論我國憲法稅收條款與稅收立法權的劃分

張哲

摘要：現代社會，人民與國家的基本關系就是稅收關系，國家依賴對人民征稅來維系其存在。稅收與憲政國家并不具有內在必然的聯系，稅收的歷史遠比憲政的歷史悠長，只

是當人類社會發展到一個特定的歷史階段的時候，隨著人的主體意識的普遍覺醒，稅收及國家的征稅權力才受到了必要而正當的限制。

在我國，稅收有著漫長的歷史，但是在西方國家已臻成熟的稅收立憲在我國還似乎并不明朗。這一問題說到底就是稅收立法權的歸屬問題，我國當前的稅收立法體制相對混亂，尤其是相對于高速發展的經

濟環境，稅收法定的滯后性就更為明顯。這種情形引發我們深思。

針對這一問題，本文將以稅收立法權的合理分配為出發點，將憲法稅條款的完善作為切入點。

關鍵詞：稅收立法權 憲法稅條款 稅收立憲 稅收分權

中圖分類號：D922.2文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01

一、我國稅收立法權劃分的現狀

稅收立法權的劃分就是要解決由那些主體擁有稅收立法權、以及擁有多大的稅收立法權的問題。具體來說就是稅收立法權在權力機關、行政機關和司法機關之間的橫向配置以及在中央和地方之間、地方

各級之間的縱向配置問題。在我國稅收立法權分配體制整體框架內，依然存在著諸多問題，具體表現在以下幾個方面：

1.稅收立法權在不同機關，不同層次主體之間的劃分不夠明確清晰。在法治成熟的國家，稅收立法權的劃分都有有憲法或憲法性文件作出明確的規定。但是目前我國對稅收立法權的劃分問題尚無統一的

法律作出規定，而各相關法律法規的規定都過于籠統，操作性差。這些都給稅收立法實踐帶來了嚴峻挑戰，嚴重削弱了稅收立法在資源配置方面的有效性，對國家法制建設也產生了極為消極的影響。

2. 稅收立法權劃分的內容不盡合理

（1）在橫向劃分方面，《立法法》頒布實施以前，稅收立法權一直都集中在行政機關而非國家權力機關，國務院及其財稅主管部門在稅收政策的制定方面長期處于主導地位。（2）稅收立法權在縱向劃

分方面存在的問題是，法律規定與實際狀況出入甚大。也就是說，在法律規定上，稅收立法權高度集中在中央；而在稅收實踐上，地方卻擁有較大的稅收立法權。（3）現行稅法解釋不規范。目前，對稅

法解釋的權限，在有關立法中并沒有作出具體規定。在實踐中稅法解釋權主要是由財政部和國家稅務總局行使，財政部和國家稅務總局為了協調不同部門、不同行業的利益關系，在有關的解釋文件中大

量越權設定課稅要素、作出擴大或縮小解釋、規定稅收減免等導致課稅要素法定原則遭到破壞，在某種程度上違背了稅收法定主義的要求。

3.稅收立法權歸屬不夠穩定，經常處于變動之中。建國以來，稅收立法權的劃分一直沒有一個既定的，明確的原則，致使稅收立法權在權力機關和行政機關之間，尤其是中央和地方之間變動頻繁。稅收

立法權在權力機關和行政機關之間的劃分雖然應該是一個發展的過程，但這種發展應該是明確的，有規律可循的。

4.授權立法存在越權現象。我國稅收目前實行的是一元化立法體制，稅收法律要經全國最高權力機關全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會審議通過，國務院根據全國人大或人大常委會的授

權，制定稅收條例和實施細則，財政部、國家稅務總局或省級人民政府根據稅收條例規定的授權，制定稅收條例的實施細則，其中關稅的實施細則由海關總署制訂。

5.稅收立法缺乏民主性，民眾的參與程度不夠。和其他立法一樣，稅收立法也應該是一個了解民意、體現民意的過程；但同其他立法相比，稅收立法更加關乎民眾的切身利益，更加廣泛的影響著社會最

大多數的群體。我國稅收立法程序不但相當繁瑣，而且很少經過民眾廣泛的征求意見與討論。公共管理權力的配置，主要以政府中心，公民的組織化發展緩慢，公眾參與的廣度和深度都存在不足，溝通

合作理性還遠遠沒有被普遍接受。

二、中國稅收立憲的可能途徑探索

現代國家都將民主憲政作為重要的發展目標之一，而我國的憲政歷程之所以如此的艱辛和沉重，很大程度上是因為憲法的滯后性，尤其是憲法文本的缺失。但是我們更關切的是這樣的空白在實踐上是否

可以彌補，我認為至少有以下幾點是值得嘗試的。

（一）明析納稅人權利，鼓勵民眾更多的參與到稅收立法中來

權利是憲法的基本元素，憲法在根本意義上就是一項關于權利的契約。與此相對應的是我國憲法第56條有關公民納稅義務的規定。事實上，這種錯位很好的反映了我們國家過去在憲政上的誤區。在憲法中

加入公民納稅義務條款的動機可能是為了提高公民納稅的責任和自覺性，但是，在一個法治健全的國家，即使不在憲法中規定公民的納稅義務，也無礙這些義務的履行。

當然一個不容忽視的事實是我們國家公民的納稅意識還并不強，這是歷史積淀問題，并非一朝一夕所能解決，所以在憲法中規定此款也并無不可。其次為了保持憲法章節的完整統一，保留此條款也在情

理之中。

（二）設立禁止性的條款，明確人民代表大會稅收立法的專有權

我們前面論述過，現在稅收立法上的混亂和無序很大程度上都是因為這一條款的缺失引起的。憲政原理告訴我們，國家稅收直接關系到對納稅人財產權的剝奪，這和刑罰是對人身自由甚至生命權的剝奪

一樣，都是公權力對私人最基本權利的侵犯。因為政府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務的執行者，如果僅依照其自立的行政法規來規范其征稅行為，可能會導致其征稅權力的不合理擴

大和提供公共服務義務的不合理縮小，故必須以法律約束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性。

（三）規范授權立法，明確授權邊界和授權內容

我們在第二點中論述了稅權保留的必要性，同時我們必須承認，在稅收實踐中，行政機關有著更多的執法經驗和因地制宜的需要，這就要求我們在嚴格控制立法權的同時考慮到這些實際情況，而這也就

是稅收授權立法誕生的原因。因此，必須在憲法上明確限制行政機關征稅權，以此防止行政權力的擴張和濫用。由于稅收立法工作具有很強的專業性、技術性和實踐性，稅收制度和稅收征管中的有些問題

又處于不斷的變化當中，以中國當前社會條件，在今后相當長的一段時間內，國務院及稅收主管部門在稅收立法工作方面仍將發揮主導作用。

（四）理順縱向關系，增加地方稅收分權的條款

法制化水平較高的國家，稅權的縱向劃分一般通過憲法予以明確規定，或至少由最高立法機構通過法律作為依據。美國是聯邦制國家，其稅收立法體制也有明顯的聯邦制特點，即稅收立法權相對分散，

州及地方在稅收立法上擁有較大權力。

我國目前處于經濟社會轉型期，計劃經濟舊的體制痕跡還未完全消除，市場經濟新體制的框架僅初步建立。新舊體制并存一方面必然導致體制摩擦，另一方面也免不了會存在體制真空，財稅領域也不例

外。

結論

經過幾代人不懈的努力，我國終于確立了依法治國的方略。而縱觀民主法治成熟國家的發展歷程，我們都能發現稅收法治對整體的法治進程都有巨大的推動作用。現代稅收正是西方政府自我揚棄、自我

提高以致憲政制度興起的內在原因和動力；現代稅收制度的建立進程，也是憲政制度逐步完善的過程。1稅收和憲政是一個相互促進的過程，稅收在初期催生了憲政并以其經濟動因推動憲政的成熟和發展

。而憲政又反過來保障稅收的法定和公民的權利。這樣一個相榮相生的過程必將長期持續，所以在這樣一個歷史條件下提倡以稅收立憲來推進稅收法定，對于中國憲政進程也將會有深遠的意義。

我們也有理由相信，經過對稅收立憲深入的思考之后，在我國現有制度的基礎上，對憲法稅條款進行謹慎而與時俱進的修改，必將明顯有益于我國稅權劃分體制和稅收立法機制，同時對推動稅收法治在

我國的建立也將產生深遠的影響。