公民參與政府治理的有效性探析
——以廣東食品安全舉報電話為例

邵家俊，黎英南，吳 逆，譚寶珍

（華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642）

公民參與政府治理的有效性探析
——以廣東食品安全舉報電話為例

邵家俊，黎英南，吳 逆，譚寶珍

（華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642）

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展一定程度上推動了公民參與意識的覺醒，但新的社會問題的涌現(xiàn)、公民對于政治利益的要求都對當前的政治體系產(chǎn)生了壓力，當今政府治理中的公民參與出現(xiàn)無序化、非理性化的參與等現(xiàn)象，本文通過以廣東食品安全舉報電話為例對公民參與政府治理的有效性進行探析。

參與式治理；食品安全；舉報電話

合作治理強調(diào)的是一種集體行動過程，即多元治理主體基于共同利益的需求，聚合起來去解決公共問題，它為公民參與地方治理提供了廣闊的空間，使公民參與不僅成為合作治理實踐的策略工具，也成為合作治理追求的善治目標。近年來面臨監(jiān)管力度和能力的不足，政府不斷嘗試將公民引入到食品安全治理中來。食品安全舉報電話就是這種嘗試的通行做法，那這種公民參與是否有效？這是我們所要關心的問題。在食品安全問題特別嚴重的今天，對這些問題尋找答案，應該說是有重要的理論及實踐價值的。本文主要運用實證研究方法，通過問卷調(diào)查的形式來研究食品安全舉報電話的有效性。本文以參與式治理的知識體系為基礎，結(jié)合我國參與式治理發(fā)展狀況及食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，按照治理理論進行實地調(diào)查研究。在公民參與食品安全監(jiān)管的研究過程中，通過規(guī)范分析、資料分析，進而對其進行實證分析，從而使得研究結(jié)果具有科學性和實用性。

一、建構(gòu)參與式治理有效性的理論研究框架

參與式治理是指與政策有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。彼得斯認為參與至少可以通過四種機制來實現(xiàn)參與式治理。而課題組將其總結(jié)如下：（1）信息公開機制。如果公民認為政府服務不佳或制度運轉(zhuǎn)不當，他們有權(quán)申述。（2）雙向信息傳導機制。參與機制是通過增強公民獨立決策，采用由下而上的政策制定過程。（3）政民協(xié)商機制。公共政策應讓公眾通過對話過程做出，即在制定公共政策過程中提供公眾與公眾之間、公眾和政府之間協(xié)商交流的平臺。（4）公民參與公共服務機制。作為一名積極公民參與到與自己切身利益相關的公共事務上，我們都可以大體把它定性為公民參與提供服務，對于食品安全監(jiān)督的舉報更是不在話下。在信息公開的這一大前提下，民意輸入和政府信息輸出互為條件和前提，統(tǒng)一為雙向信息傳導機制；同時也只有在政府暢通政策信息輸出輸入渠道的條件下，公民與政府間才存在對話協(xié)商，才為公民參與公共服務提供可能性。在公民參與前、參與時、參與后都必須保持政府信息流入、輸出的長期性、準確性和完備性。因此，將有效的參與式治理的互動機制應用到衡量食品安全舉報電話有效性中應有以下四方面指標：公眾對于食品安全舉報電話的認知度。認知度會直接影響公民撥打電話的積極性，在不知道電話號碼的情況下，即使是發(fā)生食品安全問題，舉報電話的撥打也無從談起。公眾撥打舉報電話的積極性。積極性影響到政府部門對于舉報電話建設的重視程度，沒有人使用的公共服務，理性的官僚們不會消耗時間和精力。公眾對于舉報電話服務質(zhì)量的滿意度。低服務質(zhì)量的食品安全舉報電話也會降低公眾對于該項服務的評價，直接導致公眾降低對食品安全舉報電話的使用。政府部門對于舉報案件處理的效率和效果。政府部門處理舉報事件的效率低下，將進一步惡化公眾對舉報電話的評價，對公眾的認知度產(chǎn)生惡性循環(huán)。

二、實證分析

1.問卷概述。此次調(diào)查對象是廣東省內(nèi)居民，針對地區(qū)發(fā)展的差異性，課題組在廣東省選取已公布食品安全舉報電話的一線、二線、三線城市各一個，分別是廣州市、珠海市、清遠市。課題組針對以上三個城市進行實地隨機抽樣調(diào)查，從2013年4月至6月，共發(fā)放問卷1000份。截至6月底，共回收問卷968份，其中，有效問卷884份，有效問卷回收率為88.4%。問卷在結(jié)合參與式治理下公民與政府的互動機制與食品安全舉報電話有效性評價指標的基礎上，從食品安全舉報電話的認知度、參與度、政府部門對于舉報案件的處理效率和效果、公眾對舉報電話的滿意度四個方面進行問卷設計。通過問卷調(diào)查來進行食品安全舉報電話的認知度、參與度和滿意度的實證分析。

2.食品安全舉報電話的認知度分析。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，僅有3%的人“知道，并打過食品安全舉報電話”，另有23%的被調(diào)查者表示“知道，但沒打過”，有74%的被調(diào)查表示“不知道”有該電話的存在。課題組從“不知道”和“知道，但沒打過”的回收問卷中隨機抽出200份，用SPSS19.0進行檢驗分析。檢驗結(jié)果表示，在“是否知道本市的食品安全舉報電話”與“日常生活中有沒有舉報食品安全事件的宣傳”的相關性檢驗中，對稱的lambda系數(shù)為0，但tau-y系數(shù)為0.016，說明兩者之間具有一定的相關性，但是相關性并不明顯。即政府的宣傳對于公眾對舉報電話的認知度并沒有顯著影響，宣傳效果不佳。可以看出，對于食品安全的舉報電話，政府缺乏持續(xù)有效的宣傳措施，多為“運動式治理”宣傳。

3.參與度分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)“知道，并打過”在“知道舉報電話”的被調(diào)查者中僅占11%，大多數(shù)被調(diào)查者即使知道舉報電話，在遇到食品安全問題時也沒撥打該電話舉報。這些沒有打過電話的被調(diào)查者中，“不知道舉報電話”和“認為舉報不能解決問題”的分別為34%和33%，占到總數(shù)的67%。這一數(shù)據(jù)反映出，一方面公眾不知道舉報電話，無法通過這一途徑進行舉報，另一方面政府的公信力受到了質(zhì)疑。另有23%“不愿意花費精力和時間去舉報”，9%“認為自己不舉報，總會有人舉報的”，這些大眾心理使得公眾的參與度降低。在沒有打過舉報電話的被調(diào)查者中，當遇到食品安全事件時，大多數(shù)人選擇“自認倒霉”和“找商家理論”，分別為31%和42%，僅有25%的人會選擇“向食品安全監(jiān)督部門投訴”。這些都表明較多的公眾在遇到食品安全事件時多趨向于“自行解決”，僅有部分公眾會主動與食品安全監(jiān)督部門聯(lián)系，以尋求解決方案，參與到這一監(jiān)督過程中。

4.滿意度分析。在整個問卷調(diào)查中，“知道，并打過”食品安全舉報電話的只有24人，僅占到回收總數(shù)的3%。在這24人中，“沒有接通”和“接通后等待超過40秒”的占到了一半，可見在民意傳達的門檻上出現(xiàn)了一些障礙。“您認為接線員是否有問清楚該食品問題的相關信息，如發(fā)生的時間、地點、食品名稱、具體的安全問題等”中有66.7%的撥通電話者表示沒有問清楚具體情況；問卷結(jié)果還反映出政府在接到舉報電話后的調(diào)查效率較低，以及不清楚相關部門是否對舉報者的個人信息進行保密。這些問題在一定程度上影響了公民參與舉報的積極性，可能導致公民不再參與這一互動。對于整個食品安全舉報電話的運作過程，普遍認為還可以接受，也有少數(shù)認為不滿意。

5.食品安全舉報電話存在的問題。（1）舉報電話不統(tǒng)一。目前我國食品安全舉報電話統(tǒng)一制尚未普及，多以分設衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等八大部門監(jiān)管，以多部門監(jiān)管與分段監(jiān)管模式相結(jié)合共同管治食品從生產(chǎn)、加工、流通到消費的各個環(huán)節(jié)，導致權(quán)責不清、職責模糊，監(jiān)管效率低。（2）宣傳力度不足且缺乏針對性。重大食品安全事件發(fā)生后進行的運動式宣傳方式使得公眾接受信息不具有聯(lián)系性和持久性，公眾對于相關部門采取的宣傳方式和自身接收信息的方式也存在差異。（3）政府公信力不足。由于多頭監(jiān)管帶來的權(quán)職不清和協(xié)辦難的問題，影響了舉報事件的處理效率和處理效果，使公眾對食品安全舉報的參與度降低，最終導致政府的公信力降低。（4）大眾心理——搭便車理論。大眾心理導致食品安全舉報具有被動性，并不是所有的公眾都愿意為了良好的食品安全環(huán)境而付出時間成本和其他風險成本。

三、對策建議

1.統(tǒng)一食品安全舉報電話，實現(xiàn)公共資源的有效利用。目前我省食品安全監(jiān)管體制按照國家食品安全監(jiān)管體制采取分段管理。其中，農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門管理；食品生產(chǎn)、加工和制作過程由質(zhì)檢部門管理；食品流通和銷售過程由工商部門管理；餐飲業(yè)由衛(wèi)生部門管理。那么相應的，食品安全舉報投訴也是分段的，這對普通消費者來講，要搞清楚每個事件到底要找哪個部門，就會對他們造成困擾。在我省范圍設立統(tǒng)一舉報熱線是非常科學的舉措，一方面這樣的做法積累公共資源；另一方面，通過公共資源的有效利用，推動問題迅速解決。

2.加強周期性宣傳教育，提高舉報電話的社會影響力。有關部門和地方要進一步暢通食品安全舉報電話的社會監(jiān)督渠道，各地公布舉報電話，接受人民群眾的公開監(jiān)督。（1）大力宣傳食品安全工作的重要性，組織宣講團，深入基層、深入企業(yè)，組織專題培訓和知識競賽，并且對群眾提出的問題進行解答。（2）通過輿論擴大宣傳，通過媒體引導作用，增強群眾對食品安全監(jiān)督工作的了解，收集群眾的意見和建議，互相了解，增強信任。

3.加大資源投入，加強短信平臺的構(gòu)建。結(jié)合食品安全舉報電話的應用，加大各方面資源投入，如加快信息平臺的構(gòu)建，簡化食品安全舉報的程序，提高政府辦事效能。社會公眾也可以通過這一平臺，咨詢食品知識或舉報食品安全問題。

4.構(gòu)建食品安全舉報電話良性運作體系——集中化管理。我省應構(gòu)建食品安全舉報電話良性運作體系——集中化管理。當消費者遇上食品安全問題時，直接撥打廣東省食品安全統(tǒng)一舉報電話，舉報平臺在受理群眾舉報之后，立即將有關信息輸入強大的廣東省食品安全投訴舉報系統(tǒng)，系統(tǒng)識別處理后，立刻通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)交給有權(quán)處理的監(jiān)管部門進行執(zhí)法檢查，檢查結(jié)果會以最快的速度反饋回廣東省食品安全投訴舉報系統(tǒng)，再由系統(tǒng)快速做出反應，將反饋信息反饋給消費者。

[1]商務部市場運行司.關于我國流通領域食品安全現(xiàn)狀的調(diào)查報告[J].中國食品藥品監(jiān)管，2005，（5）.

[2][德]哈貝馬斯.合法性危機.劉北成等譯[M].上海人民出版社，2000.

[3]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]王錫鋅，章永樂.“參與式治理”的興起：經(jīng)驗模式、理論框架和制度分析[A]//中國——瑞士“權(quán)力的縱向配置與地方治理”國際學術研討會論文集[C].2009.

[5]孫愛芳.我國食品安全現(xiàn)狀及對策研究[J].河南科學，2012，（09）.

廣東省省級創(chuàng)新訓練計劃項目：公民參與政府治理的有效性探析——以廣東食品安全舉報電話為例（編號：1056412039）。

D602

A

1674-9324（2014）35-0117-03

武玉坤，男，副教授，研究方向為公共預算與財政管理、公共政策。