新形勢下農村集體資產管理的市場化思路

□郭光磊

2014年9月底，中央全面深化改革領導小組第五次會議審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案，提出“積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，不斷增加農民的財產性收入”。未來如何以市場化為方向，以產權改革為重點，加快推進體制改革和機制創新，激發農村集體經濟的內生活力，逐步探索市場經濟條件下集體經濟的有效實現形式，維護和實現農民的財產權利，是我們當前十分緊迫的任務。

1 農村集體資產管理的現狀與困境

近年來，我國的農村集體經濟發展遇到了瓶頸，集體資產管理普遍陷入了困境，具體表現在以下幾個方面：

1.1 農民專業化、市場化能力不足

當前農民在面對市場方面存在兩個不對稱：第一個不對稱是信息不對稱，即與一般市場主體相比，農民在擁有和獲得信息方面明顯不足，在準確分析判斷市場信息方面也存在很大的劣勢；第二個不對稱是能力不對稱，與一般市場主體相比，農民在掌握和應用市場規則、開展專業化經營運作、適應市場變化、及時開展改革創新方面存在能力上的不足。

1.2 集體經濟內部治理結構不完善

集體經濟在市場經濟條件下普遍表現出以下四個方面的不適應：首先是政社不分。黨政崗位與村合作社管理崗位存在人員交叉、財務不分、村務社務混為一談的現象，嚴重背離現代法人治理的要求。其次是產權不清晰。產權改革普遍缺乏深入，資源性資產基本沒有納入改革。再次是管理機制不完善。村集體資產經營管理制度還不完善，重大事項民主決策機制、信息公開機制、財務審計機制等沒有得到很好的落實。最后是權責不明確。合作社管理者責權不統一，缺乏責任追究、經營激勵等機制。

1.3 內部監督失靈與外部監管不到位

監督機制普遍失靈主要體現在兩方面：一方面是內部監督失靈。由于受到管理機制不科學、產權不明晰以及我國農村治理傳統的影響，信息公開、民主監督、民主決策等內部監督制度機制普遍流于形式。另一方面則是外部監督不到位。農業主管部門雖然獲得制度確認、擁有行政權力，但靠加強政府行政權力來加強監管的路子走不通；各級經管部門作為農村集體資產管理部門雖然承擔著具體監管職責，卻又沒有相應的執法權限，導致管理權威下降、管理乏力。

1.4 二元體制阻礙農村資源類資產進入市場

在二元體制之下，以土地為核心的農村資源類資產在開發利用方面受到嚴格的限制，這使得土地因為無法有效對接其他市場要素而難以實現高效集約利用和科學的市場經營，導致農民無法充分享受土地收益。具體到集體資產經營管理而言，土地作為最大的集體資產，其價值潛力長期被二元體制壓制，集體土地特別是集體經營性建設用地等資源性資產既不能抵押、擔保、入股，又不能進入市場，導致相當一批集體經濟組織一方面坐擁龐大的集體土地資產、另一方面又經營困難的“捧著金碗討飯吃”的奇怪現象。

1.5 部門利益和條塊分割阻礙集體資源資產市場價值的發現

目前農業、經管、園林甚至水務都或多或少的涉及集體資產的管理職能，以產權改革為例，由于所涉資產分別涉及農業和林業部門，盡管都屬于集體資產，但林權改革和集體產權改革卻要分別進行，而兩次改革的實際操作部門又都是經管部門。由于集體所有制仍然沿襲了人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的基本管理體制，各集體經濟組織所有資產之間不允許流通，各鄉鎮經管部門也只負責本鄉鎮范圍內集體資產的監管，集體資產的跨區域整合和統籌使用根本沒有可能，統一規范的、標準化、市場化的監管更是難以實行。

1.6 資產流動性差、不良資產占比過高成為痼疾

農村集體資產當前普遍存在著經營效益差、不良資產占比高、資產流動性差的問題。值得注意的是，近年來各地鄉鎮為了避免干部濫用、貪污，強化了監管，制定了十分苛刻的集體資金使用管理制度，導致集體正常的再投資無法正常進行，事實上把集體資產管死了。多種原因共同作用，導致的最終結果就是集體資產經營效益低下。

2 大資產管理背景下的農村集體資產管理

2.1 大資產管理時代已經到來

國家金融監管部門近年來密集發布并實施了一系列涉及金融機構資產管理業務的政策法規：相繼放寬了商業銀行設立基金管理公司、國內期貨公司從事資產管理業務、證投基金管理公司進入股權投資（PE）領域、券商資管業務、私募證投基金、保險資產管理以及信貸資產證券化試點等業務限制。

目前，市場上包括商業銀行、證券機構、基金管理公司、保險公司、信托公司、私募機構、第三方理財機構，以及各種資產管理公司和投資公司等在內的絕大多數金融機構都已經獲得了經營資產管理業務的資格。尤其是近年來，依托互聯網思維開展小額投資、眾籌金融等業務，使得普通老百姓的散錢、小錢也可通過資產管理實現財富化，在這種形勢下，更加多元化、大眾化的大資產管理正在形成，我國正迎來“大資產管理時代”。

2.2 大資產管理意味著什么

2.2.1 服務主體更加多元化?；诒O管部門逐步放開行業準入，這意味著未來資管市場將打破現有幾大金融機構壟斷的局面，相關服務主體將更加多元化。

2.2.2 服務形式和產品選擇更加多樣化、人性化。隨著金融機構在資管市場的競爭更加激烈，金融機構將不得不大幅提高服務質量和水平，設計更多樣、更加符合個性化需求的產品。

2.2.3 服務對象大眾化。融資管理未來的定位將會從服務高端轉向服務大眾，這意味著資管服務的門檻將會大幅降低，普通的老百姓將有望成為資管機構的服務對象。

2.2.4 投資方式更加綜合化。相關資管產品將會更加豐富多樣，未來的財富管理將由個性化單一投資選擇轉向綜合運用金融工具和手段的社會化管理。這也意味著未來的投資決策本身將會更加的專業化、復雜化。

2.3 大資產管理下的集體資產管理面臨的挑戰

伴隨著更多金融機構和金融產品進入資管市場，整個市場內部的差異將更加顯著、整體風險將會大幅增加，通過科學的決策和產品組合來實現風險管控的難度將進一步加大，而農民對此顯然是力不從心的。要解決這個問題，就必須借助專業機構的市場能力來彌補農民自身的能力不足，而這就必然需要通過市場化的方式，建立農村集體資產管理的委托代理結構。

3 農村集體資產管理的市場化構想

借助金融通道跨越二元鴻溝、對接市場資源，最大限度發現集體資產的市場價值，我們認為應當以構建農村集體資產委托代理結構為基礎，按照資產證券化的思路，推動農村集體資產管理的市場化進程，包括三大要點：

3.1 完善集體資產內部法人治理結構

要在基本完成村級產權制度改革的基礎上，按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，從實際出發，深化改革、完善并推動落實包括財務管理、合同管理、民主決策、民主監督、獎懲激勵等各項制度，進一步規范集體經濟組織的內部法人治理結構。要創新思路，探索“政經分離”的科學方式，逐步實現社務和村務分開、資產和人事分離，以達到現代法人治理結構的基本要求。

3.2 推動資產管理的的信托化和委托化

要在充分尊重農村基本經濟制度和農民意愿的前提下，以集體經濟組織為主體，通過將集體資產托管給專業的機構管理，借助金融等市場化機制，建立委托代理結構，分離資產所有權和經營權，推動農村集體資產管理的信托化和委托化，利用專業機構的市場能力優勢彌補農民自身的能力不足，從而用市場化的方式實現在大資產管理背景下有效抓住機遇、全面提高農村資產管理水平的目標。

3.3 通過資產證券化跨越二元體制的鴻溝

在推動農村集體資產信托化和委托化的基礎上，進一步推進農村集體資產證券化進程。按照金融監管部門的要求，借助資產證券化通道，依照規范的程序，對農村集體資產進行標準化改造，將一定期限內的農村集體資源、資產的經營收益權轉化為符合金融市場要求的有價金融票據，通過相應的金融市場向社會發售，從而合法地跨越二元制度鴻溝，用市場的方式最大程度發現集體資產價值。