法治政府建設的理論基礎

張景方

【摘 要】法治政府已成為世界各國努力追求的治理國家的理想模式之一。我國的法治理念落后于發達國家，為了更好地建設法治政府，很有必要深入地理解和把握支撐我國法治政府建設的理論基礎。

【關鍵詞】法治；法治政府；理論

法治政府理念經歷了漫長的積淀時期，它在不同時期有不同特點，同一時期不同國家也都有自己的特色。資產階級革命爆發后，法治政府理念逐漸由分散走向了統一。各國對法治的理解以及對法治政府的追求逐步達成了廣泛共識。法治理念之所以可以得到世界各國的認可，是因為它擁有深厚的理論根基和強勁的生命力。

一、關于法治的概念

古希臘學者亞里士多德提出“法治”有兩層含義：（1）已成立的法律獲得普遍的服從；（2）大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。“良法”有三個標準：（1）為了公共利益，而不是某一基層或個人；（2）體現人們所珍愛的道德價值（對古希臘人而言就是自由）；（3）必須能夠維護合理的城邦制度于久遠。雖然亞里士多德最早提出了法治的理念，啟發人們開始思考政府的政策，但他的思想對那個時代的政治統治并沒有起到顯著的直接影響，但在理論上，對中世紀至近代法學家、政治家關于法治的思考產生了巨大影響。亞里士多德及之后的洛克、孟德斯鳩、潘恩、杰斐遜、亞當斯和其他思想家的法治思想，內容豐富，已經形成了系統的法治理論。

早在1997年，張成福總結說，現代意義上的法治“是一種治理狀態或秩序，在這一治理狀態中，存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權力具有優先的、至上的權威。或者說，政府應由法律規制并服從法律，最終使公民的自由權利得到維護、保障并擴大。”舒國澄指出，法治必須包含形式意義上的法治和實質意義上的法治。形式意義上的法治把側重點放在“依法治國”的治國方式、治國制度及其運行機制上。作為一種治國制度體系，制度化的法治體制表現在多方位、多領域，主要有人權保障制度、權力制約制度、議會制度、政黨制度等等。實質意義上的法治把側重點放在“制約權力”、“保障權利”、“法律至上”、“法律主治”的價值原則和精神上。作為一種治國的思想體系，與強調“賢主治政”的人治或“務德而不務法”的德治不同，法治強調“以法治國”、“法律主治”。形式意義上的法治體現法治的價值、原則和精神，實質意義上的法治也只有通過法律制度的形式化和運行機制才能實現。法治不僅是一種法律至上的原則，也不僅是行政部門依法辦事的行為準則，同時也是一種社會的有序狀態，還是一種全社會崇法、遵法、守法的良性環境。因此，法治既是指一套治國的方式、原則和制度，又是指一種系統的治國思想，還是指通過這種治國的方式、原則和制度的實現的一種社會狀態。

二、關于法治政府的概念

我國學者程燎原對于西方有關法治政府的解釋，總結為三個方面：第一，是根據法律組織起來，并依據法律行使行政權、依法治理的政府。這其實是用法治的含義來解釋法治政府。英國著名行政法學家威廉·韋德指出：“法治有許多不同的含義和推論。”第一層含義是“所有政府行使權力的行動，也就是說，所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都應該有法律依據。”第二層含義是“政府應該認識到，他們辦事應該依據一整套嚴格的規則和原則”。其次，將“法治政府”理解為三權分立的政府。第三，法治下的政府，保護自由和權力。哈林頓說：“一個共和國，如果缺乏自由，缺乏法律將使其受到弊政和暴政。”這正是一個“法治政府”的基礎。

我國傳統社會遺留下來的、可供我們繼承的法治知識很少，現階段的法治建設是在“西學中用”的模式下進行的。很長一段時間以來，在我們的理論中很少見到“法治政府”的提法，更少見到關于“法治政府”的系統界定。直到20世紀90年代中期，才在我國學者發表的文章中見到法治政府的提法，主要有四種認可度較高的界定：第一，程燎原認為，法治政府是一種西方政治哲學和法治理論對政府原則、結構以及運行規則的總體設想，這種政府模式在西方得到實現和維持。第二，孫聚高認為，法治下的政府必須合法化、規范化地建立、變更和運作，包括政府整體行為和個體行為都應該合法化、規范化。政府整體行為重視政府抽象行政行為和政府的決策行為，政府個體行為主要指政府執法行動。第三，周成新指出，“法治政府”與“人治政府”相對立，法治政府模式下，法律獨立于政府之外，政府應受法律管轄。第四，賀電在他的博士論文《法治政府理論研究》中系統地解釋了法治政府的含義，他說到，“法治政府是法律統治下的政府。它是以法治為基石，以憲政為前提，以民主政治為核心，以保障人權為目的，以彰顯自由為靈魂的政府形態或政府過程。它側重于理性原則和制度建構，其要義：第一，緣法而生，也就是說，政府的產生和存在都具有合法性；第二，屬法之下，也就是說，政府之于法律的地位具有法律上的從屬性；第三，弘法之旨，也就是說，政府以促進和保障人民權為宗旨和靈魂；第四，據法而行，也就是說，政府一切活動以法律為依據和界限；第五，受法監督，也就是說，政府一旦違法，就要承擔法律責任，就要受到法律的制裁；第六，對法負責，也就是說，政府要向法律負責，要向賦予他們權力的人民負責，向代表人民的議會（在我國是指各級人民代表大會）負責。” “法治政府”在2004年3月十屆人大二次會議上政府工作報告中被正式提出，同月國務院又發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出要經過十年左右堅持不懈的努力基本實現建設法治政府的目標，“法治政府”一詞也越來越被大家所熟悉，更多的學者和政府官員投入到了對法治政府的研究，對其含義也有了更加深刻和系統的解釋，比較典型的，《綱要輔導讀本》中說到，“法治政府就是按照法治原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運作和政府的行為都受到法律規范和制約”。綜上，法治政府就是按照法治的原則和精神運作的政府，它的產生和運行、一切權力來源和一切行為都要受到法律的規范和制約。

三、我國法治政府建設的理論依據

（一）馬克思主義法治學說endprint

馬克思主義法治學說是馬克思和恩格斯在吸取以往優秀思想的基礎上創建的，他們運用辯證唯物論和歷史唯物論的方法深刻分析了法與社會、法與國家及其他上層建筑之間的相互作用，闡述了法的本質、作用、產生以及發展規律。馬克思主義法治學說的核心和精髓是經典作家對良法的解釋。我國建設法治政府，是廣大人民在黨的領導下建設中國特色社會主義的偉大實踐，它既是我國構建和諧社會的基礎，也是馬克思主義中國化道路上的一座豐碑。為了更好地在華夏大地上建設法治政府，就必須汲取馬克思主義經典著作的營養。作為馬克思主義理論的重要組成部分，馬克思主義法治學的形成與馬克思主義本身一樣，有著一個歷史的演進過程。社會主義法治理念根源于馬克思主義法治學說并在其基礎上進一步地發展和創新，為我國法治政府建設指明了方向。社會主義法治理念的提出，是具有時代先進性的中國共產黨從社會主義現代化建設的大局出發，堅持以馬克思主義學說為指導，結合我國的具體法治實踐提出的最新理論成果。我國的社會主義法治理念是真正符合最廣大人民利益的法治理念，是先進的法治理念，其內涵主要有黨的領導、依法治國、服務大局、執法為民、公平正義五個方面。我國建構法治政府必須在社會主義法治理念的指導下，有步驟、有計劃、漸行漸近地進行。

（二）人民主權論

民主是現代國家的一個基本特征，而現代民主的核心是人民主權。民主的本質是人民當家作主，也就是讓人民真正地管理自己的國家，切實保護自身的權益，而民主政治運用法治實現這一目的。人民主權原則為民主政治找到了方向，是民主政治的理論基礎，也是法治建設的根本目的。在我國，國家的所有權力屬于人民。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第3條規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”同時明確行政機關是權力機關的執行機關。作為執行機關，其主要任務是執行法律，執行人民意志并為人民服務。我國憲法的上述提法是我國實現人民主權的憲法基礎，筆者認為，人民主權也是建設法治政府的基本前提。

行政機關是一種重要的國家機構的組織形式，國家的性質決定行政機關的性質。我們國家的社會主義性質決定了我國行政機關的社會主義性質。因此，我們正在建設的法治政府是社會主義性質的法治政府。社會主義性質的法治政府，本質是人民通過權力機關委托行政機關行使行政權，然后通過行政管理活動服務于經濟和社會的發展，努力提高人民的物質和文化生活水平。我國憲法第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員，必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，是國家一切權力的所有者。國家的權力、官員的權力均來源于人民，并向人民負責。法律法規集中體現了人民的共同意志，反映了人民的根本利益和需求，所以，只有建立法治政府，將政府的行政行為納入制度化、法制化軌道，才能使政府按照人民的意志管理好國家，真正做到為人民服務。為人民服務關系到法治政府建設的價值導向問題，是法治政府建設的原動力，是法治政府權力運行的起點。建設法治政府是為人民服務的保障。

（三）人本理念

在西方，人本理念有著悠久的歷史起源。在傳統中國所謂的“民本思想”，在西方被稱為“人本主義”，在當代中國，我們稱之為以人為本。和西方的人本主義相比較，我國的人權注重人的生活，主要集中在人民群眾的經濟生活，重視道德教育；西方則側重對人的肢體的研究，其中涉及到人的價值、人的尊嚴，也包括人的身體，人權和人道是其追求的最重要的價值目標。總體而言，西方注重身體，而我們更強調經濟發展水平。

本文談到的人本理念批判地繼承了中西方的文化遺產，并充分融入了時代的元素。人本理念以促進人的全面發展為目標，就是一切為了人。人本理念既是一種原則，又是一種價值取向，同時還是一種思維方式，更是一種檢驗真理的標準。作為一種原則，它是貫穿于人的世界的根本原則，充分肯定了在社會發展中人的主導地位和主體作用；作為一種價值取向，它強調尊重人的獨立人格和合法權益，尊重人的個性發展，從而不斷滿足人們群眾的生存和發展的需要；作為一種思維方式，它要求我們在思考和解決一切問題時，要把尊重人放在首位，要堅持以人為本；作為一種檢驗標準，它能準確的評判任何一種社會活動或行為是否有利于人的全面發展，是否合理、合法、合乎正義。人的全面發展首先應該理解為個人的全面發展，以人為本的現代內涵同樣包含了個人利益。隨著市場經濟的發展，個人本位和個性發展已成為當代經濟生活和文化的基礎。“以人為本”從制度上保證每個人的個性得到張揚，保障每個人的個人權益不受公權力的侵犯，尊重和保護每個人的人格和人權。

“法律作為人類的杰作，它既帶有塵世的重負，也具有天堂的吸引力”。人是法律之本。法律的價值、屬性、產生和作用都來源于人的需要。而對人的關注是法治社會形成和發展的根本原因。如果說“以人為本”是對人的存在的關注，是對人的生存意義和價值的思考，是對人類命運的把握與探索，那么，法治是這種關注、思考和把握的產物。人是法治的邏輯起點和最終歸宿。建設社會主義法治與構建和諧社會都需要良法，而“以人為本”正是良法的精神和價值取向所在。只有堅持人本理念的法律才能真正體現出人的尊嚴，才能促進和保障人的自由，才能實現人的價值并獲得公眾的情感認同，才能將客觀的行為標準融入到人們的主觀行為中，才能獲得社會大眾的信仰和自覺遵循。

（四）儒家思想

儒家思想包含了內容豐富的以“禮治”和“德治”為核心的法律思想。儒家法律思想堅持“親親”、“尊尊”的立法原則，重視“人治”，提倡“德治”，維護“禮治”。它被封建統治者長期奉為正統思想，對封建社會影響巨大。而這一法律思想對現代中國法治的影響也重大而又深遠。西漢“罷黜百家，獨尊儒術”之后，儒家思想被確立了在封建正統思想中的權威。漢代春秋決獄開始，中國法律走上了儒家化的道路。中國法律的儒家化從總體而言，就是將儒家思想貫徹到立法、司法、守法的整個法律制定和實施的過程中，使儒家倫理道德獲得法律上的效力和權威。中國法律儒家化從兩漢時期開始，經過魏晉南北朝時期的深入發展，到了隋唐時期最終完成，主要表現為德主刑輔、德禮并用和禮法合流等法律思想的確立。春秋決獄這一審判方法的推廣使司法官的知識結構越來越儒家化，司法隊伍也越來越儒家化，儒家思想對中國法律的實踐產生了明顯的效果。endprint

先秦諸子百家中，法家和道家在早期也都曾受到過統治集團的高度重視，但都沒有成為我國封建社會的正統思想，對后世的影響更沒有儒家那么廣泛。在中國的歷史長河中，我們可以發現，在秦朝，法家思想失敗了，西漢，道家思想失敗了，只有儒家思想歷時千年，原因就是法家和道家思想理論是單方約束，法家強調對民眾的嚴厲限制，而忽視了對統治者的約束。道家的“無為而治”只約束了統治者的行為，沒有限制民眾，最終導致“七國之亂”。“罷黜百家，獨尊儒術”之所以能成為漢武帝的選擇并能作為整個封建社會的理論基礎，是因為它同時對統治者和被統治者進行了制約，并明確提出了統治者應當施“仁政”，民眾應該“君君臣臣”順從于統治者的意愿。對統治者和被統治者的雙向約束使得社會維持在一種矛盾相對緩和的狀態，在我國封建社會才會發展那么久，儒家思想才會影響那么深遠。因此，我們認識到：社會的穩定發展，需要對政府和公民進行雙向約束，公民與政府的共同治理，以實現雙贏。近代以來，法治政府理論正是在保護公民權利和制約政府權力的目標指引下采用了雙向約束的手段，從而實現社會的協調、穩定和發展。

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