吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨問題及對(duì)策

劉一鳴　姜巖

【摘 要】歐美發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展歷程及我國改革開放30多年實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化是社會(huì)由低級(jí)階段向高級(jí)階段發(fā)展的必由之路。而十八屆三中全會(huì)以后，“新型城鎮(zhèn)化”的話題在更大的范圍內(nèi)引發(fā)了熱議。文章通過對(duì)吉林省新型城鎮(zhèn)化過程中存在的問題進(jìn)行分析研究，提出了吉林省加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的建議及對(duì)策，為吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；對(duì)策研究

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。一方面，新型城鎮(zhèn)化是我國“新四化”建設(shè)的宏偉戰(zhàn)略和歷史任務(wù)，是我國擴(kuò)大內(nèi)需的強(qiáng)力引擎，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展及全面建成小康社會(huì)的動(dòng)力之源。另一方面，新型城鎮(zhèn)化也是縮小貧富差距打破城鄉(xiāng)二元體制的有效措施。就吉林省目前的實(shí)際情況來看，各地的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還有提高，存在二元制戶籍壁壘、誤解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人為造城現(xiàn)象較為普遍、城鎮(zhèn)化成本過高等問題。本文通過對(duì)吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題進(jìn)行分析，以期為吉林省新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展提供參考依據(jù)。

一、吉林省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要問題

（一）二元制戶籍政策成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的壁壘

城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民進(jìn)城的過程。主要的表現(xiàn)和核心的內(nèi)容是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集。我省城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)是重點(diǎn)是積極引導(dǎo)有意愿、有能力、能適應(yīng)的農(nóng)民進(jìn)城落戶并加快轉(zhuǎn)化為市民，然而長(zhǎng)期以來我省農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移一直受制于二元戶籍制度束縛，并由此引發(fā)諸多的問題。二元戶籍制度產(chǎn)生了二元糧食供應(yīng)制度、二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元醫(yī)療制度以及二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的多種具體制度構(gòu)成、支持和維持的。二元制的戶籍制度通過政法律和政策使得各種生活、生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)人口職業(yè)居住及生活空間固化，人口的水平和垂直流動(dòng)難度加大。城鎮(zhèn)間在戶籍、住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面形成了很大公平失衡的兩種制度，這成為阻礙我省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的壁壘。

（二）誤解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，人為造城現(xiàn)象較為普遍

新型城鎮(zhèn)化不是單純地“人為造城”，而是“人的城鎮(zhèn)化”，具體指城鄉(xiāng)居民權(quán)利的平等和社會(huì)保障的公平。雖然許多地方喊的是新口號(hào)，但是做的卻是老事情，依然延續(xù)舊有觀念和做法，重物輕人。錯(cuò)誤地將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理解為將農(nóng)村變?yōu)槌鞘校趶V大農(nóng)村實(shí)行“去農(nóng)村化”。比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，出現(xiàn)了村莊合并，農(nóng)民被迫上樓的現(xiàn)象。表面上是城鎮(zhèn)化，其實(shí)是土地的城鎮(zhèn)化，而非人的城鎮(zhèn)化。最終是村非村，城市非城。

（三）土地財(cái)政抬高農(nóng)民進(jìn)城成本，阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

土地財(cái)政扭曲了政府原本的職能。政府的本職是為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的。而現(xiàn)在賣地財(cái)政只要土地，不要人口，政府去低價(jià)拿地高價(jià)出售，從中牟利，把自己搞成了市場(chǎng)中的生意人。多年以來，巨額的土地財(cái)政收入和土地出讓收入被密集投入在重點(diǎn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善上，推動(dòng)城市房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)飛漲。外來農(nóng)民工只能擠在集體工棚和地下室里，這樣的城鎮(zhèn)化當(dāng)然是不協(xié)調(diào)的，這是絕對(duì)不可持續(xù)的。而政府卻債臺(tái)高筑。也是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路走不下去、必須改革轉(zhuǎn)型的癥結(jié)。

二、我省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策與建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建立統(tǒng)一的戶籍制度

首先要應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，為城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。一方面要?jiǎng)冸x二元制戶籍制度的福利分配功能，還原其原有功能，打破城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理的分割結(jié)構(gòu)，實(shí)施以身份證為核心，以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口居民登記管理體制，大城市要合理控制人口不限制體量。另一方面要深化戶籍及公共服務(wù)體制的改革，建立健全戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)戶口與社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)和住房等方面的福利牽連，直至最終消解城市戶口的附加利益。去除由城鄉(xiāng)二元戶籍制度帶來的對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利的制度性歧視。同時(shí)，必須解決好相關(guān)的土地、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)等制度的配套改革問題。

（二）深化土地制度改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用

按照破除城鄉(xiāng)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，提高土地利用效率和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等、自由交換的要求，深化土地制度改革。一是要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民直接擁有土地的所有、占有、使用、處分的權(quán)利，并完善土地產(chǎn)權(quán)法律制度。二是讓土地成為農(nóng)民的發(fā)展資本。完善征地和流轉(zhuǎn)制度，修改現(xiàn)行的《土地管理法》及相關(guān)制度規(guī)定。嚴(yán)格界定經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制與土地價(jià)格形成的市場(chǎng)機(jī)制。促進(jìn)土地資源的集約利用，提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。讓農(nóng)民更多地分享土地增值收益。三是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。對(duì)城鎮(zhèn)國有土地的規(guī)劃、使用、批租必須公開、透明，要制定科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。

（三）深化財(cái)政體制改革，降低城鎮(zhèn)化成本

改革公共財(cái)政體制，為戶籍制度改革提供必要的財(cái)政基礎(chǔ)。賣土地是可以掙錢的，而接納人口是要花錢的。既然問題在脫鉤，那解決問題就要考慮掛鉤。做到錢從哪來就用到何處。把人口戶籍化指標(biāo)和每年的土地分配指標(biāo)相掛鉤。確保地方政府將土地收益與安排一定數(shù)量的人口入籍相關(guān)聯(lián)。從根本上解決人的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化脫鉤的問題，深化財(cái)政體制改革，將城鎮(zhèn)化過程中政府大量出售土地所獲收入與吸納進(jìn)城人口落戶相關(guān)聯(lián)。破除土地財(cái)政只要土地，不要人口的惡性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：劉一鳴（1985- ），男，遼寧營口人，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，馬克思主義基本原理專業(yè)2011級(jí)碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究；姜巖（1966- ），女，吉林長(zhǎng)春人，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，副教授，碩士，主要從事馬克思主義中國化研究。endprint