淺談我國現行國庫管理制度的改革

□張紅珍

我國2000年以前實行的是傳統的財政撥付制度，但這種制度在市場經濟環境下出現了諸多不合理的問題，局限性越來越明顯。一是財務活動私密性強，無法實現財政資金的有效管理。賬戶設置的重復性和分散性，必然產生財政資金管理的混亂，進而弱化對國庫收支的監督。二是財政信息滯后，無法真實反映財政信息，進而影響財政政策的制定與執行。三是過渡性質的收入賬戶必然造成財產的流失。四是分散撥付帶來了巨大的資金漏洞，給貪污腐化帶來了可乘之機。與此同時，國際上已經實行了現行國庫管理制度，并且取得了良好的效果。特別是在信息技術發展之后，在信息技術的依托下，逐漸形成了單一賬戶操作系統，這給國庫管理帶來了極大便利。我國于2001年開始實施國庫制度改革，其包括單一賬戶體系、規范化管理、直接支付和授權支付等內容。經過十幾年的改革與努力，目前我國的國庫管理水平已經有了質的提升，但總體來講與國際水平還存在一定差距，需要我們不斷努力。

1 對國庫集中支付制度的思考

國庫集中支付是把所有的財政收入全面繳入國庫，所有支付均由財政直接支付或授權支付，取消了過渡賬戶和其他賬戶，這樣在不改變各部門、各單位支出權限的基礎上，實現了對預算執行的監督管理。國家財政部門掌握支付權，實際上形成對每一筆支出資金動向的掌握，將資金直接支付給收款人賬戶，避免了不必要的中間環節，資金動向一覽無余。可以說，國庫集中支付是從源頭、機制上防治腐敗的治本良策，對強化財政資金管理，推動財政體制改革有著重要的意義。國庫集中支付制度的舉措：

1.1 做好預算編制工作

預算編制是國庫集中支付重要的一環，其科學性和合理性體現了國庫集中支付系統的高效性。做好預算編制工作應從以下幾方面著手：首先，建立健全預算管理制度。建立和完善事業單位的預算管理制度，提高預算編制和預算執行的效果。加強預算監督制度建設，在預算編制方案出來以后，要通過監督機制對預算的執行進行檢查和監督，保證其不流于形式。其次，加強預算執行管理。為了確保預算編制方案的高效執行，事業單位領導必須充分重視起來，使預算更具權威性和約束性。預算編制內容要求十分詳細，能量化指標的盡可能量化，不能量化的要通過集體決議制定標準，預算方案要層層分解，細化到各個部門和個人，堅決杜絕超預算或隨意更改資金使用事項的現象發生。

1.2 強化國庫集中支付系統的監督功能

一方面要規范經費支出標準。不同的地域其經費支出標準是不一樣的，財政部門應根據各地的特點與需求制定統一的標準。統一規范的標準有利于為各地事業單位監督考評預算執行提供參考，而避免盲目攀比現象發生。監督和服務是國庫集中支付的兩大職能，相關人員應有強烈的工作責任感，明確自身的職責，切實做好各項工作。另外，在支付方面授權支付的比例偏高，所以應適當降低其比例，實現資金的科學分配，杜絕資金的流失與浪費，保持資金使用效益的最大化。

1.3 逐步擴大國庫集中支付的范圍

國庫集中支付建立起統一的賬戶管理系統，財政收入一旦實現，就會被統一納入一個賬戶之中，這樣大大提高了財政資金的使用效率，而且這種方式大大提高了財政部門對資金動向的監控，使資金被非法挪用或占用的可能性變小。所以應大力推進國庫集中支付在國庫支付中的比例，更多發揮國庫集中支付的效能。另外，對存在國庫支付資金與事業單位基本存款賬戶混合的情況，應清理風險，加強監管，盡量避免挪用國庫資金現象的發生。

2 關于深化國庫現金管理的思考

在確保預算支付的前提下，采取靈活的運作機制，使國庫余額保持在一個合適的水平，從而提高國庫資金管理效益。

2.1 盡量少發或買回債券

針對國庫存款余額較高的情況，應該通過各種途徑來降低。國家應盡量少發債券，同時還要買回剩余期限較長的長期債券，這樣可以減少政府債務余額和節省利息支出，是一個非常好的降低國庫存款余額的辦法。

2.2 增加國庫現金持有形式

財政部可考慮多種現金持有方式，以避免給中央銀行貨幣市場穩定造成不利影響。主要可從兩方面著手：第一方面是以活期存款存在中央銀行賬戶，以保證應急支付；第二方面是活期或定期方式儲蓄在商業銀行。當然，現金存放在中央銀行是最安全的，但并不是最好的選擇。存儲在商業銀行，為保證其安全性，可讓商業銀行提供足額的抵押品，同時還要合理分配定期儲蓄與活期儲蓄，以保證國庫支付的需要。

2.3 發行短期債券和現金管理債券

國庫現金余額具有一定的波動性，雖然維持在較低水平是合理的，但可能會出現某個月份或日過低的現象，這是有一定風險性的。財政部門可發行短期債券，甚至可發行期限更短的現金管理債券來彌補。

3 發行短期國債的思考

我國目前債券主要是中長期債券，短期債券發行量較少。應逐漸提高短期債券的流通量，提高其余比重，以降低債務總體籌資成本。逐步降低中長期債券的占比，使其下降到一個合理的比例，從而發揮短、中、長期債券的組合優勢。從國際經驗來看，定期、大量、滾動發行短期債券是發展的趨勢，我國應當借鑒并根據國內發展情況制定合理的短期債券比例。重點發行3個月和6個月的短期債券品種，逐步形成短期債券的基準收益率，最終取代一年期銀行存款利率成為長期浮動利率債券的利率基準。

4 消除制約國庫管理制度的瓶頸

4.1 明確國庫管理的主體

應當明確中央銀行與財政部的職責分工，中央銀行的主要工作是制定貨幣政策，掌管貨幣發行、外匯儲備匯率和維護幣值穩定等；財政部的主要工作是制定財政政策、管理財政資金、債務以及處理國外援助等項事宜。財政部門是國庫資金的主體管理機構，國庫資金的管理和運作應由財政部門來完成。一方面要確立財政部門的主體位置和對國庫富余資金運作職責，同時建議在《中國人民銀行法》和《國家金庫條例》

4.2 完善國庫信息管理系統

在當前已形成的信息管理系統基礎上，進一步加大安全保護系統建設，擴大網絡覆蓋面。一是加快技術開發，完善和優化集中支付系統功能，建立高效、便捷的財政信息系統平臺。二是完善收付監測系統，實現全過程的監控，確保每一筆財政資金的安全使用。三是加快國庫現金管理子系統的建立，進一步提高現金管理水平，杜絕盲目、低效的資金管理，發揮資金最大效益。四是加快實施財稅庫銀收支橫向聯網，實現財政、稅務、國庫間信息共享，為相關部門統計分析和研究制定宏觀調控政策提供支持。

國庫管理制度從制定到現在已經走過十幾個年頭，現在已經基本與市場經濟相適應，其成果還是非常值得肯定的。但是，國庫管理制度的問題還有很多，需要我們不斷去挖掘和改變，這樣才能使這項制度一直保持活力。下一步我們應該在國庫管理制度的規范化、高效透明等方面下功夫，建立具有中國特色的現代國庫管理制度。

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