探索社會工作介入社會治理創新的有效路徑

李迎生

(中國人民大學1．社會與人口學院;2．社會學理論與方法研究中心，北京，100872)

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)從“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標出發，作出了“創新社會治理體制”的重大戰略部署，并從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等四個方面明確了創新社會治理體制的戰略任務。

一、社會治理與社會工作的內涵與關系

黨的十六屆四中全會首次明確提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。黨的十七大、十八大都沿用了“社會管理”的提法。應該說，近年中央所強調的“社會管理”實際上是在“社會治理”的意義上使用的，但不太清晰，容易與傳統的以“管制”為特征的社會管理模式相混淆。十八屆三中全會明確提出“社會治理”，確立了社會管理體制轉型的方向與目標，既是過往相關理論的邏輯延伸，又高度概括了現代社會管理的本質內涵，是黨的社會建設理論與實踐的進一步拓展與創新，體現了黨領導全國人民全面深化改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的決心和信心，體現了現代化與現代性的統一，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

現代治理①強調治理主體的多元化、主體間權力的互相依賴性和互動性、自主自治的社會網絡體系的建立以及政府作用范圍及方式的重新界定等。在治理基礎上達成的“善治”是一種使公共利益最大化的社會管理過程，它的本質特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，體現政府與公民的良好合作以及公民的積極參與，實現管理的民主化。

社會工作是一門起源于西方的專業和職業，至今已有100多年的歷史。它遵循以人為本、助人自助、平等公正的專業價值觀，運用專業知識、技能和方法，整合社會資源，幫助有需要的個人、家庭、群體和社區，協調社會關系，預防和解決社會問題，提高國民生活質量，促進社會穩定和諧。20世紀80年代中后期專業社會工作開始引入我國，自黨的第十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰略部署以來，我國社會工作進入了快速發展的新時期。

社會工作與社會治理存在著高度的契合性。筆者在新近發表的一篇文章中曾討論了社會工作與社會管理②的關系，其中重點討論了二者之間功能上的內在關聯。社會管理借助國家權力系統與社會自組織系統的協調配合，以實現對社會的有效治理，達成社會整合、公共服務、利益協調、風險管理、社會發展等五大功能。社會工作通過專業服務，即借助個案、小組、社區、社會行政、社會政策等專業方法、手段，主要為弱勢群體提供專業幫助，達成復原、配置資源、預防、發展及穩定社會的功能。［1］社會工作的這些功能與社會管理的五大功能存在契合性。社會工作正是從獨特的專業視角，去實現社會管理的基本功能的。［2］

應當承認，黨和國家當前如此強調和推進社會工作人才隊伍建設和社會工作的發展，正是在借鑒發達國家相關經驗、總結本土既往實踐存在的不足的基礎上，從我國社會管理轉型、社會治理創新的現實需要出發的。但社會工作如何介入社會治理創新，在創新社會治理體制中的作用空間是什么，等等，諸如此類的問題，學界的探索尚比較罕見。這既不利于社會工作的發展，也不利于社會治理創新的推進。

在這里，筆者試圖根據《決定》關于“創新社會治理體制”的四大戰略任務，對社會工作介入社會治理創新的路徑及其作用空間做初步思考，以就正于學界。

二、社會工作介入社會治理創新的路徑及其作用空間

(一)改進社會治理方式

《決定》提出:“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”

社會工作在改進社會治理方式上大有可為。《決定》將近年一直強調的“政府負責”改為“政府主導”，實際上突出了社會協同、公眾參與的作用。在這里，社會工作可以發揮明顯的作用。社會工作者及其機構本身就是社會協同的一支重要力量，更重要的是社會工作在促進社會參與方面扮演著引領的角色。中國受傳統的官本位觀念影響，公民社會發育受限，即使在以開放、包容著稱的移民城市深圳，公民社會也還遠遠沒有形成。這樣說來，如何引領公眾參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，社會工作者的角色就變得非常重要了。各地在這方面進行了不少探索，如深圳等地最早試點的“社工+義工”聯動模式、近年出現的“三社(社區、社工、社會組織)聯動”模式等，在開展社會服務、促進公眾參與、推動基層社會治理創新上取得了值得借鑒的經驗。

如深圳的“社工+義工”聯動模式，有三個特點。一是政府主導。主要表現為社工崗位由政府開發，社工服務主要通過政府購買。二是充分整合社工與義工資源。“社工+義工”聯動治理模式旨在通過社工引領義工，義工輔助社工，整合社工與義工兩支隊伍，優化社會工作人力資源，形成優勢互補，共同服務于社會需要，提升公共服務的質量。三是借鑒香港經驗與本土化相結合。深圳“社工+義工”聯動模式是在充分借鑒香港社會服務經驗的基礎上逐漸發展起來的。［3］借鑒香港經驗促進了社工服務的規范化、專業化。

社會工作作為一個專業，按照國家法律、政策開展專業服務，依法治理是必須的。同時，社會工作參與社會治理重視道德規范的力量。實際上，社會工作就是一個價值為本的專業，正如高登斯坦(H．Goldstein)所指出:“價值被認為是社會工作定義的基礎，它們同時被看作是它的唯一基礎或不可缺少的基礎之一。它們還被認為是社會工作技術的源泉，是對某些人進入某種職業的動機和社會工作者與案主關系互動的特征、關系的解釋。總之，在社會工作的結構中，價值被置于重要的戰略地位。”列維(Levy)也指出:“社會工作是一個以價值為本的專業。它不僅是做事情的一種方式，而且是關于做什么事情是有價值的和它應該如何去做的準則。對于人們，它充滿著理想主義的抱負和關于人們應該如何被對待的理想主義的理念。”［4］

社會工作在堅持源頭治理、標本兼治、重在治本上具有突出的專業優勢。社會工作以助人自助為主要價值理念，運用科學的方法開展服務，及時回應和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，同時預防類似問題再次發生。“助人自助”，具體說就是幫助那些有困難的人解決他們自己的問題。助人的過程就是社工解決問題的過程，并在工作過程中實現專業價值。社工助人并非單純提供物質的幫助，而是致力于案主自信的恢復，幫助他們重新走上社會正軌。所以社工助人的過程更是對案主一種心靈支持的過程。中國諺語“授人以魚，不如授人以漁”與“助人自助”實際上是同一個意思。助人自助基于尊重、真誠、同理心、案主自決這些基本專業倫理，其中尊重是溝通的前提，案主自決既是目的，也是手段。

(二)激發社會組織活力

關于激發社會組織活力，《決定》提出:“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。”

激發社會組織活力不僅為社會工作發揮作用提供空間，社會工作的發展反過來可以促進社會組織的發展，激發社會組織的活力，推動政社分開與政社合作。從境外經驗看，社會組織或民間組織是社會工作者就業的主要渠道之一。不少國家規定，除了法定的核心社會服務由政府直接提供外，絕大部分社會服務由民間機構提供。在我國香港地區，在1.2萬多人注冊社工里，在民間機構工作的7 614人，占61.6%，在政府部門工作的1 828人，占14.8%，在其他方面工作(包括營利機構、自行開業或注冊后從事其他工作等)的2 912 人，占23.6%。［5］在國內率先開展社會工作的上海市、廣東省、深圳市等地，社會工作人才也主要供職在一些民辦機構及其分支。

正確處理政府和社會組織的關系，加快實施政社分開是激發社會組織活力的前提和保障。英國通過在各級政府和NGO之間簽署一項指導性協議，推動政府各部門與NGO之間的合作。協議主要包括如下原則:一是政府須對NGO提供資金支持;二是政府在支持NGO的同時，確保其獨立性原則;三是政府與NGO制定公共政策、提供公共服務上的協商、協作原則;四是在使用包括政府資金在內的公共資源的公開性、透明性原則;五是政府保障各種不同類型的NGO有公平機會獲得政府資助的原則。英國政府為推動民間公益事業的發展，每年投入巨額資源(約30～40億英鎊)直接資助NGO。英國等發達國家的類似做法為我國處理政社關系提供了可資借鑒的經驗。

截至2013年9月，我國有社會組織511 300個，其中社會團體27.4萬個，民辦非企業單位23.4萬個，基金會 3 300個。［6］目前，發端于上海、深圳等地的高校教師領辦社工服務機構、政府購買民辦機構社工服務這一模式已推向全國。但總體上，據筆者了解，其中與社會工作相關的社會組織還十分有限，不僅其數量規模遠不能滿足需要，而且，社會上對于民間組織作用的認識不夠，民間組織自身不夠壯大、影響力不足，有的民間組織自立、創新意識不強，有的不太規范、公信力不足。因此，如何激發社會組織的活力，一方面依賴于《決定》規定的各項具體任務的落實，更重要的是，社會工作者應當主動作為，通過實實在在的行動發揮社會組織協同治理的作用。

(三)創新有效預防和化解社會矛盾體制

《決定》提出:“創新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。”“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。”“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”

預防和化解社會矛盾是社會工作的一項基本功能。它運用科學的方法面向特定人群開展服務，在預防社會風險中具有突出的功能，即及時發現問題、科學分析原因、有效溝通互動和靈活化解矛盾。社會風險往往產生于人們的需求無法滿足。社會工作者扎根于基層群眾中，能及時了解人們的各種問題與需求。社會工作者不僅能夠及時發現問題與風險，而且借助專業視角對之進行科學全面的分析，是社會風險與問題的“掃描儀”。一旦掌握了社會成員某方面需求未能得到滿足的情況，社會工作者就能夠承擔起代表他們向政府、社會呼吁，倡導制定、修改社會政策的職責，以將社會風險消解于萌芽狀態。社會工作預防社會風險的優勢還在于，它能及時化解潛在或隱形的社會矛盾，避免其上升為群體性矛盾。社會風險與矛盾的孕育與發展是一個漫長的過程，預防社會矛盾與問題是其中的關鍵步驟，社會工作用積極眼光看待挑戰與問題，及時發現、分析和消解風險，并形成有效的社會溝通，從源頭對風險進行治理。

為使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障，《決定》提出建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制。社會工作的介入有助于建立這一機制。格里肯認為社會工作過程包括四個階段:收集案主信息的預估(assessment)階段、選擇信息的診斷(diagnosis)階段、與案主合作制定計劃解決案主當前遭遇問題的治療計劃(the treatment plan)階段、判斷社會工作過程是否對案主有所幫助的評價(evaluation)階段。［7］社會工作通過專業關系的確立、科學合理的程序設計和全面綜合的干預機制，從而確保群眾的問題及時反映，矛盾及時化解，權益得到保障。

社會工作的介入對完善調解制度、改進信訪工作等具有重要意義。2013年筆者承擔了民政部有關信訪社會工作發展戰略的一個招標課題，課題組通過實地調研了解到，傳統調解體系、信訪工作等存在工作者與工作對象關系不平等、理念有偏差、方法不專業、難以見實效等問題，迫切需要專業社會工作的介入。在總結各地相關經驗的基礎上，就社會工作介入信訪工作提出了體制內嵌入、體制外培育、重視基層信訪的社會工作介入等三大策略，應該說有一定的參考價值。

(四)健全公共安全體系

《決定》提出:“完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全。深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。健全防災減災救災體制。”“加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動。堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。”

應該說，社會工作在健全公共安全體系上也有自己的作用空間，其中對“加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動”方面可以發揮直接的作用。社會工作通過回應群眾需求、解決社會矛盾、應對社會風險、保障人民權益，實際上可以有效防范各類矛盾、風險進一步升級而導致的違法犯罪。同時，社會工作還可以通過介入違法犯罪人員的司法、社會矯正體系，幫助相關人員回歸社會。

社區矯正就是專業社工介入社會治安綜合治理的重要領域。社區矯正(community correction)即社區刑罰執行活動，與監禁刑罰相對，分為狹義的社區矯正和廣義的社區矯正。狹義的社區矯正強調對非監禁者執行的活動，對象是罪犯，場地是非監禁機構的社區，時間是刑事判決、裁定、決定確定且生效的期限，目的是矯正服刑罪犯的犯罪心理、意識、惡習，性質是非監禁刑罰執行活動。［8］而廣義的社區矯正，其工作隊伍除專業矯正人員和社會工作者之外，還包括社會志愿者、社區居民等輔助工作者，其目的不僅僅是要幫助矯正對象改變犯罪心理和行為惡習，還要促進其完成再社會化。一般而言，英美法系國家采用廣義社區矯正概念，歐洲國家多采用狹義社區矯正概念。

需要指出的是，從各國在預防犯罪和促進罪犯再社會化的立法和實踐來看，社區矯正并不僅僅局限于監外執行刑罰，還包括對刑滿釋放人員的矯正以及對失足青少年的幫教。我國在開始社區矯正試點之前，對刑事判決的非監禁的執行一般不稱為社區矯正，而是統稱為非監禁刑的執行，這之后才稱為社區矯正。

我國于2003年開始社區矯正試點工作，2009年在全國全面試行，社區矯正工作發展迅速，覆蓋面穩步擴大，社區矯正人員數量不斷增長。截至2010年12月底，全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團已開展社區矯正工作，覆蓋全國91%的地(市、州)、72%的縣(市、區)和65%的鄉鎮(街道)。北京等13個省(區、市)已經在全轄區開展社區矯正工作。各地累計接收社區矯正人員59.8萬人。［9］

2011年2月25日，十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案》，明確規定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正，標志著我國社區矯正法律制度的確立，為改革完善我國刑罰執行制度奠定了重要基礎。

2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發關于印發《社區矯正實施辦法》的通知。2012年3月1日，《社區矯正實施辦法》正式施行。《辦法》第三條規定:“社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作。”明確了社會工作者和志愿者在社區矯正中的角色地位。

三、大力培養社會工作人才是達成使命的基礎

綜上所述，社會工作在創新社會治理體制的各個方面都有介入空間并可以從中發揮作用。黨的十六屆六中全會做出建設宏大社會工作人才隊伍的決策部署以來，尤其是黨的十七大之后，我國社會工作專業人才制度建設穩步推進，實踐探索不斷深入，發展了一支約20萬人的社會工作專業人才隊伍，其中2008—2013年6年間通過國家初、中級社工師考試人數達123 084人。他們在提供專業服務、解決群眾困難、化解社會矛盾、推進公平正義、促進社會和諧方面作用逐步顯現。同時，必須清醒認識到，當前我國社會工作專業人才工作還存在基礎比較薄弱，崗位不明確，投入不足，體制機制和政策制度不太完善，人才數量缺口很大、能力素質不高、結構不太合理等問題。我國社會工作專業人才隊伍發展總體水平與現有經濟實力不相匹配，與人民群眾不斷增長的社會服務需求不相適應，與社會治理創新、構建社會主義和諧社會的要求還有較大差距。

為加快推進社會工作專業人才隊伍建設，切實增強構建社會主義和諧社會的人才支撐能力，2012年3月7日，中央組織部、中央政法委、民政部等19個部委和群團組織聯合印發了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》(簡稱《規劃》)。《規劃》指出，到2020年，我國社會工作專業人才隊伍建設的總體目標是:建立健全社會工作專業人才法規、政策和制度體系，造就一支結構合理、素質優良的社會工作專業人才隊伍，使之適應構建社會主義和諧社會的要求，滿足人民群眾日益增長的社會服務需求。到2015年，社會工作專業人才總量增加到50萬人，其中具有社會工作師職業水平證書或達到同等能力素質的中級社會工作專業人才達到5萬人，具有高級社會工作師職業水平證書或達到同等能力素質的高級社會工作專業人才達到1萬人。到2020年，社會工作專業人才總量增加到145萬人，其中中級社會工作專業人才達到20萬人，高級社會工作專業人才達到3萬人。

為落實以上目標，《規劃》規定了大規模開發社會工作服務人才、大力培養社會工作管理人才、加快培養社會工作教育與研究人才等三大任務，提出了建立健全社會工作專業人才管理體制機制、培養、評價、使用、激勵保障等重大舉措。部署了社會工作服務人才職業能力建設工程、社會工作管理人才綜合素質提升工程、社會工作教育與研究人才培養引進工程、社會工作知識普及工程等十大重點工程。

可以預期，隨著《規劃》的全面落實，我國社會工作人才隊伍建設將取得質的飛躍，社會工作在我國社會治理創新中的地位將進一步提升，角色將進一步凸顯，空間將進一步拓展，成為推進社會建設、發展社會事業、實現偉大中國夢的一支不可替代、不容忽視的重要力量。

注釋

①治理一詞(Governance)源于拉丁文，原意是控制、引導和操作，基本上與統治一詞互用。如治理理論的主要倡導者羅西瑙就將治理定義為一系列活動領域的管理機制，見俞可平的《治理與善治》一書．社會科學文獻出版社2000年出版。但20世紀90年代，西方學者賦予它新的含義。各國學者對作為一種理論的治理提出了五種主要的觀點:一是治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者;二是治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性;三是治理明確肯定了在設計集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴;四是治理意味著參與者最終將形成一個自主網絡;五是治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。見格里·斯托克的文章《作為理論的治理:五個論點》，發表于《國際社會科學》(中文版)，1999年第2期。

②這里的“社會管理”主要是在“社會治理”的意義上使用的。

［1］李迎生．社會工作概論:第二版［M］．北京:中國人民大學出版社，2010:29—32．

［2］李迎生．加強和創新社會管理:社會工作的視角［J］．社會科學研究，2014(1):96—104．

［3］董秀．深圳市“社工+義工”聯動參與社區治理的思考［J］．武漢大學學報:哲學社會科學版，2009(3):378—380．

［4］王思斌．社會工作概論［M］．北京:高等教育出版社，2006:41．

［5］民政部民間組織管理局綜合處．民間組織:社工人才發揮作用的重要載體［N］．中國社會報，2007－11－29．

［6］民政部:社會服務統計季報(2013年3季度)［EB/OL］．(2013-10-22)．http://files2．mca．gov．cn/cws/201310/20131022180855268．htm．

［7］MORLEY D，CLICKEN．Social Work in the 21st Century:An Introduction to Social Welfare，Social Issues，and the Profession［M］．California:Sage Publications，2006:33．

［8］王順安．社區矯正研究［M］．濟南:山東人民出版社，2008:10．

［9］呂偉．論我國社區矯正制度的確立——以《中華人民共和國刑法修正案(八)》為觀照［J］．時代法學，2011(5):32—37．