關于國內外農村土地流轉政策的研究

□李長健 梁 菊

農村土地流轉能夠有效促進農村產業結構調整和農業產業化經營，提高土地資源利用效率，增加農民收入，加快社會主義新農村建設步伐。經過多年試點探索和立法實踐，我國越來越重視農村土地流轉以及對農民權益的保護。據統計，2006年全國農村土地流轉面積為370萬hm2，占家庭承包耕地面積的4.57%。2008年8月底，全國農村土地流轉面積已達706.667萬hm2，占家庭承包耕地總面積的8.7%。農業部政策法規司副司長王樂君在2009年“中國農村法治論壇”中談到，截至目前，全國農村土地流轉面積已達1 000萬hm2，超過全國承包耕地面積的12%。總體而言，我國農村土地流轉已經由禁止變成允許，流轉方式逐漸多樣化，流轉區域和范圍逐漸擴大化，調整規范由政策性調整逐漸轉向法律和政策并重，并以法律調整和規范為主。國內外專家學者對農村土地流轉業已從不同角度展開深入研究，為我們進一步完善農村土地流轉法律制度奠定了基礎。

1 國內研究綜述

目前國內學者對于農村土地流轉主要從內涵外延、權利變動、流轉方式、動力因素等相關理論基礎、問題分析、原因歸結和解決途徑等方面加以研究。

1.1 農村土地流轉相關理論基礎研究現狀

農村土地流轉的理論基礎是具有普遍性意義的理論形態和范式，以對實踐的總結和概括為基礎，并著力推動土地流轉的實踐和制度完善。國內學者業已對其內涵外延、權利辨析、流轉方式、流轉動因和土地發展權等方面進行了研究。

1.1.1 內涵和外延研究現狀。因為農村土地涵蓋了集體建設用地、宅基地、耕地林地等，目前學術界對于農村土地流轉的內涵外延尚未形成統一意見。從廣義的范圍而言，農村土地流轉包括征收、土地所有權和承包經營權的流轉，狹義的農村土地流轉僅指土地承包經營權的流轉。

1.1.2 農村土地流轉權利辨析。對于農村土地流轉中的權利變動情況，目前學術界有三種主流觀點。一是認為將經營權從承包經營權中分離出來予以轉移，核心是所有權、承包權、經營權三權分離。二是認為將全部或部分土地承包經營權予以轉移。三是認為在不改變所有權性質和農業用途基礎上，原承包方依法將物權性質的土地承包經營權全部或部分移轉給他人，爭議頗多，尚無定論。

1.1.3 農村土地流轉方式研究現狀。從現有研究來看，農村土地流轉方式呈現多樣化特點，且法律規定的方式與實際方式的實質內涵并不一致。有學者認為“代耕”和“繼承”并非嚴格意義上的流轉方式，只有轉包、轉讓、出租、入股、互換和抵押六種方式算是“基本流轉方式”。有學者建議將物權流轉與債權流轉進行區分規定，土地入股形式將成為主流形式。

1.1.4 動因研究現狀。從理論層面而言，土地流轉迫切而必要。因為傳統家庭承包責任制造成了土地零散分割，經營規模狹小，無法實現規模效益和集約化經營。而通過市場把土地配置到專業經營者手中，農業能以最快速度實現現代化，成本最低，利潤最大。

1.1.5 土地發展權研究現狀。國內對土地發展權的研究主要集中在概念、歸屬、可行性與必要性等問題上。土地發展權首創于西方國家，多指對土地在利用上進行再發展的權利。國內的分歧源于對發展權客體的認識差異，狹義概念只涉及土地用途、性質或者集約程度某一方面改變，如果包括這兩個方面，則是廣義的土地發展權。對于土地發展權的歸屬，“單一主體論”認為要么歸公，要么歸私，“二元主體論”主張權利應該歸屬于國家和農村集體。設立農地發展權對于完善產權、有效保護耕地、土地征用具有積極意義。現有研究為我們建立健全并完善農村土地流轉法律制度奠定了堅實基礎。

1.2 農村土地流轉現存問題的研究現狀

任何制度在建立和推行過程中都難免出現各種問題，這些問題也正是將來需要改進和完善的地方，現有研究顯示我國農村土地流轉存在以下問題。

1.2.1 農村土地流轉有法難依，甚至無法可依。土地流轉相關規定過于籠統，內容和程序不夠明確，缺乏操作性，有法難依的現象較為普遍。立法的滯后無法適應社會現實需要，無法可依導致土地糾紛繁多。

1.2.2 農村土地產權主體缺位。從目前研究來看，無論是從法律層面還是實踐層面，農村土地所有權主體缺位，產權不明晰，社會中間層主體匱乏，政府職能異化，農民意愿得不到尊重。有學者提出當前我國農村土地產權缺乏排他性，承包經營權缺乏明晰性、安全性和穩定性。農民應該是農村土地流轉的重要主體，必須尊重農民意愿。

1.2.3 農村土地流轉程序不規范。土地流轉程序不規范是嚴重制約土地流轉的重要因素。目前我國對于流轉方式的登記方式規定不明確，且未規定具體登記部門，程序性規定很不健全。調查顯示，在湖北農村地區土地流轉中，76%的農戶只憑口頭協議，只有13.5%的農戶簽訂合同，還有6.7%是通過第三者證明的，流轉過程缺乏有效監督和約束，為權益糾紛埋下禍根。

1.2.4 農村土地流轉動力不足。相關實證調查顯示，實踐層面土地流轉動力嚴重不足。調查發現，由于當前農村土地流轉多是受壓力迫使，缺乏系統高效的經營模式，很難成為一種常例。現在農民除了不用上繳稅費，還能得到農業補貼，即便外出打工者也不情愿流轉土地，而是把土地作為將來的一種退路。

1.2.5 農村土地供給需求失衡。由于信息、交通等方面的制約，農戶土地流轉的范圍狹窄，轉包期限較短，且受非農就業機會的限制，土地流轉市場中供給明顯低于需求。

1.2.6 農村土地流轉中農民權益保護不夠。現有研究表明，目前農村土地流轉中農民權益的保護極為薄弱。有的學者開展專項調查發現，41.7%的農民認為土地權益最重要，44.9%的農民認為土地權益最需要法律進行保護，農民最關注但又最易受到侵犯的就是土地權益。而且由于缺乏價格機制和監管機制，流轉過程不規范，農民自主權、知情權、參與權和監督權嚴重缺失。這些突出問題嚴重制約著農村土地流轉的推進。

1.3 農村土地流轉現存問題的產生原因研究現狀

目前，農村土地流轉所存在的問題是由諸多方面的原因綜合造成的。

1.3.1 農村土地流轉立法不完備。在法律層面的原因歸結中，國內學者普遍認同現有立法造成的土地所有權主體虛置，進而導致諸多問題的產生。目前《物權法》和《農村土地承包法》造成農村集體土地所有權主體虛置，農民集體土地所有權的權能殘缺不全，缺位的制度安排使得土地流轉處于低水平、零散化的狀態。現有法律制度設計存在疏漏，對轉包期和流轉主體的限制制約著農村土地流轉。

1.3.2 農村土地流轉動力制約因素。農民的土地流轉意愿并不強烈，原因是多方面的。有學者提出受農業、農村外部大環境和內部小環境的制約，土地所負載的社會保障功能也是重要因素之一。農業經營成本居高不下、農業經營收入呈下降趨勢，導致農村土地流轉需求不足。

1.3.3 農業資金匱乏，抵抗風險能力弱。從現有研究來看，資金和風險是鉗制農村土地流轉的重要因素。有學者提出新農村建設的資金需求與資金嚴重外流相矛盾，“資金慌”導致融資困難，農業產業化經營步履維艱。農業風險防范機制不健全，不利于吸收資金技術等生產要素，影響土地流轉速度和規模。

1.3.4 市場機制不健全。現有研究表明，目前我國農村土地流轉市場組成和結構上存在種種缺陷，市場供求、價格、競爭等機制尚未形成。市場信號失真，公平競爭機制和供需調節機制亟待建立。土地流轉收益分配不合理，供求雙方信息不暢，信息、法律、評估、管理咨詢等中介服務體系建設嚴重滯后。

1.3.5 農民權益受損的原因。除了法律制度供給不足，有學者認為利益沖突是造成農民利益受損的內在根源，農民的弱勢性是造成自身利益受損的深層原因，基層政府職能異化和社會缺位是農民利益受損的社會條件。國內學者從不同角度歸結問題的原因，為我們破解這些障礙性因素提供了可行的對策。

1.4 農村土地流轉問題解決途徑的研究現狀

從現有研究成果來看，大多數專家學者從不同的研究視角、采用不同的研究方法，都試圖找到我國農村土地順暢有序流轉的途徑。

1.4.1 立法層面完善。現有法律政策建議較多傾向于實現農村土地所有權主體的實體化。有學者提出重構農村產權組織，轉變村委會職能性質，使農民集體成員大會或代表會議成為集體所有權行使機構。為了保障農民權利，在設計用益物權條款時要充分考慮私法自治原則，為私法自治保留更大空間。

1.4.2 農村土地流轉主體體系完善。大多數學者普遍認同農戶是土地流轉主體，應該發揮與農民聯系最為緊密的村民委員會的基礎性和協調性作用，保護農民的土地流轉權益。此外還應積極培育社會中間層組織，建立土地流轉中介機構。

1.4.3 農村土地流轉市場的建立。高效有序的土地流轉市場是推進流轉的重要平臺，學者普遍提倡建立產權交易管理制度，加強對交易的監督，疏通信息渠道，保證交易雙方信息對稱性[9]。設立土地資產評估機構、信息傳導和預測機構以及保險、信托、證券等服務機構推動農村土地流轉。

1.4.4 農村土地流轉中農民權益保護。為切實保護大多數農民利益，大多數學者建議完善農村社會保障制度，設立農村土地流轉監督機構、合同備案制度，通過政策性農業保險和風險保障基金防范風險[10]。還有學者提出健全和完善土地管理的法律制度、村民自治制度、土地流轉市場機制，且必須嚴格依法辦事才能使農民土地權益保護落到實處[11]。這些對策措施具有針對性，對于破解現存問題有一定的參考意義，不過在對策的系統性和操作性方面有待提高。

1.5 我國學者關于國外土地流轉制度研究現狀

發達國家基本上都實現了從傳統農業向現代農業的轉變。

1.5.1 土地交易法律制度研究現狀。目前各國基本形成了相對健全的土地流轉法律規范體系。美國在土地變更登記、開發利用等環節有嚴格的手續和標準。日本先后頒布《農法》、《農用地利用增進法》對土地流轉進行詳細規定，并根據現實情況不斷改進和完善。法國頒布了《農業指導法》、《農業指導補充法》并成立“土地整治和農村安置公司”來推進土地流轉和規模化經營。

1.5.2 土地流轉制度與所有權的關系研究現狀。從世界范圍來看，土地使用權的強化成為一種發展趨勢。英國全部土地歸英王或國家所有，但真正的土地權利為不同形式的土地保有權，以利用定歸屬，重視土地的動態利用。

1.5.3 土地交易市場建設研究現狀。現有研究表明，實現土地流轉的正常化和有序化必須建立完善的土地交易制度。法國土地整治與農村安置公司、土地事務所的設立就是為了實現土地交易的合理有序。美國土地產權清晰，土地市場較發達，土地交易制度較完善。

1.5.4 農民權利保護和利益補償機制研究現狀。在土地流轉過程中各國一般都竭力保證雙方利益分配的公平。例如英國側重對喪失開發權的土地所有者支付補償金，建立土地開發利益回饋社會制度。日本建立合作經濟組織等中介機構，建立認定農業者制度，防止耕地的減少和農民的失業。法國側重保持土地農業用途不變，對年老農民發放終生養老金，設置土地事務所和土地銀行為土地流轉提供便利。美國確保土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等各方面權力不受干擾和侵犯。國外現行土地流轉制度對我們具有一定的借鑒和參考價值。

2 國外研究現狀

與我國的實際情況不同，由于國外大部分國家實行土地私有制度，土地可以直接進入市場交易，不區分城市和農村土地，國外學者較多從理論基礎、制度和市場角度展開研究。

2.1 國外關于土地流轉理論基礎研究現狀

國外學者較早對土地流轉問題給予關注，形成了以Karl Marx的產權和地租理論、Ronald H.Coase的產權理論、Douglass C.North的制度變遷理論等理論為核心的基礎理論體系。Karl Marx地租理論提到土地產權本質上是一種法權關系，而土地所有權在經濟上的實現形式就是地租。Ronald H.Coase在《社會成本問題》一文中論述了交易費用為零時，不管農地產權制度如何，市場交易都能實現資源的有效配置。如果交易費用大于零，則不同農地產權制度安排具有不同的資源配置效率。Alchian和Demsetz對地權穩定性進行了研究，認為地權穩定性是土地所有者進行長期投資的關鍵所在，權利受限制越多，投資激勵就越弱，穩定性就越低。這些研究奠定了土地流轉的理論基礎，后來其他學者不斷予以深化和完善，對我國農村土地流轉法律制度的構建具有指導意義。

2.2 國外關于土地流轉制度、市場和影響因素研究現狀

2.2.1 土地流轉制度研究現狀。國外土地流轉是以全國為統一的大市場。現有研究表明，農地制度由正式制度構成，包括法院系統、政策、合法的農地調查、登記和公告制度，同時還包括社會規范、信仰、習俗等非正式制度。日本學者關谷俊作對日本農地制度進行了全面系統地研究，并詳細闡述了日本農地流轉歷史。

2.2.2 土地流轉市場研究現狀。市場機制在土地流轉中作用至關重要，有學者從經濟學角度分析，農地生產細碎分割是各地區發展規模農業、提高農地產出效率和農產品競爭力的最大障礙。土地應該在公開市場自由交易，但由于市場可能失靈，政府必須予以適當干預以彌補市場缺陷。

2.2.3 土地流轉影響因素研究現狀。國外學者通過實證分析從交易費用、流轉意愿、土地規模、勞動力等方面探究了土地流轉的影響因素。Bogaerts等學者通過對中歐國家和地區農地交易的調查研究，得出交易費用過高進而阻礙了農地交易的結論。也有學者提出小地塊的所有者害怕市場風險而不愿意賣出自己的土地。Tesfaye Teklu對埃塞俄比亞農地市場進行了實證研究，結果顯示農戶擴大農地經營規模與家庭可利用的勞動力和牲畜數量密切相關，而年齡和教育對農地流轉的影響尚不確定[16]。雖然我國與其他國家的所有制不同，但國外學者對于土地流轉制度的構成、市場機制和影響因素展開的研究對于我們仍然具有一定的借鑒和參考價值。

3 現有研究的不足

綜觀現有研究成果，國內外專家學者對農村土地流轉進行了大量卓有成效的研究，為推動我國農村土地依法、合理、有序流轉奠定了堅實基礎，不過也存在一些不足和缺憾。

3.1 研究視角和基礎理論需要拓展和深化

從總體上看，現有成果從多學科視角展開研究，包括政治學、管理學、土地經濟學、土地制度學等學科，對土地流轉的基礎理論、現存問題、原因、對策建議都提出了具體措施，而以法學視角進行系統研究的并不多，缺乏從根源的制度供給層面尋求答案。隨著2010年宏觀經濟政策從“保增長”到“促轉變”的目標轉換，注重推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整，現有研究面臨新的時代背景和現實問題，研究視角和基礎理論都需要拓寬和深化。在現有的制度設計和對策建議上，缺乏立法層面的突破性研究，缺少對法價值、法理念的提升和突破。

3.2 研究方法需要增強可行性、科學性和綜合性

學術界主要采取規范分析和文獻分析的方法，對我國農村土地流轉制度的建立和完善具有理論闡釋作用，但是較少與實證研究相結合，使用統計與計算等技術手段，致使研究結論缺乏堅實的數據支撐。還有一些對策建議沒有進行經濟成本核算，帶有理想化色彩，執行成本高，執行效果不一定理想。為了對土地流轉制度的現實問題進行更加全面客觀地把握，我們需要綜合規范與實證分析、定量與定性分析、文獻與比較分析等研究方法展開系統研究，確保所提供的對策建議具有科學性、合理性和可操作性。

3.3 研究內容需要拓展和深化

3.3.1 缺乏法律法規層面的突破。總結現有實踐經驗，制定農村土地流轉方面的法律法規和規章，確立詳細的實體規范和健全的程序規范，通過權利義務的合理配置，確保土地流轉的制度化、規范化，包括基本原則、流轉主體、流轉方式、流轉程序、監督管理、責任追究等。剛剛閉幕的2010年全國“兩會”政府工作報告也明確提出，我們要毫不動搖地堅持農村基本經營制度，加快完善有關法律法規和政策，加強土地流轉的管理和服務，在依法自愿有償流轉基礎上發展多種形式規模經營。

3.3.2 缺少與農村綜合改革相結合。土地流轉是提高土地利用效率、實現規模化集約化經營的前提條件，更進一步而言，土地流轉為增加農民收入、實現農業現代化、深化農村改革、統籌推進城鎮化和新農村建設奠定堅實的基礎，現有成果缺少與農村綜合改革相結合改革相結合的研究，這是我們今后研究中需要開拓的領域。

3.3.3 缺乏對國外土地流轉制度的選擇性借鑒。現有研究成果對歐美發達國家的土地流轉制度有所分析和借鑒，但缺乏對發展中國家經驗的借鑒，以及缺乏對其他國家反面教訓的汲取，對國外經驗進行正反兩方面的總結與提煉，能夠為我國完善有關法律法規和政策提供有益的借鑒和參考。

3.3.4 缺少對農民權益保護的具體可行的對策研究。農民自身的弱勢性造成了競爭的劣勢性，農民權益能否得到切實保障和增進，決定著我國深化農村改革的成敗。所以，在將來的研究中，我們需要從制度供給、政策傾斜、立法、執法、司法等諸多方面探索傾斜性的保護措施以切實維護農民權益。

（來源：廣西社會主義學院學報）