構(gòu)建多元化反貧困政策:農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策的有效銜接

向德平，劉 欣

(華中師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心，湖北武漢，430079)

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)貧困人口中90%分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，因此政府一直致力于實(shí)行有效的農(nóng)村反貧困政策以減緩貧困問題。新中國(guó)建立初期至今，我國(guó)農(nóng)村反貧困政策大致經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧階段、制度性變革引發(fā)的大規(guī)模緩貧階段、高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背景下以區(qū)域性瞄準(zhǔn)為主的開發(fā)式扶貧階段以及全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中的扶貧開發(fā)階段。［1］縱觀2001年以前的農(nóng)村反貧困政策，土地政策、分配政策、農(nóng)產(chǎn)品流通政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等經(jīng)濟(jì)政策的演變構(gòu)成各階段緩貧的重要制度。［2］2003年，為降低農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，國(guó)家開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并于2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度全覆蓋。2009年初，中央一號(hào)文件提出“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”(以下簡(jiǎn)稱兩項(xiàng)制度銜接)，并提出具體的銜接思路。隨后，在國(guó)務(wù)院扶貧辦指導(dǎo)下，河北、江蘇、福建等地開始落實(shí)兩項(xiàng)制度銜接試點(diǎn)工作。同年，國(guó)務(wù)院開始在部分地區(qū)農(nóng)村建立“新農(nóng)保”試點(diǎn)，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，也一定程度上將反貧困對(duì)象擴(kuò)大至老年群體。2011年底，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)貧困人口數(shù)量從2 688萬人增至1.28億人，扶貧對(duì)象的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。同年12月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》頒布實(shí)施，明確指出，目前扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

回顧我國(guó)農(nóng)村反貧困的政策歷程，尤其是兩項(xiàng)制度銜接這一反貧困制度安排的提出，凸顯出跨部門合作的大扶貧格局以及精準(zhǔn)化、差異化扶貧理念，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村貧困治理范式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，農(nóng)村反貧困政策趨向多元化、整體性的發(fā)展方向，即有效融合以社會(huì)救助和保護(hù)為內(nèi)容的社會(huì)政策以及扶貧開發(fā)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策，共同發(fā)揮低保的社會(huì)穩(wěn)定功能以及扶貧開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展功能，推動(dòng)國(guó)家反貧困進(jìn)入“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。

一、農(nóng)村反貧困政策變遷及兩項(xiàng)制度銜接研究現(xiàn)狀

2000年以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者亦從社會(huì)發(fā)展、公平與效率等視角對(duì)農(nóng)村反貧困政策的發(fā)展變遷進(jìn)行了研究。向德平基于包容性增長(zhǎng)的發(fā)展理念，從宏觀上提出扶貧開發(fā)應(yīng)走包容性增長(zhǎng)道路，即重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、突出發(fā)展機(jī)會(huì)平等、加強(qiáng)貧困人群能力建設(shè)、堅(jiān)持并完善開發(fā)式扶貧、建立大扶貧格局。［9］徐月賓等認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村反貧困政策要從社會(huì)救助轉(zhuǎn)向社會(huì)保護(hù)，提出由普遍性的醫(yī)療保障制度、普惠型社會(huì)福利、選擇性社會(huì)救助以及新型開發(fā)式扶貧政策組成“四駕馬車”共同發(fā)揮作用。［10］在政策定位上，張新文等認(rèn)為平衡經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的關(guān)系、促進(jìn)兩者之間的互動(dòng)是現(xiàn)實(shí)反貧困戰(zhàn)略所需建構(gòu)的策略。［11］綜合學(xué)者的研究，強(qiáng)調(diào)政府以外的多元主體以及貧困對(duì)象的參與，突出社會(huì)政策的保護(hù)性、普惠性以及經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的融合是學(xué)者較為認(rèn)同的農(nóng)村反貧困政策變遷的主要特點(diǎn)及趨勢(shì)。然而現(xiàn)有研究存在一定的分散性，主要是結(jié)合單一的理論視角對(duì)反貧困政策的發(fā)展進(jìn)行建議或展望，缺乏整體性的、實(shí)證的以及政策分析為視角的研究。此外，“社會(huì)投資”的概念及理論也對(duì)我國(guó)社會(huì)福利政策研究產(chǎn)生了影響。范斌論述了社會(huì)投資思想及其政策是現(xiàn)代西方福利演變和福利國(guó)家制度危機(jī)的必然產(chǎn)物，并分析了經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)福利思想中“社會(huì)投資”概念的不同含義。他認(rèn)為，與傳統(tǒng)的社會(huì)福利思想及政策相比，社會(huì)投資導(dǎo)向的社會(huì)福利政策及實(shí)踐具有新的特點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)政策對(duì)象的主動(dòng)性，注重培養(yǎng)個(gè)人能力，改變以國(guó)家干預(yù)為主的“事后”再分配制度等。對(duì)我國(guó)來說，社會(huì)投資導(dǎo)向的政策啟示就是要對(duì)弱勢(shì)群體的福利對(duì)象進(jìn)行具體區(qū)分，以及動(dòng)員除政府以外其他社會(huì)組織作為投資主體。但在我國(guó)，以社會(huì)投資為導(dǎo)向的社會(huì)政策不是也不可能取代國(guó)家干預(yù)的再分配社會(huì)福利的地位和功能。［5］投資性社會(huì)福利政策的研究實(shí)際上指出了我國(guó)社會(huì)保障或福利政策除福利性、保障性之外的發(fā)展性和投資性取向。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)兩項(xiàng)制度銜接的研究主要存在四種不同觀點(diǎn)。一是基于扶貧理念的轉(zhuǎn)變，杜毅等認(rèn)為兩項(xiàng)制度銜接政策能夠有效解決我國(guó)農(nóng)村貧困問題，體現(xiàn)了農(nóng)村反貧困政策發(fā)展變遷的趨勢(shì)。［12］二是基于農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)機(jī)制的差異，李慶梅等認(rèn)為二者銜接尚存在一定的問題，提出低保制度在扶貧開發(fā)后應(yīng)定位于“剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)”以及以負(fù)所得稅制度進(jìn)行替代等。［13－14］三是從政策的延續(xù)性角度，蔡昉等認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)村低保看作現(xiàn)有專項(xiàng)扶貧計(jì)劃的延伸和完善，是農(nóng)村社會(huì)救助制度化的過程。［15］四是從發(fā)展性角度，謝有林提出扶貧與低保制度的銜接應(yīng)是扶貧開發(fā)與新農(nóng)保、新農(nóng)合、教育救助、移民政策等多項(xiàng)社會(huì)政策的有機(jī)結(jié)合。［16］本研究在現(xiàn)有理論及實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，以政策分析為視角，結(jié)合兩項(xiàng)制度銜接政策，從政策要素上分析新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村反貧困政策的發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)建立和完善多元化、整體性的農(nóng)村反貧困政策提出進(jìn)一步的反思和討論。

二、兩項(xiàng)制度銜接的政策內(nèi)涵及實(shí)踐機(jī)制

有關(guān)兩項(xiàng)制度銜接的政策內(nèi)涵，國(guó)務(wù)院五部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(國(guó)開辦發(fā)〔2009〕60號(hào))中指出，兩項(xiàng)制度銜接的總體目標(biāo)是，充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的作用，對(duì)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，通過農(nóng)村最低生活保障制度保障其基本生活;對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，從根本上穩(wěn)定解決溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富，為實(shí)現(xiàn)到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。其基本要求是，在建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的同時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，堅(jiān)定不移地推進(jìn)扶貧開發(fā)，發(fā)揮兩項(xiàng)制度的整體效益。堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，合理確定農(nóng)村最低生活保障和扶貧對(duì)象。針對(duì)農(nóng)村低收入人口的地域分布特點(diǎn)和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策、最低生活保障制度的地區(qū)性差別，實(shí)行分類指導(dǎo)。此外，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》也指出，“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過自身努力擺脫貧困;把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系”。

在實(shí)踐機(jī)制上，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)作為國(guó)家反貧困戰(zhàn)略的兩項(xiàng)基本制度，二者相互補(bǔ)充、相輔相成，在宏觀政策目標(biāo)上具有一致性，都是國(guó)家財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，覆蓋對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困區(qū)域和貧困人口。但在具體的政策概念、價(jià)值、對(duì)象、性質(zhì)和目標(biāo)上仍存在一定的差異，可以說具有不同的政策內(nèi)涵和運(yùn)行邏輯(見表1)。我國(guó)的扶貧開發(fā)常常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策，強(qiáng)調(diào)基于一定的資源，幫助貧困者擺脫生存和物質(zhì)匱乏的危機(jī)，以收入增長(zhǎng)為主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，政策對(duì)象具有選擇性;農(nóng)村低保是在農(nóng)民不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低生活需要的物質(zhì)援助，是一項(xiàng)維持貧困人口基本生存和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)保障制度。長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)各自為政不利于反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并造成扶貧資源的浪費(fèi)、低效以及助長(zhǎng)貧困人口的“福利依賴”思想。因此，將二者有效銜接，在理論上有利于發(fā)揮農(nóng)村低保作為社會(huì)福利政策的兜底性保障作用以及以經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策為主的扶貧開發(fā)政策的發(fā)展性脫貧和鞏固作用。

表1 農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的區(qū)別

同時(shí)，由于將兩種不同政策進(jìn)行銜接，因此政策實(shí)踐的關(guān)鍵是正確區(qū)分兩項(xiàng)制度銜接的對(duì)象，明確救助和扶持的對(duì)象以及各自的功能定位。在實(shí)踐機(jī)制上主要是貧困人口識(shí)別程序、扶持政策、信息管理等方面實(shí)現(xiàn)程序、政策以及管理上的銜接，即對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制、救助和扶持的分類扶貧機(jī)制以及動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。保障農(nóng)村貧困人口的基本生活，提高收入水平和自我發(fā)展能力，從而穩(wěn)定解決溫飽問題并實(shí)現(xiàn)脫貧致富。一方面，農(nóng)村低保是對(duì)扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充。在實(shí)踐中，扶貧開發(fā)往往專注于具有勞動(dòng)能力的“可扶之人”，忽略部分發(fā)展基礎(chǔ)較差的絕對(duì)貧困人口。低保制度則為絕對(duì)貧困人群提供基本生活保障，對(duì)扶貧開發(fā)進(jìn)行有效補(bǔ)充。另一方面，扶貧開發(fā)能夠鞏固農(nóng)村低保成果。從農(nóng)村低保對(duì)象中剝離出具有勞動(dòng)能力的貧困人口，并采取扶貧開發(fā)的方式使其脫貧，有助于遏制“福利依賴”思想，鞏固低保制度所取得的成果，維護(hù)社會(huì)公正。因此在扶貧開發(fā)新階段，重新定位低保制度背景下的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，正確把握二者的聯(lián)系和區(qū)別，認(rèn)清其各自的功能定位和實(shí)踐機(jī)制，充分發(fā)揮兩種反貧困行動(dòng)的協(xié)同作用，有利于改善貧困人口的長(zhǎng)久生計(jì)，促進(jìn)貧困地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

三、新型農(nóng)村反貧困政策的特征——基于兩項(xiàng)制度銜接的政策要素分析

農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)的有效銜接實(shí)際上是基于更準(zhǔn)確的貧困人口瞄準(zhǔn)選擇機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)銜接、“輸血式”扶貧與“造血式”扶貧的結(jié)合。從政策環(huán)境、行動(dòng)主體、政策對(duì)象、資源以及運(yùn)行等政策要素來看，當(dāng)前政策環(huán)境下，其在政策行動(dòng)主體上的多元性、政策對(duì)象上的差異選擇及能動(dòng)參與、政策資源的整合與共享，以及風(fēng)險(xiǎn)共責(zé)式的新型運(yùn)行管理方式，在一定程度上改變了我國(guó)傳統(tǒng)反貧困政策體系中強(qiáng)政府主導(dǎo)弱社會(huì)參與、重經(jīng)濟(jì)開發(fā)輕社會(huì)保護(hù)、多后期整治少預(yù)先防護(hù)的特點(diǎn)，體現(xiàn)出新時(shí)期農(nóng)村反貧困政策將經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策、國(guó)家責(zé)任與社會(huì)參與相結(jié)合的多元特征(見圖1)。

圖1 兩項(xiàng)制度銜接的政策要素及分析框架

(一)政策環(huán)境的變化

政策環(huán)境是政策生成、運(yùn)行和發(fā)生作用過程中一切條件的總和。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、客觀性和多樣性是制定和調(diào)整政策的基礎(chǔ)和依據(jù)。新世紀(jì)以來，我國(guó)反貧困工作成效顯著，農(nóng)民生存和溫飽問題已基本得到解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平以及社會(huì)發(fā)展水平明顯提高，也為全球減貧做出了重大貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，農(nóng)村貧困現(xiàn)狀也發(fā)生了變化，從普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性貧困、從絕對(duì)貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困為主、從長(zhǎng)期性貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)闀簳r(shí)性貧困為主。貧困的原因從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、地理位置偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、人力資源不足等結(jié)構(gòu)性因素為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝谏?jì)不穩(wěn)定、脆弱性強(qiáng)等個(gè)體因素，因病致貧和因?yàn)?zāi)返貧人口成為新時(shí)期我國(guó)貧困人口的重要構(gòu)成部分，貧困人口的生計(jì)特征從缺吃少穿轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨却嗳酰瑑?nèi)部的結(jié)構(gòu)化和多元化特點(diǎn)日趨明顯。［17］農(nóng)村特殊群體如少數(shù)民族和殘疾人的貧困發(fā)生率偏高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，少數(shù)民族自治縣占40%，少數(shù)民族貧困人口占絕對(duì)貧困人口的40%;且“無地、無業(yè)、無保障”的“三無農(nóng)民”成為新的貧困群體。［18］顯然，普適性的反貧困政策已難以適應(yīng)當(dāng)前貧困現(xiàn)狀，政策環(huán)境的變化對(duì)農(nóng)村反貧困政策的調(diào)整變遷提出了新的要求。

(二)行動(dòng)主體的多元化

行動(dòng)主體的多元化是新型農(nóng)村貧困治理的首要特點(diǎn)，也是形成其他特征的重要基礎(chǔ)。新型反貧困政策的行動(dòng)主體不僅應(yīng)包括各級(jí)政府部門，還應(yīng)包括社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等其他參與主體。以兩項(xiàng)制度銜接來看，中央政府是其最主要的制定者和實(shí)施者，具體實(shí)施者還包括地方各級(jí)扶貧辦、民政廳(局)、財(cái)政廳(局)、統(tǒng)計(jì)局、調(diào)查總隊(duì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等，它們同時(shí)也構(gòu)成政策的資源提供者、管理者和教育者。以往，農(nóng)村低保由民政部門主導(dǎo)，扶貧開發(fā)主要由扶貧部門負(fù)責(zé)，兩項(xiàng)制度銜接基于跨部門合作的理念，充分發(fā)揮低保制度和扶貧開發(fā)政策的積極作用，實(shí)現(xiàn)部門之間信息、資源的共享和整合，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)兩種政策下救助與扶持開發(fā)、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展功能的有效銜接與互補(bǔ)。

而此時(shí)，城中早已看不到鱗次櫛比的樓宇殿閣、整齊有序的房屋建筑和寬闊筆直的街道，只剩下狼藉一片。一堵堵居民房屋的殘墻孤獨(dú)而立，那些散布遍地的磚石瓦當(dāng)、鐵器銅鏃、泥佛遺物無不訴說著當(dāng)年的繁榮與興旺。走在黑城里，有一種強(qiáng)烈的時(shí)光逆流的感覺，夕陽照在殘?jiān)珨啾谏希粗暌郧暗墓沤ㄖ兂山瘘S色，在湛藍(lán)的天幕下，有一種無言的悲壯和蒼涼。

橫向來看，政策行動(dòng)主體既應(yīng)包括政府部門，也包括專門性社會(huì)組織，體現(xiàn)了我國(guó)民主集中式政策決策體制下的多元參與。引入社會(huì)組織參與我國(guó)的農(nóng)村貧困治理，使其承擔(dān)一定的社會(huì)服務(wù)，有利于降低政府服務(wù)成本，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，提高政府對(duì)社會(huì)組織的影響，鞏固扶貧開發(fā)成效等。

縱向來看，中央政府是元政策的制定者，各級(jí)地方政府根據(jù)中央政策，結(jié)合地方實(shí)際制定具體實(shí)施性政策。自上而下的行政組織體系、信息科技的發(fā)展為多元參與的政策路徑提供了可行性。給予地方政府和社會(huì)公眾一定的政策自主性和靈活性，同時(shí)也是一種廣義的社會(huì)參與，使其從地方實(shí)際出發(fā)，因地制宜，提高政策的適應(yīng)性和實(shí)效性。

(三)扶持對(duì)象的差異化選擇和能動(dòng)參與

普遍意義的農(nóng)村反貧困政策對(duì)象是貧困人口，而具體政策又劃分了不同的政策工作對(duì)象。然而由于傳統(tǒng)扶貧政策偏重選擇經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策，加之地方政府受政績(jī)觀推動(dòng)，政策投入往往傾向于貧困程度較低者以追求達(dá)到顯著的減貧成效，最貧困群體常交由農(nóng)村低保等社會(huì)救助制度，忽視了對(duì)這部分貧困群體中有勞動(dòng)能力者的扶貧開發(fā)，也造成了“政策性懶漢”的負(fù)向激勵(lì)，嚴(yán)重影響了扶貧效率。現(xiàn)階段國(guó)家提出精準(zhǔn)化的扶貧理念，其關(guān)鍵就是要正確區(qū)分不同的貧困對(duì)象，并采取有針對(duì)性的扶貧方式。兩項(xiàng)制度銜接由于農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策的差異性，對(duì)不同政策對(duì)象的扶持體現(xiàn)出普遍性和選擇性相結(jié)合的模式。對(duì)低保對(duì)象提供相同標(biāo)準(zhǔn)的待遇，這是基于普遍性的扶持模式;對(duì)扶貧開發(fā)對(duì)象則是針對(duì)不同類型的貧困人口實(shí)施差異化扶貧，這是基于選擇性的扶持模式。這表明政府開始在注重扶貧開發(fā)增效的同時(shí)，顧及最貧困人口，并尊重當(dāng)前貧困人口的分布狀況，改變過去“一刀切、一把抓”的工作模式，既保障基本生存，又區(qū)分出有發(fā)展能力的貧困對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性的、有效的精準(zhǔn)式扶貧開發(fā);既節(jié)約扶貧資源，又有助于提高政策針對(duì)性和扶貧效率。

此外，一項(xiàng)新社會(huì)政策具有不同的空間受益面和時(shí)間受益序。不同的受益面和受益序不僅是行動(dòng)主體推行政策的結(jié)果，也是政策對(duì)象主動(dòng)性和能動(dòng)性的反映。處于弱勢(shì)地位的貧困人口，知識(shí)存量欠缺、社會(huì)資本有限，利益表達(dá)和訴求機(jī)會(huì)的可得性低，在政策決策和實(shí)施過程中常處于被動(dòng)地位。政策運(yùn)行是行動(dòng)主體與對(duì)象基于資源和環(huán)境的互動(dòng)，貧困人口理應(yīng)具有成為政策積極參與者和主動(dòng)爭(zhēng)取者的能動(dòng)性。兩項(xiàng)制度銜接要求以貧困人口主動(dòng)申請(qǐng)作為民政部門審核的基礎(chǔ)，在對(duì)象識(shí)別及保障或扶持工作中實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任與貧困人口參與的結(jié)合，體現(xiàn)了貧困人口的民主參與權(quán)利和利益偏好。同時(shí)，理想模式下，貧困人口主動(dòng)意識(shí)并參與自身生計(jì)改善，也將有助于增加其人力資本和社會(huì)資本，增強(qiáng)反貧困的有效性和持續(xù)性。

(四)資源整合與共享

資源整合與共享是新型農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)變的重要方面。同時(shí)，政策行動(dòng)主體的多元性以及對(duì)象的差異性也決定了政策資源的整合和共享。這種資源既包括有形的物質(zhì)資源、人力資源等，也包括共同的價(jià)值理念等無形資源。其中，公平平等、人道主義思想以及各級(jí)政府部門和社會(huì)組織的相關(guān)知識(shí)存量為不同主體參與農(nóng)村反貧困提供了相應(yīng)的共同性支持。就兩項(xiàng)制度銜接來看，一方面，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策雖然在政策性質(zhì)上存在一定差異，但二者均以消除貧困為最終目標(biāo)。其他類型的社會(huì)救助和經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策也能夠與兩項(xiàng)制度銜接實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，兩項(xiàng)制度銜接可以視作低保制度和扶貧開發(fā)政策價(jià)值整合的結(jié)果。另一方面，除了共享性的價(jià)值和政策理念，兩項(xiàng)制度銜接也體現(xiàn)了大扶貧格局下政策資源的共享和整合。兩項(xiàng)制度銜接要求試點(diǎn)省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)試點(diǎn)縣的實(shí)際情況給予資金支持，一定程度上增加了扶貧資金投入。鼓勵(lì)社會(huì)組織參與扶貧既能夠增加政策實(shí)施的資源，也有利于逐漸建立起資金使用監(jiān)管的社會(huì)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，提高扶貧資金使用的效益和效率。同時(shí)，與以往民政與扶貧開發(fā)部門各自分工運(yùn)作不同，兩項(xiàng)制度銜接要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策、程序、管理等內(nèi)容上的銜接，并建立聯(lián)系會(huì)議制度、資源信息共享機(jī)制等，有利于實(shí)現(xiàn)扶貧、民政、財(cái)政、金融、人社、科技等多部門的協(xié)作與資源整合。

(五)運(yùn)行的共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)

上述特征決定了新型反貧困政策的運(yùn)行是一種共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)式的管理，是政府部門、貧困對(duì)象、社會(huì)組織在市場(chǎng)條件下的多元互動(dòng)，區(qū)別于傳統(tǒng)政策自上而下的單向度管理結(jié)構(gòu)。就政府部門來說，橫向上是多部門平行間的合作協(xié)調(diào)，是多部門政府組織的共同參與;縱向是中央部門與地方部門垂直間的指導(dǎo)與服從、遵循與變通。就政府部門與貧困對(duì)象來說，是國(guó)家再分配和轉(zhuǎn)移支付以及公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的要求，體現(xiàn)平等和保障的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任與公民責(zé)任的結(jié)合。就政府部門與社會(huì)組織來說，是國(guó)家引導(dǎo)和管理社會(huì)組織發(fā)揮其專門性、服務(wù)性作用，合力為貧困人口提供公共服務(wù)，體現(xiàn)選擇和自主的價(jià)值以及國(guó)家與社會(huì)組織的結(jié)合。就社會(huì)組織與貧困對(duì)象來說，是整合利用社會(huì)資源和分享互助，體現(xiàn)團(tuán)結(jié)和互助價(jià)值。總之，政府部門、社會(huì)組織與貧困對(duì)象三者間形成共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的互動(dòng)。此外，政策監(jiān)督和評(píng)估與整個(gè)政策過程緊密相連，是對(duì)共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的管理。如兩項(xiàng)制度銜接要求各試點(diǎn)地區(qū)在扶貧對(duì)象信息錄入完成后接受國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部會(huì)同有關(guān)部門的交叉檢查，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)不同主體的監(jiān)督管理以及政策的系統(tǒng)性、完整性。

四、問題與反思

區(qū)分不同貧困群體的特征及其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需求的差異，制定更加以人為本、更富針對(duì)性的扶貧政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村反貧困政策體系中經(jīng)濟(jì)開發(fā)與社會(huì)保障的有效銜接、國(guó)家責(zé)任與社會(huì)參與的融合，是新階段我國(guó)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀及目標(biāo)改變以及貧困治理轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。兩項(xiàng)制度銜接作為農(nóng)村反貧困政策的創(chuàng)新和嘗試，其長(zhǎng)遠(yuǎn)意義在于提高農(nóng)村低收入人口素質(zhì)和自我發(fā)展能力，縮小發(fā)展差距，維護(hù)社會(huì)公平正義，確保全體人民共享改革發(fā)展成果。其在政策環(huán)境、行動(dòng)主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行等基本要素上反映出反貧困政策的重要變遷特點(diǎn)——多元化、整體性反貧困政策的構(gòu)建。事實(shí)上，兩項(xiàng)制度銜接在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施過程中也產(chǎn)生了一定的政策效益，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，證實(shí)了將農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)有效銜接、相互配合有助于有效解決農(nóng)村貧困問題。此外，政策運(yùn)行過程中暴露出的一些問題，不僅反映出政策本身的缺陷，政策目標(biāo)的偏差和失范也在一定程度上折射出新型農(nóng)村反貧困政策進(jìn)一步調(diào)整和完善的方向。

目前兩項(xiàng)制度銜接在試點(diǎn)實(shí)施過程中存在的突出問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，政策對(duì)象識(shí)別困難。按照要求，兩項(xiàng)制度銜接的工作對(duì)象分為單純的扶貧對(duì)象、低保對(duì)象以及享受低保和扶貧政策的對(duì)象。而在實(shí)際工作中，貧困統(tǒng)計(jì)工作主要由統(tǒng)計(jì)、民政和扶貧多個(gè)部門進(jìn)行，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的差異及部門間協(xié)調(diào)溝通不足，均會(huì)增加識(shí)別界定政策對(duì)象的難度。這一方面造成了政策對(duì)象的不合理重疊，另一方面則是將部分突然致貧或暫時(shí)性貧困人口排除在政策之外。其次，銜接成本高、動(dòng)態(tài)管理落實(shí)困難。新政策的實(shí)施除了需要運(yùn)行成本以外，還要承擔(dān)變遷過程中的銜接成本，而農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)運(yùn)行邏輯的差異必然產(chǎn)生一定的管理困難，包括實(shí)施過程中如何把握貧困人口救助與扶持的關(guān)系以及貧困人口的退出管理等等。最后是政策的負(fù)向激勵(lì)與公平性問題。兩項(xiàng)制度銜接有利于實(shí)現(xiàn)提高貧困人口發(fā)展能力的正向激勵(lì)，但也會(huì)產(chǎn)生貧困者尋租或養(yǎng)懶漢的“福利陷阱”等負(fù)向激勵(lì)。目前在一些試點(diǎn)地區(qū)仍存在困難村民脫貧后繼續(xù)享受扶貧或低保待遇的現(xiàn)象，兩項(xiàng)制度銜接尚未在動(dòng)態(tài)管理中真正實(shí)現(xiàn)貧困群體“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”。這在一定程度上造成了資源浪費(fèi)和低效，公平性不足，甚至加重了一些貧困人口的貧困程度。

因此，如何更好地實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度銜接政策的價(jià)值和目標(biāo)，最大限度地規(guī)避政策失范風(fēng)險(xiǎn)，以及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)村反貧困政策的設(shè)計(jì)與調(diào)整，亟待進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐探索。從政策要素的角度出發(fā)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村反貧困政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)注重五個(gè)方面的內(nèi)容。

一是在政策的設(shè)計(jì)思路上，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)不同的經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策與社會(huì)福利政策、普適性政策與專門性政策等在整體農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的運(yùn)行邏輯和運(yùn)行模式差異。例如兩項(xiàng)制度銜接政策中，農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)在理論價(jià)值上存在差異，低保側(cè)重劣勢(shì)視角，強(qiáng)調(diào)制度的“補(bǔ)缺性”，而扶貧開發(fā)更側(cè)重優(yōu)勢(shì)視角，注重政策的成本收益比，因此銜接過程中應(yīng)充分考慮其背后的邏輯及運(yùn)行模式，以減少銜接的成本和管理困難。

二是在政策行動(dòng)主體上，政策制定部門應(yīng)對(duì)關(guān)鍵性政策細(xì)節(jié)如政策對(duì)象、資金、標(biāo)準(zhǔn)、受益水平等方面作出明確具體、可操作的規(guī)定，以有效協(xié)調(diào)各層級(jí)、部門間的工作。同時(shí)通過備案、審查等方式監(jiān)督其下轄各級(jí)政府不得變更的關(guān)鍵性細(xì)節(jié)，確保政策目標(biāo)上下一致，防止政策失范。當(dāng)前普適性的反貧困政策愈加不能滿足貧困群體結(jié)構(gòu)和需求的多元化現(xiàn)狀，提高政策的針對(duì)性不僅在于整體政策系統(tǒng)的精準(zhǔn)性，更在于制定具體政策標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)性。

三是在政策資源上，國(guó)家應(yīng)加大扶貧資金投入力度，尤其是對(duì)兩項(xiàng)制度銜接的投入。中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保的資源投入，充分發(fā)揮“最后一張安全網(wǎng)”在扶貧開發(fā)過程中的保障作用。并提高包括低保在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系在扶貧開發(fā)過程中的前期預(yù)防作用以及兜底功能。資金使用應(yīng)透明化、公開化運(yùn)作，提高扶貧開發(fā)資源的使用效率。這不僅是對(duì)該項(xiàng)具體政策的要求，也是引入社會(huì)組織等其他主體參與農(nóng)村貧困治理過程的必然發(fā)展趨勢(shì)。

四是在政策對(duì)象上，應(yīng)有效發(fā)揮社會(huì)組織以及貧困對(duì)象在扶貧開發(fā)過程中的積極作用。他們?cè)诜簇毨н^程的直接參與構(gòu)成不可忽視的社會(huì)資本，因此應(yīng)強(qiáng)調(diào)貧困主體的主動(dòng)參與，防止陷入福利依賴和“貧困陷阱”。同時(shí)建立政府、社會(huì)組織與貧困人群之間良好的溝通機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略中國(guó)家責(zé)任與社會(huì)參與的共擔(dān)、共責(zé)。

五是在政策整體運(yùn)行上，應(yīng)合理設(shè)計(jì)反貧困政策體系中的各項(xiàng)政策，注重政策的協(xié)調(diào)性、持續(xù)性和完整性。如兩項(xiàng)制度銜接中，農(nóng)村低保具有社會(huì)保障的剛性發(fā)展特征，扶貧開發(fā)作用于某一具體對(duì)象總是存在政策的弱化或終結(jié)，因此兩項(xiàng)制度銜接是作為一種過渡性政策而階段性存在抑或作為一種基礎(chǔ)性政策而長(zhǎng)期存在，現(xiàn)行銜接模式如何從整體上提高貧困人口的可持續(xù)生計(jì)能力，低保制度以及反貧困是否可持續(xù)，這些問題仍待進(jìn)一步探討和研究。

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