以多層嵌入式設計確保公共政策有效執行

朱德富

【摘要】文章基于政策設計的多層、嵌入式結構，提出政策目標和工具體系的三個層次：在宏觀治理層面，政策目的是政府發揮元治理作用，執行偏好是網絡管理體系；在中觀政策體制層面，政策目標是確保政策整體性，執行工具是基于權力、市場和協作的混合工具；在微觀技術層面，政策指標是政策的效果和效率；工具標準是間接性、非強制性和價值共享性。

【關鍵詞】政策 層級制 市場 協作

【中圖分類號】F203.9 【文獻標識碼】A

當前政策執行的主要問題是執行偏差，而政策執行偏差的主要原因在于政策“碎片化”，因此，政策有效執行關鍵在確保政策的整體性。那么如何才能確保政策的整體性。本文試圖從政策設計的角度，探討如何構建政策體系來確保政策整體性。政策設計是一個多層、嵌入式結構，各層次之間、各層次內部諸要素之間相互影響、相互制約。

政策設計的諸要素中，目標體系和達成目標的工具體系存在于政策的各個層面。每一層面的目標和工具相互依賴；同時高層次的目標和工具又制約著低層次的目標和工具。Michael（2009）提出，“成功的政策設計應該滿足：政策目的、政策目標和政策指標應該是一致的；執行偏好、執行工具和工具標準也應是一致的；同時，政策目的和執行偏好之間、政策目標和執行工具之間、政策指標和工具標準之間也應該是和諧一致的。”①

因此，從目標和工具體系看，政策設計包括三個層次、六個方面，即宏觀治理層面，包含政策目的和執行偏好；中觀政策體制層面，包含政策目標和執行工具；微觀政策技術層面，包含政策指標和工具標準。把政策整體性作為中觀政策體制層面的政策目標，它不僅受宏觀治理層面的政策目的和執行偏好的制約，又受同一層面的執行工具的影響；同時，它與執行工具又決定和影響著微觀政策技術層面的政策指標和工具標準。

下面以政策整體性為出發點，闡述政策設計的三個層次，即：在宏觀治理層面，政策目的是政府發揮元治理作用，執行偏好是網絡管理體系；在中觀政策體制層面，政策目標是政策整體性，執行工具是基于權力、市場和協作的混合工具；在微觀技術層面，政策指標是政策執行的效果和效率，工具標準是政策工具的間接性、非強制性和價值共享性。

宏觀治理層面

為了確保政策整體性，治理層面的政策目的和執行偏好必須要為政策整體性提供條件和保障。不同的治理模式決定了不同的政策目的和執行偏好。治理模式有三種，即科層治理、市場治理、網絡治理。科層治理基于命令協調的實質理性，但在組織與環境頻繁、復雜的交互作用中，科層協調的優勢正逐漸消失。市場治理基于競爭的程序理性，但市場多中心主體的競爭關系不利于公共目標的實現。社會發展的復雜性和無序性使得公共政策難以依賴科層和市場體系來協調，因而更多訴諸于網絡治理。

“網絡治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務的治理模式。”②網絡治理與科層治理、市場治理的區別是：“一是在協調者間的關系上，強制性的國家規制基于政府無可爭議的中央集權，它要求每一個人都要服從明確界定的權利和義務；競爭性的市場治理基于無數自利、分散、不受共同目的和義務約束的行為者；而網絡治理容納了大量具有自主性、相互依賴、為實現公共目標相互協作的行為者；二是在決策方式上，與政府規制的實質理性和市場競爭的程序理性不同，網絡治理基于協商一致的理性；三是在對于集體方案的遵從上，與基于政府的強制性權力和懼怕市場中的利益損失不同，網絡治理通過長期的自我規范所形成的普遍信任來確保服從。”③由此可見，網絡治理有利于確保政策整體性。但如同市場失靈、政府失靈一樣，網絡治理也一樣會失靈。表現為網絡治理各方很難有效進行協作。因此，有效的社會管理一定是基于科層、市場和網絡的三種治理模式的適當組合。

政策目的：政府發揮元治理作用。為了有效管理和服務社會，就要使科層、市場、網絡三種治理模式協同發揮作用，而只有政府才能協調三者共同發揮作用。也就是說，政府要承擔起“元治理”的角色。“元治理指政府部門、其他國家機構、甚至是私人部門共同促進、引導治理。政府不是向提供公共服務的多元主體發布指令，而是運用包括網絡管理在內的一系列工具來鼓勵各參與方的協作，從而間接協調各參與方。”④政府發揮元治理作用的情境下，科層、市場和網絡依舊都在發揮作用，只是它們是在一個協商決策的情境中運作；一方面，網絡協作平衡了市場中的競爭，看不見的手和看得見的手相結合；另一方面，政府不再是唯一的權力中心，它成為多元指導體系中的一員，并為談判過程貢獻特殊的資源。

執行偏好：網絡管理體系。政府發揮元治理的作用，決定了執行偏好是網絡管理體系。網絡管理體系是指由政府、社會組織、公眾共同參與公共治理的網絡體系。治理網絡被認為是應對社會不斷增強的“碎片化”、復雜性和動態性的有效措施。一是網絡體系強調基于對話的橫向調節機制，有利于促進政策過程的整體性。治理網絡中各參與主體的相互依賴關系決定了他們之間是橫向相關而不是縱向相關，即他們不是因上級的命令而行動，而是基于平等對話基礎上的協商。二是治理網絡是由若干依賴彼此所具有的資源和能力以達成共同目標的公共組織、半公共組織和私人組織構成的，強調利益相關者的多元參與，有利于促進政策主體參與的整體性。三是網絡體系強調參與者間的互信、共贏，有利于促進政策執行的整體性。網絡中的成員通過深思熟慮的協商和討價還價來相互影響。討價還價在深思熟慮、協商的框架下進行，這必然會促進網絡參與者間建立信任、相互學習和達成共識。

中觀政策體制層面

宏觀治理層面的政策目的和執行偏好為中觀政策體制層面的政策目標和執行工具提供了前提和保證。把政策整體性作為中觀政策體制層面的政策目標，它不僅需要從宏觀治理層面的政策目的即政府發揮元治理作用、執行偏好即網路管理體系那里獲得制度保障和組織保障；還需要同層面的執行工具那里獲得協調性和一致性。

政策目標：政策整體性。政策整體性就是要克服政策“碎片化”，即確保政策過程的協調一致，克服政策過程的“碎片化”，形成政策過程的整體性；確保政策利益相關者參與政策過程的積極性、主動性，克服政策主體參與的“碎片化”，形成政策主體參與的整體性；確保政策執行利益相關者的協調一致，克服政策執行的“碎片化”，形成政策執行的整體性。

一是政策過程的整體性。政策過程的整體性就是要確保沿著等級鏈劃分的政策制定、政策執行、政策評估各階段間的信息暢通、協調一致；避免因層級間的溝壑增加信息溝通成本；避免因信息不對稱造成上級部門難以有效監督執行部門；避免因利益的不一致而增加政策執行的損耗。

二是政策主體參與的整體性。當前，沒有哪個政府部門強大到能夠獨自實施其戰略或政策，政府部門總是缺少足夠的知識、經驗、動力、技術、合法性或者其他促使重大公共項目得以成功啟動和實施的資源。同時，政策在基層執行過程中受到阻礙多是由于沒有與政策利益相關者進行有效溝通，而難以為其所認同和接受。政策主體參與的整體性就是確保政策利益相關者積極、主動地參與到政策過程中。這有利于政策利益相關者間的信息溝通，加強對政策執行的有效監督，促進政策評估和控制，增強利益相關者、尤其是政策目標對象對于政策的理解、認同和支持。

三是政策執行的整體性。政策執行必然需要執行部門間的密切協作。政策執行的整體性就是使政策執行者間建立起共同的目標和一致的利益，從而確保執行者間的協調一致。政策執行的整體性有利于克服各自為政、信息與資源的部門化、公共政策提供的裂解性等缺陷，有利于提高政府部門處理綜合性、復雜性和多元性問題的能力。

執行工具：基于權力、市場與協作的混合工具。政策體制層面的政策目標和執行工具相互影響。執行工具該如何選擇，才能確保政策整體性呢？依據政策工具所體現的利益相關者間的組織結構關系，并與科層治理、市場治理和網絡治理相對應，政策工具可分為權力的工具、市場的工具和協作的工具。權力的工具通過立法、行政和司法的權力推動政策實施，如行政命令、規章、法律、法令、司法等；市場的工具通過市場競爭和財政激勵推動政策實施，如稅收、稅收減免、補助和津貼等；協作的工具則通過網絡體系協調利益相關者向著共同的目標努力，如公私伙伴關系、公眾參與等。與權力的工具、市場的工具相比，協作的工具更有利于政策整體性。

協作的橫向調節機制確保政策過程的整體性。首先，橫向調節通過協商、對話促進政策制定部門、執行部門和政策目標對象間的溝通，克服了層級結構下的溝通不暢。其次，橫向調節強調參與者間的平等關系有利于政府部門與公眾、社會組織間的橫向溝通。與縱向監督相比，由公眾、社會組織對政策執行部門形成的橫向監督更有效、更具廣泛性。因為他們最關心政策的執行情況，也最不能容忍政策執行中的腐敗行為。

協作的多元參與機制確保了政策主體參與的整體性。協作的網絡結構強調多元參與，它能把最廣泛的利益相關者納入到政策過程中，即政府、私營機構、公眾等發揮各自積極性、互利合作、共同實現政策目標。

協作的協商、對話確保了政策執行的整體性。首先，協商、對話促進了利益相關方對于政策目標的理解和認同，各利益相關方有意識地向著共同目標或共同利益而努力。其次，協作以信任為前提和基礎，而信任能夠更大范圍的創造和分享價值。信任不但能減少市場中的交易成本—用握手來代替合同簽約；同時，信任還能減少層級制中的代理風險—以互信代替對于層級制中的逃避責任和歪曲事實的擔憂。

但協作的工具也有其局限。首先，協作是有風險的，其效益需要長時間才能顯現出來。協作的風險與高成本意味著基層組織間的協作沒有上級政府的引導和推動不會自動發生。其次，協作離不開利益相關者間的信任依賴。建立信任依賴有以下途徑：一是熟悉，即以往反復的交往活動；二是由價值觀和規范形成可信賴行為的確定性。在當前，熟悉和傳統價值觀、規范被市場所侵蝕的情況下，就需要政府承擔起建立現代價值觀和規范的職責，增強利益相關者間的信任依賴。再次，真正的協作只能存在于自由繁榮的社會環境中。這樣的社會環境富有理解并包容他人的需要和愿望。強調自由市場觀念、人與人之間自由交換的機制。缺少這些認可和包容就極有可能導致分歧、偏狹、沖突和自利而不是公共利益或公共團結。

權力的工具、市場的工具和協作的工具在政策過程中各具優、缺點，但三者可以相互補充、相互平衡。如通過權力的規范性來確保協作的穩定性和公平性；通過市場競爭來確保協作的靈活性和敏感性。而協作通過利益相關者的多元參與和平等對話增強了政府權力的合法性；同時，協作通過協商、信任，實現利益相關者的共贏，避免了市場競爭的零和博弈。政府發揮元治理的作用為三者的協同提供了制度保障，而網絡管理體系為三者的協同提供了組織保障。因此，政策執行的工具是基于權力、市場和協作的混合工具。

微觀技術層面

政策體制層面的政策目標和執行工具決定了微觀技術層面的政策指標和工具標準。也就是說，政策整體性確保了政策執行的指標；同時，基于權力、市場和協作的混合工具決定了執行工具的標準。

政策指標：政策執行的效果、效率。政策的整體性確保了政策執行的指標，即政策執行的效果性和效率性。政策執行的效果性是指政策執行的實際結果與預期目標的一致，而政策執行的效率性是指政策執行過程中的低成本消耗，這個成本不僅包括政府支付的成本還包括政策的其他利益相關者所支付的成本。

工具標準。中觀政策體制層面基于權利、市場和協作的混合工具決定了政策工具的標準是具有間接性、非強制性和價值共享性。

一是間接性。當政策執行采取單純的行政手段時，體現的是政策工具的直接性。政策執行工具的間接性是指公共政策的執行由不同的組織，如政府部門、半官方機構、非盈利組織、私人企業等共同執行。政策工具的間接性是由協作工具的多元參與決定的。與執行工具的直接性相比較，執行工具間接性的優勢表現為：“首先，工具間接性把一定程度的競爭引入到公共服務的提供中，打破政府部門對公共服務的壟斷，從而提高公共服務的質量和公共服務的‘顧客導向；其次，工具間接性可以利用那些政府部門不具有、但解決公共問題所必須的資源或能力，如科技、資金和物質資源；最后，工具間接性提供了較大的靈活性，使得政府部門能夠進行嘗試、在需要的時候及時改變方法，及時回應社會的新需求。”⑤執行工具的間接性使得政府與社會組織間是積極的協作關系，而不是消極的管理與被管理關系。政府在和社會組織在各自具有優勢的領域發揮作用，并相互補充，共同促進公共利益。

二是非強制性。與權力工具的強制性不同，協作的工具具有非強制性。協作強調參與者間的相互依賴，相互依賴的關系意味著他們是橫向關聯的，而不是縱向關聯的。參與者間相互依賴對方所擁有的資源；沒有任何一方能夠運用權力來對其他參與者施加縱向的控制。這時，協商和勸導代替了命令和控制成為制定政策和執行政策時最偏愛的管理辦法。

三是價值共享性。政策執行過程中，協作的利益相關者可以通過不斷的協商對話達成集體解決方案。這一協商對話的過程也是價值共享的過程，即以實現政策各利益方的共同發展和共贏為目標，通過信息共享、資源共享等達到政策各利益方的利益共享。

（作者單位：河南工程學院；本文受河南工程學院人文社科基地-會計研究中心資助，系河南省2013年軟科學“河南省社會公眾在突發事件下的應急反應能力評價研究”的階段性研究成果）

【注釋】

①Michael Howlett. Governance modes， policy regimes and operational plans： A multi-level nested model of policy instrument choice and policy design. Policy Sci， （2009） 42， P73-89

②[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·艾格斯：《網絡治理：公共部門的新形態》，北京大學出版社，2008年，第22頁。

③acob Torfing.Governance network theory：towards a second generation.European Political Science，（2005）4，P305-315

④Alice Mosel ey、Oliver James. Central State Steering of Local Collaboration：Assessing the Impact of Tools of Meta-governance in Homelessness Services in England. Public Organiz Rev ，（2008） 8， P117-136

⑤Lester M. Salamon. The New Governance and the Tools of Public Action： An Introduction. Fordham Urban Law Journal. Volume28，Issue5 .2000. Article4

責編/張祺用（實習）