轉變政府行政理念 構建服務型社會治理模式

杜錦文

【摘要】服務型社會治理模式對我國政府行政理念提出了維護社會公平與正義、由管制向服務轉變、敢于承擔道德責任、注重與民合作四個方面的要求。順應服務型社會治理模型之要求，我國政府行政理念轉變有四條路徑：一是堅持以民為本的服務理念；二是堅持公開透明的服務體制；三是堅持科學民主的服務決策方式；四是堅持從嚴執政的道德責任機制。

【關鍵詞】服務型社會 社會治理 治理模式 行政理念

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

歷史語境中的服務型社會治理模式

從人類發展的歷史進程來看，可以將人類社會的發展劃分為農業社會、工業社會和后工業社會三個時期。而站在政府的立場，在這三個時期所采取的社會管理方式有所不同。在農業社會時期，其社會管理的基礎是高度集中的權力關系，從本質上來看，此時期的社會管理乃是不平等的“權治”。到了工業社會時期，隨著生產力的進一步發展，公民的權利意識和法制意識有所增強，依靠農業社會時期的權力關系已經不能滿足社會管理的需求。①因此，這個時期的統治者開始著手建立各項法律制度，通過法律制度對社會管理的程序、規則、技術作出明確之規定，以尋求在政府與公民之間構建起良性的法律關系，進而達到維護社會穩定之目的。從這個層面上來看，工業社會的社會管理具有鮮明的法治化特點。進入21世紀以來，伴隨著工業社會的進一步發展，信息和知識在推動社會發展中所起到的作用越來越明顯，從而引起各個產業的生產率有所變化，社會各國將逐步進入后工業化時代。

在后工業化時代，其社會建立的基礎乃是倫理關系與法律關系并重，社會道德將在社會管理中扮演著重要的角色，這意味著政府單純依靠法治并不足以解決社會管理過程中出現的問題，還必須積極實施德治，突出信任與合作機制在社會管理中的作用，要求我國政府以制度道德化為起點，以社會服務為根本目的。立足此理論，就可以理解當前我國政府在提倡“依法治國”的同時，為何還要積極提倡“以德治國”。

站在歷史的維度來看，農業社會與工業社會的管理模式建立的基礎都是社會異質性，強調統治者或政府對統一社會或國家的分而治之，因為無論是以權力為基礎的“權治”，還是以法律為基礎的“法治”，其都沒有突出倫理關系在社會管理中的重大作用，而這也正是農業社會時期和工業社會時期社會管理最大的缺陷。

當前，我國正處于由工業社會向后工業社會轉型的關鍵時期，必須打破過去分化式、隔絕式的社會治理模式，避免在社會治理過程中等級化、官僚化、層級化現象的產生，從而將社會各個領域的成果轉化為社會發展的動力。順應后工業時代對我國政府管理的新要求，服務型社會治理模型應運而生，服務型社會治理模型改變了我國過去社會管理過程中政治、經濟與管理多元分立的局面，突出信任與合作機制在社會治理中的作用，同時要求我國政府以制度道德化為起點，以為社會服務為根本目的。

服務型社會治理模式對我國政府行政理念的要求

與傳統的社會治理模式相比，服務型社會治理模式將其核心價值體現在“服務”二字上，要求其他價值都必須從屬于此價值。不同于農業社會的“權治”，也不同于工業社會中的“法治”，服務型社會治理模式所體現的終極社會治理模式乃是法治與德治并重，倡導道德化及互相信任與合作。依據此邏輯，服務型社會治理模式對我國政府行政理念提出了新的要求，要求我國政府以制度道德化為起點，通過政府及其行為的道德化，突出信任與合作機制在社會管理中的作用，社會各個階層的有機融合與合作，來管理整個國家，實現我國社會治理的良性狀態。具體來看，服務型社會治理模式對我國政府行政理念提出了以下幾個方面的要求。

最大限度維護社會公平與正義。溫家寶曾經說過：公平正義比太陽還要有光輝。習近平也提出推進改革的根本目的之一讓社會變得更加公平正義。我國領導人已經深刻認識到實現和維護公平正義在整個中國社會管理中的重要作用。而在服務型社會治理模式視域下，對我國政府行政理念也提出了維護社會公平與正義之要求。美國著名的公共管理學家庫珀指出：“進入后現代社會，政府管理的標準化程序、服務、規則等面臨嚴峻挑戰，人們要重新審視那種認為同等對待就是公平對待的假說”。②在他看來，后現代社會對政府理念的要求不僅僅是要同等地對待公民，還要平等地對待公民，只有平等地對待公民才是實現社會公平。在信息化和大眾民主化的背景之下，我國政府雖然采取了多元化、創新型的社會治理手段，但仍然在管理社會公共事務的過程中呈現出不可治理性的危機，其根源就在于維護社會公平與正義的效度和信度有限，不能實現社會公平與正義，讓部分弱勢群體仍然游離在社會公平與正義框架之外。因此，從這個意義上講，服務型社會治理模型為政府行政建設的重點開辟了新的途徑。

由管制向服務轉變。新中國成立之后不久，我國走上了計劃經濟體制的道路。在計劃經濟時期，我國政府管理的模式是管制模式，在此種社會治理模式之下，我國政府充當了管制角色，通過各種手段對整個社會進行管理，對全體公民進行控制，以達到維護社會穩定之目標。在管制社會的過程中，我國政府的職能往往沒有邊界，集權、壟斷、強制是政府管制的主要手段和方式。不僅如此，在我國原有的政府理念體系中，過于強調政府在社會管制中的作用，多以行政命令的形式直接干預社會管理，從而忽略社會公眾在社會治理中的參與作用，缺乏對政府管理責任的有效監督和限制。管制視域下，我國政府社會治理以管制為本，社會治理方式缺乏人性化，政府的服務性功能基本被忽略。

在服務型社會治理模式提出之后，作為社會管理的雙方，政府與公民在這個過程中的地位有所變化，政府在社會管理過程中不能以政府為中心，而是要堅持社會本位、公民本位的理念，堅持按照公民意志組建、以公民服務為宗旨的社會治理方式。③因此，服務型社會治理模式要求我國政府摒棄以往在社會治理中的管制方式，實現政府由政府本位、官本位向社會本位、公民本位的轉變，“全能政府”變為“有限政府”，領導公眾變為服務公眾。

敢于承擔道德責任。從行政學的基本原理來看，責任是行政倫理學的基礎。從行政學的實踐來看，只有敢于承擔責任的政府，才能在社會治理過程中樹立公信力。對于政府來講說，其在社會治理過程中所承擔的責任是多元化的，通常有法律責任、行政責任與道德責任。法律責任與行政責任在當前我國政府責任體系中較為常見，法律責任的實現主要依靠以行政法為基礎的行政法律體系，行政責任的實現主要依靠上下級之間的行政監督體系，而政府的道德責任一直以來卻是我國政府責任實現的薄弱環節。在服務型社會治理視域之下，德治是政府社會治理的主要方式，道德責任在政府責任體系中處于核心位置，與行政責任和法律責任不同，政府道德責任的追究更加依靠行政職能人員主觀上的自覺性。這就意味著只有政府職能人員在社會治理過程中敢于承擔道德責任，才能對社會公共利益負責，對公民利益負責，而這正是服務型社會治理模式對政府行政理念的新要求。

注重與民合作。既然服務型社會治理模式需要以道德基礎，這就意味著構建與公民良性的合作關系也是我國政府行政理念轉變的目標。我國公共管理研究學者張康之認為，在服務型社會治理模型之下，其網絡結構決定了人們之間既是合作又是信任的。④事實上，基于信任關系而發生合作行為普遍化的現象，進而出現社會高度合作的組織形態，這正是服務型社會建立的新路徑，如此不僅可以減少政府在社會治理中的阻力，還可以大大降低我國政府社會治理的成本。基于此，我國政府只有在社會治理過程中不斷加強與民合作，才能促進與民信任關系的構建，進而化解政府在社會治理過程中的不確定性難題。因為在服務型社會中，單單依靠政府的努力顯然難以實現善治，只有發揮我國全社會范圍內的治理力量，群策群力，才能保障社會治理效果的最優化。由此，我國政府行政理念建設中必須構建起能夠包容公民個人的合作治理結構，才能提升公民參與社會治理的意識，進而實現服務型社會治理的行政倫理價值。

政府行政理念轉變路徑選擇

英國前首相撒切爾夫人曾指出：“當今世界唯一不變的就是變革。”在服務型社會治理理論出現之后，順應社會發展的需求，世界各國逐漸放松了在社會治理過程中的政府管制，以“在公共服務領域引入競爭機制，形成顧客導向、公眾滿意導向的績效機制”為核心的政府行政理念改革開始在各國蔓延。⑤黨的十七大明確提出“建設服務型政府”的行政體制改革目標，十八大更是提出了“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府，這表明我國政府正在積極實踐服務型社會治理模式。在社會風險和矛盾日益多元化的今天，我國政府行政理念轉變只有堅持正確的路徑，才能構建起符合我國國情的服務型社會治理模式。

堅持以民為本的服務理念。從產生的淵源來看，政府是公民之間契約的產物，從這個層面來講，服務型政府建設是政府本源的回歸。轉變政府理念，是我國適應社會治理形勢對政府的要求而做出的變革，這種變革成功的首要因素便是我國政府能否在執政意識上實現轉變。基于此，我國政府應樹立服務的理念，將服務作為政府的首要行政理念，盡量圍繞為個人和企業提供服務展開，減少對企業和個人的行政控制和干預。要切實實現政府的服務職能，需要政府密切聯系群眾，深入群眾，了解群眾的心聲和訴求，切實在行政職能中體現出服務的角色，而非傳統社會治理中的管制角色。與此同時，在履行政府職能的過程中，政府應堅持以公民本位和社會本位為中心，突出以民為本的服務理念，尊重人民的主體地位，這就要求政府強化公仆意識，把維護好、實現好人民的利益作為各職能部門工作的出發點，最大限度地為民眾提供便利。不僅如此，還應在政府各職能部門中引入服務績效管理與評價體系，通過加強對政府職能部門工作人員服務工作的考核，以增強政府各職能部門為民服務的自覺性和能動性。

堅持公開透明的服務體制。我國政府體制改革的實踐證明，行政理念的變革是一個復雜而漫長的過程，能否成功在很大程度上取決于政府的服務體制是否公開透明，只有公開透明的政府才能突出其服務職能，增強公眾在社會治理中的參與度，進而減少政府社會治理中的阻卻性因素。

一是要讓政府職能機構的產生公開和透明。要進一步立足于行政法律體系，將我國政府機構的產生、職責、權力明確化和規范化，并按照精簡和統一效能的原則，按照服務型政府建設的要求，逐步調整職能部門的編制。

二是要實現政府職能部門管理與服務行為的透明化和區別化。從組織管理學的角度來看，公共服務生產供給與對其的組織管理是屬于兩種不同類型的行為，在傳統管制型的社會治理模式之下，并沒有對上述兩種行為進行區別，進而導致各政府職能部門在社會治理過程中出現權責混亂的現象，引發社會公眾對于政府工作透明度的懷疑，直接影響了政府的公信力。基于此，要堅持公開透明的服務體制，必須進行以角色分開、功能分離為導向的行政體制改革，使得政府在公共服務生產供給和公共服務生產供給管理的過程中，實現政府職能的匹配與對應。

三是積極推進政務公開。在傳統政治體系中，政府對于與其工作相關的信息擁有程度基本處于壟斷地位，這直接導致行政效率低下和官本位作風的泛濫。因此，積極推動政務公開，將政府職能部門的重大決策、行政標準、辦事結果、政策性文件向社會公開，是體現政府行政理念轉變的重要舉措，也是增強政府服務意識的重要路徑。

堅持科學民主的服務決策方式。決策是政府在提供社會公共服務的過程中必然面臨的問題，決策方式的民主化、科學化程度的高低，直接影響著政府社會治理的成本的高低，更是關系著政府社會治理工作成效的優劣。政府職能部門要改變以往由領導說了算的決策方式，在面向社會提供公共服務的決策出臺之前，政府職能部門應堅持走群眾路線，身體力行到基層調研，并通過座談會、聽證會等形式充分聽取公共服務受眾者的意見，在民眾參與的前提下作出提供正確的公共服務的決策。在出臺決策之后，政府職能部門需要嚴格落實各項決策措施，對于不依法履行決策、損害公共利益的行為，必須追究相關人員的責任。

除此之外，堅持科學民主的決策方式還要求我國政府應積極擴大參與型基層民主，不斷壯大基層民間自治組織。在我國社會轉型時期，各種社會矛盾交織重疊，由于長期二元社會結構的存在，使得政府與民眾之間往往存在信息溝通不暢的問題。通過基層民間組織，可以把民眾的意見收集起來，集中反饋給政府，通過基層民間組織發揮上傳下達的作用，實現普通民眾參與社會決策的訴求。

堅持從嚴執政的道德責任機制。政府只有在真正履行其責任時才是合乎理性的、道德的。⑥負責任是服務型社會治理模式下政府必須具備的主要品質，也是服務型政府最鮮明的特征。在服務型社會治理模式之下，責任政府不僅僅包括追求政府的行政責任和法律責任，更為強調道德責任對于政府的重要性。因此，如何在政府各職能部門中堅持從嚴執政的道德責任機制，也是擺在政府理念變革面前的一項難題。為此，建議建立道德責任追究機制，政府行政職能部門或其工作人員在社會治理過程中出現失職行為，必須向社會和公眾道歉。通過道德責任機制的構建，使得行政職能部門及其工作人員在面向公眾之時，能夠講實話、講真話。與此同時，政府職能部門還需要積極向社會提供符合道德的公共政策，政府應堅持社會主義道德的基本原則，尊重公民的基本權利，在各項經濟和建設及社會發展政策制定中考慮道德因素，如此才能協調好我國社會內部的各種倫理關系，承擔起服務社會的道德責任。

（作者為遵義師范學院馬克思主義學院副教授；本文系貴州省教育廳2013年高等學校人文社會科學項目“遵義會議視域下馬克思主義中國化研究”的階段性成果，項目編號：13hjdo12）

【注釋】

①謝治菊：“服務型社會治理模式下行政倫理建設研究”，《廣西社會科學》，2011年第6期，第100頁。

②[美]特里·L·庫珀：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第65頁。

③劉熙瑞：“服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇”，《中國行政管理》，2002年第7期，第5～7頁。

④張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學出版社，2008年，第95頁。

⑤彭向剛，王郅強：“服務型政府：當代中國政府改革的目標模式”，《吉林大學社會科學學報》，2004年第4期，第122～123頁。

⑥張成福：“責任政府論”，《中國人民大學學報》，2000年第2期，第77頁。

責編/韓露（實習）