論治安調解的法律效力之困境及完善對策

【摘 要】根據《治安管理處罰法》規定，公安機關對違反治安管理行為可以調解，但卻沒有給予調解以應有的法律效力。民警費力、當事人苦求的一張《治安調解協議書》，隨著一方當事人的反悔而變成一紙空文，而又把整個案件的處理退回了原點。這樣不但不能對當事人合法權利給予有效保護，也造成執法成本的浪費，造成這一困境的根源，就是治安調解的法律效力不明確。筆者從當前關于治安調解的立法規定入手，分析治安調解的尷尬處境，并提出強化治安調解法律效力、賦予治安調解強制執行力的建議，希望能在降低公安機關行政管理成本，在構建和諧社會方面發揮更大的作用。

【關鍵詞】治安調解；協議；法律效力；合理反悔

近年來，公安機關在“最大限度的增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的思想指導下，把治安調解作為了和諧社會構建的重要方式，而且發揮了重要的作用，給廣大群眾帶來了真正的實惠。然而，治安調解工作在實踐中并不是表現得盡善盡美，民警費力、當事人苦求的一張《治安調解協議書》，隨著一方當事人的反悔而變成一紙空文，而又把整個案件的處理退回了原點。在這種耗時、費力、不計成本的調解工作中，不但不能對當事人合法權利給予有效保護和及時救濟，也造成執法成本的浪費。

一、有關治安調解的現行規定

在《治安管理處罰法》、《公安機關治安調解工作規范》、《公安機關辦理行政案件程序規定》等幾部法律規范中，其規定的內容比較模糊，未明確規定治安調解法律效力的實施保障措施。

治安調解達成的調解協議的法律效力，法律沒有規定。治安調解協議不具有強制執行力，僅憑當事人自覺履行，帶來了一定的不確定性。

二、當前治安調解制度的尷尬處境

隨著時代的發展和矛盾糾紛的增加，治安調解的數量不斷增加，在定紛止爭、化解矛盾方面發揮積極作用的同時，自身存在的漏洞逐步凸顯，一旦當事人反悔，調解協議甚至不具有普通契約的效力，一方面不利于當事人有效主張和救濟自身受損害的合法權利，另一方面對當事人的權利救濟造成了延誤。這些問題使公安機關的治安調解工作陷入被動，處境更顯尷尬，特別是《人民調解法》和《民事訴訟法》的修正實施，人民調解、司法調解從立法方面更加完善，從實施角度更加具體，從救濟層面更加明確，使得治安調解的作用更顯困窘。

（一）治安調解行為法律屬性模糊

在實踐中，調解結案的案件在基層公安機關占有很大比重，比如河北省基層派出所的調解率普遍達到了80%以上，但是讓基層民警困惑的是治安調解行為是一種行政執法行為還是具體行政行為，還是一種準行政行為，或者一種準司法行為？治安調解是治安管理權的一種行使方式，可治安調解行為的法律屬性模糊不清，易造成民警的執法困惑。

（二）治安調解后置處理途徑不科學

治安調解的實施會出現三種不同的情況，一種是治安調解達成協議，并順利履行，案件結案。這是治安調解最理想的一種情況，也達到了設置治安調解的目的，這里不再贅述。第二種情況是沒有達成協議，公安機關應當依照法律的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。第三種情況是達成協議后不履行協議的情況，公安機關同樣要做出處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。當出現第二種和第三種情況后，治安調解的后置處理途徑只有當事人提起民事訴訟，這樣就會造成，一是案件的久調不決，當事人的合法權益得不到及時的保護，甚至使當事人陷入一種“訴累”的境地，這與減少訴訟的本意出現了偏差；二是案件又回到了原點，勢必導致當事人對公安機關的權威性產生質疑；三是法院在受理此類案件時，往往采用司法調解這一手段， 而且法院對公安機關的調解工作是不認可，要重新對糾紛進行審理，造成司法成本的浪費。四是造成當事人的不滿，認為公安機關不作為，使居中進行的治安調解可能轉變成行政訴訟，或者造成當事人的上訪，無形中又增加了公安機關的行政成本。這樣就使設置治安調解制度、減少訴訟和行政管理成本的目的難以真正實現。

（三）治安調解協議的法律效力低微

公安機關按照雙方當事人意愿，公平、公正的居中調解，調解過程始終貫徹當事人意思自治的原則，公安機關不進行干預，更不存在公安機關的行政強制力，只是在公安機關居中調解下，雙方當事人達成了一個免于違法行為人治安處罰、給予受害人民事賠償的協議。該協議既沒有賦予法律效力，又沒有明確契約性質，在執行中卻成了雙方自行履行了。治安調解協議的效力僅僅系于雙方當事人的自行力，履行了就對雙方有約束力了，不履行就沒有約束力。治安調解協議法律效力的不確定性，使得基層民警的執法困窘凸顯。

三、破解治安調解法律效力的建議

當務之急破解困局，從執法效率、執法成本來考量，有很多人提倡人民調解和治安調解的對接，進行優勢互補，用最便捷、最有效的方式來營造和諧的氛圍。其實，這只是當務之急下的權宜之計。

（一）權宜之計——治安調解和人民調解對接

“權宜之計”就是如何達成協議，調解解決問題，實現減低執法成本、及時有效保護當事人權益的目的。很多人倡導治安調解和人民調解的對接，發揮各自優勢，來達到化解矛盾、解決糾紛和定紛止爭的目的，用最小的成本實現群眾滿意的最大化。人民調解能否調解適合公安機關調解的民事部分呢？《人民調解法》第18條為我們掃清了疑慮，“基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。”《人民調解法》并沒有對受理范圍進行明確的界定，只用了“適宜”，這也充分反映了人民調解的民間性和自治性。公安機關可以引導當事人適用人民調解，如果人民調解組織介入，達成人民調解協議，法院只需對協議進行審查與認可，而不需重新對原糾紛進行再審。這樣做，可以大大減輕公安機關處理大量矛盾糾紛的壓力，更好維護公安機關的威信和權威。因此，治安調解和人民調解對接，可以提高公安機關的辦案效率，節約執法成本，樹立公安機關的威信。endprint

這里為什么要說“權宜之計”呢？倡導治安調解和人民調解對接，就是利用人民調解的法律約束力和強制執行力，來保證協議的順利履行。公安機關對人民調解達成的協議，給予認可，并就此結案，對違法人員不再處罰。這種“借勢”來維護治安管理權權威的方式猶如“狐假虎威”，無法從根源上解決治安調解的困境問題。

縱觀《人民調解法》的立法背景，最重要的一個問題就是“人民調解協議的法律效力十分微弱，往往成為一紙空文。這不僅影響和削弱了人民調解協議的法律效力，也嚴重挫傷了人民調解工作者的積極性。 ”這與治安調解所處的困境有著驚人的相似，人民調解通過立法走出了困境，并在定紛止爭方面發揮出了更大的作用。因此，要想從根源上擺脫治安調解的困境，必須從立法層面上對治安調解進行完善，明確治安調解的法律效力，引入“非訴”程序，賦予治安調解協議的法律約束力和對惡意反悔的強制執行力。

（二）長久之計——強化治安調解的法律效力

1.從立法上明確治安調解的法律效力。用法律的形式把治安調解的法律效力法定化，就是明確治安調解的法律效力，保證其達成的治安調解協議在后期實施中能夠及時有效得到實施，而不是在當事人單方意志的要求下反復進行調解、隨意反悔。應該借鑒《民事訴訟法》第97條第3款的規定，“調解書經雙方當事人簽收后，即具有法律效力。” 治安調解協議在雙方當事人簽字后產生法律效力，雙方當事人就要服從公安機關主持達成的治安調解協議的約束，不能惡意反悔或者不履行調解協議書，在法定期間內具有法律效力，對逾期無正當理由不履行的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。這樣，既增強了公安機關在治安調解全過程中的權威性，提高基層公安民警開展治安調解活動的積極性，又能培養公民誠實守信意識，有效減少犯罪誘因，防止民轉刑案件的發生，增加全社會的和諧音符。

2.借鑒《人民調解法》，引入非訴調解協議的司法確認機制。調解協議確認后當事人必須履行，不能反悔，也不能另行起訴；如果一方拒絕履行，另一方可依據該確認書申請人民法院強制執行。雙方當事人在公安機關的主持下達成治安調解協議后，公安機關應該告知雙方當事人在一定的期間內，共同到人民法院進行司法確認，人民法院在審理后確認調解協議有效，一旦反悔，就可以申請法院強制執行。該確認機制不受訴訟程序的限制，只是審查達成的協議是否為當事人真實意思表示、是否違反法律規定、是否損害國家和集體及第三人的利益，一般均能在一、兩天之內辦結，減少了當事人所謂“訴累”，降低了訴訟成本，同時也減輕了法院壓力。司法確認的期間，《人民調解法》規定是三十日內。我認為，如果條件成熟的話，協議一旦達成，除即時履行的協議外，應該盡快申請法院審查確認，越快越好，期限不宜過長，因為法院一旦確認其法律效力，就具有強制力。這里就需要給當事人一個考慮的時間，或者說反悔的期限。如果調解協議被認定為無效的，在雙方當事人自愿的基礎上，公安機關可以變更原調解協議。

（三）修繕之計——增設合理反悔原則

賦予治安調解協議拘束力和強制執行了，并不是在簽訂后，一律立即產生法律效力，也不意味著一概不能反悔，而是要規定一個途徑和期間，來確保治安調解行為、程序、內容的合法、有效。換句話說，就是給雙方當事人一個反悔的機會，比如公安機關違反程序、違背自愿原則等，為當事人提供一個救濟自己權利的途徑和期間，同時也是對惡意反悔的一種限制，來更好的保障當事人的合法權益。

1.合理反悔原則是對治安調解制度的完善。在治安調解中增設合理反悔原則，這是自愿原則的一種延伸，又是與自愿原則的一種前后照應，是由始到終的連續性的保護當事人合法權利的補充。合理反悔原則的設立，使治安調解原則更加全面、完善和具體，更加貼近人性化。

為什么要提出“合理反悔”呢？就是對反悔加以嚴格的限制，包括程序、時間以及依據等多方面的限制，不能讓當事人任意的反悔或者不履行治安調解協議書。

增設合理反悔原則，就是在完善救濟措施的同時，對反悔進行必要的限制，防止反悔在治安調解中被濫用。

2.合理反悔的條件限制。當事人在治安調解協議達成前，可以退出調解，不受任何限制，這是當事人意思自治的體現。但在調解協議達成后，當事人要求反悔的，就必須要遵循合理反悔原則，滿足一定的條件：就是對“合理”進行必要的解釋。首先，違背了意思自治的原則，包括在調解前，公安機關不能強迫任何一方接受調解，一方當事人也不能以任何原因強迫另一方當事人接受調解；其次，治安調解違反了合法性的原則，包括內容違反法律、法規和公序良俗、違反公開性。第三，因重大誤解而達成的協議。如果重大誤解顯然違背了當事人接受調解的初衷，有悖于其真實意思，可以借鑒適用合同法上關于合同可撤銷的相關規定，允許當事人申請變更或撤銷，也就是允許一方當事人反悔。

3.合理反悔的時效限制。雖然允許當事人反悔，但是合理反悔原則也要依法、遵規。按照《公安機關治安調解工作規范》規定，當事人在達成調解協議之日起3日內提出，即使是對于立即履行的調解協議，履行期滿的3日也即為達成調解協議的3日。對于重大誤解的反悔，民法通則和合同法的規定，在知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內有權請求人民法院或者仲裁機關予以變更或撤銷。基于治安調解的契約性本質，也可以比照設定為一年，這對當事人的權利保護有重要作用。

在構建和諧社會的大背景下，治安調解法律效力的缺失影響了公民合法權益的有效保護，影響了公安機關權威的發揮。從現實中破解困境，就是形成治安調解和人民調解的有效銜接，在優勢互補的基礎上，保障當事人的合法權益。在根源上解決困局，就必須把治安調解的法律效力法定化，賦予治安調解協議的法律效力，賦予治安調解的強制性和權威性，這樣有利于公民誠信意識、契約意識的培養，有利于行政管理成本的降低，有利于司法資源的節約，有利于和諧社會的構建。

參考文獻

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作者簡介：趙明（1976.03- ），男，河北省吳橋縣公安局，中共黨員，三級警督，現為中國人民公安大學在職法律碩士研究生。endprint