城鎮(zhèn)群規(guī)劃的策略與方法分析

■戴利佳 ■泰和縣城鄉(xiāng)建設(shè)局苑前鎮(zhèn)規(guī)劃管理所，江西 吉安 343726

1 城鎮(zhèn)群及其特點

(1)城鎮(zhèn)群概念。在我國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，城與城、城與鎮(zhèn)相鄰且聯(lián)系密切，以經(jīng)濟與社會聯(lián)系為基礎(chǔ)，以交通運輸網(wǎng)為依托，并將其中一個或若干中心城市為核心，由其中眾多大中小城鎮(zhèn)密集分布，各類、各級城鎮(zhèn)密切組合成一種新型區(qū)域性空間形態(tài)，即城鎮(zhèn)群。(2)城鎮(zhèn)群特點。城鎮(zhèn)群具有五個明顯特點:第一，城鎮(zhèn)群的城市密度會比類似區(qū)域大，即人口密度、經(jīng)濟密度都會比類似區(qū)域大。第二，城鎮(zhèn)群中各類、各級城鎮(zhèn)一般地緣相通、經(jīng)濟相補、人緣相近、文化相似，絕大部分城鎮(zhèn)都具有共同的發(fā)展機遇、發(fā)展條件及發(fā)展矛盾。第三，由于城鎮(zhèn)群間具有密切的經(jīng)濟聯(lián)系和社會聯(lián)系，因此城鎮(zhèn)群最終往往會發(fā)展成產(chǎn)業(yè)專門化的集聚性經(jīng)濟區(qū)域。第四，城鎮(zhèn)群各城鎮(zhèn)具有類似的自然環(huán)境和資源背景，因此規(guī)劃城鎮(zhèn)群時必須對其進行統(tǒng)一考慮。第五，由于各城鎮(zhèn)各有各自的行政規(guī)劃，因此城鎮(zhèn)群規(guī)劃受行政區(qū)劃影響深遠。

2 城鎮(zhèn)群規(guī)劃的策略與方法

2．1 處理好城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制與實施的政府事權(quán)關(guān)系

為提高城鎮(zhèn)群規(guī)劃的有效性，應(yīng)由我國專業(yè)部門或省政府主導(dǎo)編制城鎮(zhèn)群規(guī)劃。就我國目前現(xiàn)有的政府體系，城鎮(zhèn)群發(fā)展的關(guān)鍵部分是城市政府和縣級政府，當前絕大部分城市管理功能都集中在市政府和縣政府。因此，規(guī)劃好跨市縣的城鎮(zhèn)群發(fā)展，就必須先要充分認清哪級政府編制哪級城鎮(zhèn)群發(fā)展規(guī)劃、本級政府與下級政府間的事權(quán)邊界是什么，把握好省級、縣級政府對事權(quán)干預(yù)的尺度。唯有把握好政府事權(quán)尺度，才能確保城鎮(zhèn)群規(guī)劃得以良好實施。

2．2 實行空間結(jié)構(gòu)與類型分區(qū)發(fā)展

空間結(jié)構(gòu)與類型分區(qū)發(fā)展最成功的是珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃，該規(guī)劃發(fā)展也得到了不錯的口碑。在珠三角城鎮(zhèn)群的長期規(guī)劃發(fā)展過程中，本人充分認識到，大尺度城鎮(zhèn)群不應(yīng)受城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和描述的限制，不能單純地將描述城市空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃方法應(yīng)用到大尺度的城市空間中去。

本人認為發(fā)展大尺度城鎮(zhèn)群規(guī)劃，應(yīng)充分認識到各城鎮(zhèn)地區(qū)類型間的差異，有效區(qū)分識別不同地區(qū)不同城鎮(zhèn)的發(fā)展模式、發(fā)展機制、地區(qū)特征與存在問題、資源環(huán)境條件等，并根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展現(xiàn)狀提出有效策略。只有有效識別地區(qū)類型，實行分區(qū)全面發(fā)展，才能促進城鎮(zhèn)群規(guī)劃切實執(zhí)行。

2．3 區(qū)域意義的城市、角色、地位識別

做好城鎮(zhèn)群規(guī)劃，尤為重要的不是了解城鎮(zhèn)規(guī)模大小的等級結(jié)構(gòu)，而是充分了解各城市在城鎮(zhèn)群的專屬功能和獨特作用，要深入研究城鎮(zhèn)群中心城市的專屬功能和門戶功能，分析中間性城市的發(fā)展趨勢及其在區(qū)域中的所處地位。如珠三角城鎮(zhèn)群中的東莞、長江三角城鎮(zhèn)群中的蘇州、海峽西岸的泉州等中間性城市，雖不是中心城市也不是門戶城市，但它們都在各自的城鎮(zhèn)區(qū)域中處于十分重要的位置。

此外，城鎮(zhèn)群中一小部分城市也在城鎮(zhèn)群規(guī)劃發(fā)展中發(fā)揮其獨特功能，如海南省有句古話，為“世界的陵水、亞洲的博鰲、中國的三亞、海南的海口”，幾句簡單比喻將海南的城市角色生動定位，充分體現(xiàn)海南省在城鎮(zhèn)群中的重要地位。又如在浙江城鎮(zhèn)群體系規(guī)劃中，可用“世界的義務(wù)、中國的溫州、華東的寧波、浙江的杭州”來展現(xiàn)其城市角色與獨特定位，深化城鎮(zhèn)群規(guī)劃發(fā)展，按照全球化背景下的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律逐步發(fā)展，提升城市價值，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟不斷發(fā)展。

2．4 有效識別戰(zhàn)略性節(jié)點地區(qū)

在珠三角城鎮(zhèn)群中曾深入研究各城市內(nèi)部具有重大區(qū)域意義的戰(zhàn)略性節(jié)點地區(qū)，如廣州南沙、深圳前海灣等地區(qū)。由多年的城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐中可以看出，隨著城鎮(zhèn)群經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級越來越快，空間結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整與完善。各個城鎮(zhèn)群內(nèi)部都會存在一些處于獨特地理位置且具有重大發(fā)展?jié)摿Φ膽?zhàn)略性節(jié)點地區(qū)，這些戰(zhàn)略性節(jié)點地區(qū)不僅承擔著城市區(qū)域的核心功能或新興功能，還是促進地區(qū)發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的重要因素。我們要有效識別并重視戰(zhàn)略性節(jié)點地區(qū)，如上海虹橋地區(qū)、寧波余慈地區(qū)、杭州空港地區(qū)等，把握好這類地區(qū)的發(fā)展地位，提高城鎮(zhèn)群規(guī)劃的有效性，提升城鎮(zhèn)群規(guī)劃的價值。

2．5 完善區(qū)域城際交通系統(tǒng)

我國目前較為發(fā)達的城鎮(zhèn)群地區(qū)交通體系均以公路為主，對鐵路、水運的使用很少。這樣一來，除了降低運輸效率、系統(tǒng)安全性和可靠性，還破壞生態(tài)環(huán)境、污染排放量增大，生土地占用率和態(tài)能源消耗也不斷增大。在某種程度上說，我國發(fā)達的城鎮(zhèn)群地區(qū)90%的交通都由公路承載。因此，我們必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃中積極推進地區(qū)交通、城際交通的公交化和軌道化，逐步優(yōu)化區(qū)域交通的空間結(jié)構(gòu)。

另一方面，我國交通運輸管理體制的分隔，導(dǎo)致城鎮(zhèn)群區(qū)域交通運輸線路、城際交通運輸線路分別由不同的交通部門決定，所以受諸多限制。城鎮(zhèn)群規(guī)劃應(yīng)當立足于區(qū)域整體發(fā)展，從城鎮(zhèn)群經(jīng)濟社會活動的聚集性出發(fā)，有效整合各城鎮(zhèn)的專項規(guī)劃，并選擇最優(yōu)的綜合線網(wǎng)規(guī)劃方案。

2．6 保護城鎮(zhèn)群獨特的自然資源與人文資源

城鎮(zhèn)群獨特的自然資源和人文資源保護，主要是指城鎮(zhèn)群的一般生態(tài)環(huán)境保護及具有一定歷史文化保護意義的生態(tài)區(qū)域的綜合性保護。我們必須深入研究城鎮(zhèn)群規(guī)劃中深層次、綜合性強且具有區(qū)域特色的保護對象。如浙江城鎮(zhèn)群體系中的浙江象山灣、沿海島嶼及海岸帶，南太湖五千多年形成的“塘浦圩田”，這些環(huán)境對象雖不是文化產(chǎn)物，也不算是自然保護區(qū)、風景名勝，但也是具有一定保護價值的自然資源與人文資源。因此，城鎮(zhèn)群規(guī)劃師應(yīng)當密切留意一些具有獨特自然資源與人文資源的生態(tài)環(huán)境，細心考察其潛在價值，并采取一定保護措施，真正落實具有強烈地方特色的獨特性資源環(huán)境的保護。

2．7 關(guān)注內(nèi)陸城市國際化發(fā)展

城鎮(zhèn)群規(guī)劃發(fā)展有兩個重點，一是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)，二是發(fā)展內(nèi)陸城市的國際化。有相關(guān)國內(nèi)外案例表明，絕大多數(shù)內(nèi)陸城市都為高度國際化城市，其國際化程度還比沿海城市高。因此，本人認為發(fā)展城鎮(zhèn)群，關(guān)鍵不在于區(qū)位優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，而在于對城鎮(zhèn)區(qū)域的投入建設(shè)力度和國際化帶動。唯有關(guān)注內(nèi)陸城市國際化發(fā)展，重視區(qū)域與城市發(fā)展，才能優(yōu)化城鎮(zhèn)群規(guī)劃，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)特色與優(yōu)勢，促進城鎮(zhèn)群經(jīng)濟健康發(fā)展。

3 結(jié)束語

全面規(guī)劃是確保城鎮(zhèn)群健康和諧、快速發(fā)展的重要前提，要想搞好城鎮(zhèn)群建設(shè)，我們必須對城鎮(zhèn)群規(guī)劃有一個全面正確的認識，深入研究城鎮(zhèn)群的角色定位與發(fā)展前景，再以此為基礎(chǔ)制定科學合理的城鎮(zhèn)群建設(shè)規(guī)劃，展現(xiàn)城鎮(zhèn)特色，確定適合的城鎮(zhèn)群建設(shè)規(guī)模，針對發(fā)展狀況及時調(diào)整城鎮(zhèn)群發(fā)展規(guī)模，積極穩(wěn)定地引導(dǎo)城鎮(zhèn)群發(fā)展。

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