論土地功能與失地農民的利益補償

王敬媛

摘要：土地作為農民參與社會發展、分享經濟成果、規避社會風險的重要途徑和最后一道安全網，承擔著生產資料和生存保障基礎的雙重功能。本文重點探討土地征收制度的不合理、征地補償機制缺

乏可持續性對失地農民利益補償的損害，從修正土地補償權與土地發展權出發，使失地農民既得到應有保障也分享到城市化進程的發展成果。

關鍵詞：土地補償權、土地發展權、修正

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01

一、土地功能及失地農民

1、土地的社會保障功能

對現階段的中國農民來說，土地不僅是最基本的農業生產資料，而且還是重要的社會保障載體。著名的古典經濟學家威廉·配第也認為，“土地是財富之母”，土地作為產生價值的唯一源泉，本身具有

經濟功能。土地對農民有多方面的社會保障功能，包括為農民提供基本的生活保障、為農民提供就業機會、為農民的后代提供土地繼承權，還包括對農民提供增值、收益功效。

2、農民分享土地增值收益受阻

（1）政府干預

各級政府在征收補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身，造成土地農轉非過程中收益分配嚴重不均。補償標準過低，補償安置費的克扣和分配使用的不合理，安

置方式簡單和責任不明，造成農民的合法權益得不到有效保護。

（2）市場弱化

從理論上來分析，征地補償的量的界限應當以“保障失地農民無后顧之憂”為準，進行“合理補償”。現在國內實施的依照土地年產值倍數測算的征地補償標準實際上只考慮到了土地生產資料功能的效

用價值，而土地的社會保障功能價值并沒有得到體現。在一級市場中國家向農村集體征地，保障農民的基本生活，對發展問題缺位，在二級市場中土地出讓本應由市場決定價格，但現行制度下征地補償

標準測算依據不全面，嚴重偏離土地的市場價值，對這個環節巨大的土地增值收益分配農民更是無緣參與。

（3）法律缺陷

國家立法機關至今尚未制定關于農村征收補償的專門法律。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對農村土地作出了明確規定，但法律規定卻沒有明確公有產權、私

有產權、集體產權等產權的概念、地位及關系。其次，集體土地所有權缺乏核心權能，即處分權。我國法律規定，農民集體所有的土地不能出讓，只有為了公共利益的需要被征用為國有土地后可出讓。

而公共利益缺乏清晰的界定，目前公共利益存在被泛化和擴大化的傾向，使得集體所有制財產依然處于不穩定狀態。

二、國外失地補償模式的經驗借鑒

基于法的公平公義觀念，很多國家法律上給予失地者的補償往往要超過土地的市場價值，這既有利于保證失地者原有的生活水準不至于降低，也有利于土地資源的優化配置。筆者以韓國、美國為例，對

土地征用補償進行經驗借鑒。

1、韓國的征地補償制度

韓國政府對失地農民采取廣泛的科技教育和金融補助，把城市化和新農村建設中出現的失地農民都歸屬于整個社會保障框架內。在征地補償制度的設計中明確規定了公益事業之范圍，因公益事業而產生

土地價格不考慮其上升額。為了算定征地補償額，政府機構選定土地評價師，如果土地所有者不滿意政府機構選定的評價師時，有權提出更換，重新鑒定。后一任土地評價師必須接受前一任的監督與許

可。除此之外，補償計劃要給予公示，以便保護土地所有者的權益。

2、美國的土地征收糾紛解決機制

美國憲法確立了土地征收的基本要素，即公用、公平補償及正當程序。最重要的是美國土地征收法律機制中對正當程序的強調。經過預告、評估、要約、反要約的多次協商，直到雙方對補償金額達成一

致。如果未果，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理補償價”，進行判決生效。通過反復的且平等的磋商程序，以保證雙方的利益需求得以充分表達。

與比較發達國家的土地征收的制度相比，不難發現兩個共同特征：其一，以權利控制為基礎，構建糾紛預防機制，設立公開聽證會，使被征地人的意見得到尊重和表達；其二，以人權保障為根本，以程

序公正為中心，完善權利救濟體系，努力實現和體現公平公正。

三、兩項權利修正

僅僅強調提高農民的經濟收入補償、提高土地的征用價格，無法從根本上解決農民的發展問題。征地制度改革的癥結在于對失地農民進行資源稟賦權利的補償，從根本上解決失地農民的發展問題，還農

民在市場經濟條件下的自生能力。

1、土地補償權修正

政府作為利益參與方分享土地征收的利益，不能成為自由裁決的充分理由。適當拓寬補償范圍，補償范圍應覆蓋土地上的他項權利如承包經營權等財產權利的補償。有征收必有補償，其核心就是補償標

準問題。我國傳統觀念認為，私人利益應當為國家利益和集體利益而犧牲。在市場經濟條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進行修正。征收補償的利益衡量，應不僅僅是政府的經濟利益，還應衡量

國家與被征收人之間具體的利益關系。一方面，補償金額應遵循經濟規律的要求并在國家經濟、環境、社會實力所能承受的范圍之內；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感

覺，補償下限應使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會發展有提高的趨勢。因此，我國有必要在法律中明確規定對土地征收實施“充分、及時、有效”的補償標準。

2、土地發展權修正

土地發展權應由國家和失地農民享有，國家利用土地發展權獲得的價值支持城鄉建設用地調整和支援農業，通過賦予農民分享土地的發展權，使失地農民的發展得到有效保障。我們可以把農地發展權分

為基本發展權和流轉發展權，分別對應一級市場、二級市場。基本發展權應體現國家對失地農民總體利益的保障，當農地從低收益用途轉向高收益用途時，由土地用途轉換引起的增值是以犧牲農業經營

者的利益為代價的，這部分發展權應由國家和農民共同分享。流轉發展權即允許農村集體建設用地直接進入市場流轉，解決失地農民的制度與穩定問題，創新農地制度。從法律的角度看，國有土地和集

體土地同為土地財產權，同樣的權利在法律允許的范圍內應當是平等的。集體土地所有者可以以自己的身份，將建設用地出租或作價入股，農民拿著集體建設用地使用權參與分配，以獲得長久的土地收

益，維護自己的長期生存。

另外，政府有關部門在作出相關制度安排時，不能因失地農民身份特殊而在政治、經濟權利的享有上對他們實行歧視待遇，要盡可能使廣大失地農民完全融入到城市化的浪潮中來。并從征收土地的出讓

金中拿出資金充實社會保障基金，為他們完全融入城市并享有城市居民應有的一切權利提供物質保障，提供適當水平的社會保障，使之與城市現有的社會保障制度保持兼容性，為最后的“接軌”奠定基

礎。

參考文獻

[1]陳亞東.失地農民社會保障制度研究—以重慶為例（M）.北京：人民出版社，2008

[2]潘光輝.失地農民社會保障和就業問題研究（M）.廣州：暨南大學出版社，2009

[3]吳瑞君.城市化過程中征地農民社會保障安置的難點及對策思考.人口學刊，2004（3）：22～25

[4]周顯祥.現行土地換社保政策的探討[J].國土資源，2005（9）：38～39

[5]林德明.失地農民的社會保障制度研究[J].生產力研究，2005（8）：44～45

[6]王艷艷.失地農民社會保障中的政府責任研究[D]，東北師范大學，2009

[7]柴曉宇.社會保障視野下農村土地制度完善之思考[J].東方法學，2010（1）