定的若干思考”，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2006年第9期。

⑤謝舜：“市場邏輯下農(nóng)民組織化發(fā)展的實踐路徑”，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012年第3期。

⑥王彩萍：“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考”，《麗水學(xué)院學(xué)報》，2009年第6期。

⑦應(yīng)松年：“社會管理創(chuàng)新”，《法學(xué)論壇》，2010年第6期。

責(zé)編/張祺用（實習(xí)）