從演化的角度闡釋東亞社會政策及其社會體系的變化

林 卡，王卓祺著，安超穎譯

(1浙江大學公共管理學院，浙江 杭州，310058;2香港中文大學社會工作系，香港，999077)

一、模式比較和模式演進

自21世紀以來，東亞社會政策朝著福利擴張的方向發展。這種趨勢與歐洲現階段社會政策的發展趨勢形成鮮明對比——在歐洲，社會政策的發展正在走向“福利緊縮”［1］。對于東亞福利體系(EAWS)人們已經做過許多研究，但這些體系所具有的多樣化使我們很難對這些體系的發展得出普遍結論。由于這種多樣性，人們以往對EAWS的研究熱情逐漸衰退，例如對東亞生產主義社會政策模式這一議題的探討已不如十年前那樣盛行。即便如此，我們仍然力圖通過揭示這些體系政策演化背景原因的改變來分析EAWS的共性及其發展趨勢。

本文以研究方法的討論作為開端。在社會政策領域，人們常常采取兩種路徑展開比較研究。一是對不同國家社會政策歷史發展進程和特點展開平行敘述和闡釋，其早期的代表作包括Rimlinger。［2］二是制度分析。這類研究可以追溯到Titmuss有關福利發展的三種制度模式。［3］近年來艾斯平·安德森的福利模式體制比較也傾向于采取制度分析方法。［4］這兩種路徑各有利弊:平行敘述的方法容易使人覺得其對政策發展進程的分析得出的結論較為特殊，不具有普適意義;而采用制度分析的方法則會導致過于一般的結論。

作為替代，我們可以采用第三種比較分析的方法，即政策演進的背景分析方法。在20世紀60年代，Wilensky和Lebeaux通過“工業的邏輯”的理論解釋了當代工業化社會的發展作為背景因素推進社會政策的發展。［5］Flora和Heidenheimer等人及Myles Quadagno也把背景分析法應用到政治和制度理論中，認為政治體系和社會結構的轉型是福利國家發展的基本原因。由此可見，背景分析法涉及了一系列綜合性因素，包括經濟發展狀況(如工業化、城市化)，政治環境和社會環境(如民主、人民權利)以及文化方面的因素(如價值觀、公民權、人們生活等)。這些背景因素是構成了一個社會的社會體制(social order)的基本要素。［6－7］

上述三種研究方法和路徑都深刻影響著對于東亞社會福利體系(EAWS)的討論。直到20世紀90年代中期，學者們對EAWS的研究大多是對這些體系的政策項目和歷史進程的描述，但這些基于國別研究的討論尚不足以描繪EAWS的普遍狀況。20世紀90年代以來，在艾斯平·安德森理論的影響下，一些學者展開東西方福利體系的比較，并嘗試構建一個東亞福利體系的制度模式。［8］然而這種努力迄今為止尚未成功。盡管一些學者如Kwon，Ku和Jones－Finer描述了這一東亞模式的一些特點，但人們對這一模式并沒有形成普遍的認同。［9－10］

既然平行敘述的方法強調各國發展的獨特性，而制度分析所建構的東亞模式尚未得到人們的普遍認同，因而可以考慮采用第三種方法——即背景分析法來對這些體系進行分析。這一方法雖然為東亞福利體系的許多特征提供直接的解釋，但它有助于我們理解這一體系發展的內部環境和發展條件，包括后工業化的影響、經濟增長、人口老齡化、路徑依賴效應等因素。這為我們通過采用背景分析方法來解釋這些體系的政策制定過程和體制特征，并為辨別EAWS政策模型所具有的特征提供了可能性。事實上，背景分析方法要追求的并不是如何把EAWS納入一種體制模式中，而是致立于解釋為什么國家會具有相同的政策導向和政策內涵。

當然，在采用這種方法展開分析的時候，也要充分認識到其存在的弱點。這些弱點包括:背景分析的內容可以涵蓋一個社會中所具有的社會、政治、文化等多方面的要素，而且在一定程度上看，這些因素似乎包含著一些與政策制定“不相關”的因素。這使我們試圖用背景原因來解釋各國政策制訂實踐的直接原因就顯得十分困難。而且，確立政策制定進程和背景因素之間的直接因果聯系也困難。盡管我們在進行歷史分析和制度分析時也會遇到這些困難，但它在背景分析方法中顯得尤為明顯。

然而，在以往對歐洲福利國家發展的分析中，我們也看到采用背景分析方法的一些十分成功的范例。例如在早期的社會政策研究中，Flora等把福利國家發展和背景因素結合起來進行解釋;［11］而近10 年來，Rothstein 和 Steinmo 等人通過討論人口結構的變化、國際經濟的競爭、利益集團需求的不斷增長及追求現代福利國家目標及政策改革等因素來說明福利國家的發展狀況。［12］由此，盡管目前人們對東亞福利的研究還不充分，但我們可以嘗試通過背景因素的分析來詮釋東亞福利體系發展的特點及其對社會治理的影響。

由于背景因素對政策制定的影響常常是間接的，其發生作用的途徑往往是通過影響政策制定的環境來實現的，這種影響要通過社會體制(social order)的改變體現出來。在此，社會體制不僅僅是指社會制度，也指作為其基礎的價值、規則和社會關系。根據2012年牛津字典及其他來源，社會體制是指一系列維持社會組織規則的集合、有組織的人際交往關系的總和、相關聯的社會結構、社會制度和社會實踐的集合。這些要素對于人們的生活模式、社會理念和對政策導向的理解有很大的影響。

因此，我們不必使用“東亞福利(的制度)模式”這個詞去概括EAWS特征，因為這些社會福利制度存在著多樣化的特點，而采取背景分析去研究“體制”的影響。因此，本研究把日本、韓國、中國大陸、臺灣、香港和新加坡這些東亞國家和地區作為研究對象，揭示社會變化對社會政策的影響。這些國家(和地區)常常被人稱為“發展型國家(和地區)”［13］。在這些體系中，中國大陸是一個特殊的考察對象。自20世紀90年代以來，中國進行的建設市場經濟體系的努力獲得很大的成功。這一體系的運作使得中國大陸與其他EAWS逐漸接近，使我們能夠把這一體系放到EAWS群體中討論。

二、東亞福利的理念和生產主義的社會政策模式

在東亞，一些國家很早就已經開始展開其社會保障項目。但是，從地區的視角展開對這些福利體系的研究還是近期的事。“東亞福利群體”概念也是在20世紀90年代中逐漸形成的。在早期的工作中，Jones－Finer主張用文化背景因素解釋東亞福利模式的特點，［14］但也有人認為這一模式應該從政治因素的角度闡發。［8］事實上，文化因素闡釋的支持者必須考慮文化觀念變遷的問題，而且要在文化因素和政策制定進程之間建立起直接的因果聯系也是困難的。然而，從政治因素方面去解釋這些體系則會在如何確定各種福利體系所具有的共同政治因素這一問題上遇到困難。

因此，我們可以采取第三條路徑，即從這些體系具有的政策發展導向上的特點來界定EAWS模式。從這個角度來展開討論，一些研究者把生產主義的導向作為EAWS的一個共同特征。［15－16］這種導向體現在許多政府的官方文件和官員的言論中。例如，在戰后日本政府把發展經濟作為其發展戰略中的第一目標，其次是政治穩定，而社會福利這一目標排在第三位。在新加坡，其領導人李光耀支持增長先于財富公平分配的理念。中國大陸則接受鄧小平提出的方針——通過采取讓一部分人先富起來的政策推進經濟體制改革。

由此，關注經濟發展是這些社會在20世紀90年代以前所具有共同的目標。韓國重視以增長為導向的發展模式，新加坡注重保持增長的穩定性，而中國臺灣則力圖在強調公平和穩定的基礎上保持增長，在此基礎上形成了以經濟增長為導向的生產主義模式。依據對相關背景因素的分析，可以考察EAWS這種模式的運行條件。這些條件的形成與歐洲福利國家具有的發展背景明顯不同。

(一)穩定的社會體制

從理論上說，社會政策的制定過程是把階級利益轉化為國家政策的過程。在歐洲，“福利國家”模式已經成為一種政治制度，從而使階級沖突和權利資源分析與福利國家的分析一體化。［17］例如權利資源理論認為，社會階層權利和勞工利益是促進這些國家發展再分配型社會政策的驅動力因素，而這些因素在一定程度上阻礙了這些國家采取生產主義的社會政策。因此，盡管有關生產和社會福利的相關性的討論可以追溯到20世紀80年代，但一般說來，大部分歐洲國家仍然沿著再分配主義的理念發展。

東亞社會具有威權主義的傳統和民主政治弱化的特點。在這一地區，直到20世紀80年代，日本自民黨和中國臺灣國民黨仍然保持著很高的體系合法性。新加坡的人民行動黨堅持威權主義意識形態，到今天仍然變化不大。在中國大陸，共產黨在過去的半個多世紀中維持著強有力的政治控制力。這種威權主義的背景使這些社會能夠緩解來自政治民主方面的壓力并全力保障高速經濟增長。這種背景因素影響著社會政策制定的導向。

(二)國家在社會發展進程中的領導作用

東亞國家的現代化進程是在“發展型政府”(the development state)的推進下進行的。［18］在這種模式中，政府在推進經濟發展上發揮著強有力的作用，而市場力量相對薄弱。因此，國家對于經濟社會事務進行著強有力的干預。正如一些學者所強調的，東亞社會的“發展型政府”常常對市場進行干預，這與放任型的市場經濟政策有著明顯不同。［19］據此，Hill和 Hwang在對中國臺灣的案例研究中使用了“東亞的國家主導型經濟發展”這個詞語。［20］這種政府主導型發展與一些西方國家市場主導型的增長有很大的不同。因此，威權主義使政府在發展目標的確立上注重于經濟發展目標而不是社會發展的目標。

(三)勞動力的組織化程度

與歐洲福利國家相比，勞工組織在東亞社會政策發展中所起的作用十分有限。在日本，工會組織碎片化，而且主要是在企業層面。在1997年主權轉移之前，中國香港的工會被分成支持大陸的和支持臺灣的兩大陣營。［21］一般說來，在東亞社會中人們對于工會的參與率總體上較低，工會作為半官方的機構在緩解或解決勞資糾紛中的作用有限。［8］但是在這些國家中，階層間公開抗爭、沖突的情況并不多見，這一情況使得國家政治精英在決定社會政策事務上有很大的自主權。

(四)對社會保障的訴求較低

在缺乏有效的再分配體系的情況下，社會對于弱勢群體的保護主要依賴家庭和地方社會網絡。因此，直到20世紀90年代，東亞國家在社會福利方面的公共開支都比較低，對非勞動力人口的社會保護也很少，而各種形式的非國家福利項目在發展。［22］事實上，這些國家所具有的儒家文化傳統和集體主義理念助長了社會福利對家庭鄰里和社區的高度依賴，也緩解了政府收入再分配所面對的壓力，從而形成了以生產主義為導向的福利體系。

(五)生活水平的不斷提高和收入差距較小

由于在這些東亞國家中市場的主導力量較弱，而經濟增長又改善了人們的生活水平，因此人們對市場體系的弊端抵制并不強烈，相反對于市場經濟的發展持積極的看法。直到20世紀90年代，這些社會的收入不平等狀況并不嚴重(見表1)，這使得收入分配問題并不是很突出。由此，東亞國家通過社會政策的制定去抑制市場經濟發展所導致的負面影響的驅動力不足。這與市場力量占主導地位的西方發達資本主義國家的情況不同，它使東亞社會在進入90年代的民主政治之前能夠保持其以發展經濟為導向的經濟型國家的地位。

表1 東亞社會經濟發展和收入平等狀況方面的變化

在強調東亞福利體系所具有的這些共同特征之后，我們也要注意到這些體系所具有的多樣性。他們在工業化的時間進程、權力資源控制和組織文化方面都有非常大的差異。以時間進程為例，日本的工業化進程早于其他東亞國家，隨之而來的是“四小龍”，而中國大陸的現代工業化起步較晚。從文化背景來說，日本、韓國和中國大陸有著強有力的以社區為基礎的組織特征，而這種背景特點在中國香港、新加坡等移民社會并不顯著。這些文化差異使我們難以歸納出這些社會在工業化和組織文化上所具有的共性。盡管如此，基于上述提到的一些共同特征，我們依然可以在一般背景中來討論這些社會的社會環境和社會文化基礎對于形成社會政策發展的一般導向的影響。

三、社會體制的變化及其對社會政策發展的影響

自20世紀80年代以來，以往支持東亞生產主義社會政策模式的背景因素在逐漸改變。過去，東亞社會在“為生存而奮斗”這一口號的引領下，政府把追求經濟增長放在優先的地位;所采取的勞工保護的社會政策也主要是為了保護勞動力從而促進經濟發展而并不是為了為全民提供社會保障。但自20世紀80年代以來，“為生存而奮斗”的理念不再繼續作為這些社會的社會政策。正如一些學者提及韓國的發展經驗時說到，經濟成長使韓國從“饑餓型”社會(hungry society)轉向了“憤怒型社會”(angry society)。［23］當社會日漸富有，人們的注意力從爭取溫飽轉向要求公平分配經濟增長成果，這種變化對政府片面追求經濟成長的導向帶來了挑戰，并激發了人們對社會福利權利和社會公平理念的追求。

在這些社會中，社會結構也在發生著變化。生產主義模式的運行需要一個相對公平的社會結構，以確保經濟增長能夠讓所有人獲益。在經濟快速增長的早期，財富的積累不僅讓富人受益，也會使處在低階層的社會群體獲益。這使得生產主義的導向能夠得到民眾的普遍支持。但由于經濟增長導致了社會階層之間的差距不斷拉大，上述情況自20世紀90年代以來發生了變化。例如根據基尼指數的數據，在20世紀90年代和21世紀初期，所有這些社會所具有的基尼系數都得到不同程度的增大(除新加坡外，見表1)。

在經濟基礎上，所有制形式的多樣化削弱了這些社會所具有的國家主導型發展的軌跡，弱化了生產主義社會模式運行的經濟基礎。20世紀90年代后期，這些社會受到市場化的挑戰，公司和企業在提供集體福利方面的責任也在不斷弱化。以往EAWS具有很強的公司福利(例如日本、韓國、中國大陸，但不包括中國香港和新加坡)，但在全球化的今天，企業力圖通過降低勞動力成本保持其競爭力，企業中勞工的權利也在不斷下降。［24－25］這種變化不可避免地影響到企業員工的福利狀況，因而有必要通過發展國家福利來維護勞動者的權利。

此外，生產主義模式的運行還需要來自于威權主義社會背景的支持。從20世紀80年代以來，這些社會的政治秩序受到來自民主運動的壓力。韓國自1987年結束其軍事化體制后在90年代推行民主化改革，其基本導向是由國家權利掌控的社會走向一個自由社會。從20世紀80年代起，中國臺灣的國民黨也受到來自反對黨派的挑戰，而后者在2000年贏得了大選。日本的自民黨在1993年大選中喪失了其在議會的優勢，并在2004的選舉中負于其反對黨民主黨。［26］中國香港的民主運動在20世紀80年代逐漸發展起來，而新加坡的人民行動黨在受到來自反對黨的壓力下也逐漸改變其強硬的路線。在中國大陸，執政黨對于政治進程的控制力依然很強，但政府對管理體制進行了改革，逐漸由政府管控轉向以服務為導向的管理模式，這種模式的轉化刺激著民間組織的發展(見表2)。

表2 東亞社會中的一些政治事件和民主發展狀況

隨著經濟、社會、政治背景發生的變化，生產主義模式和以往的威權主義體制之間的內在聯系開始受到挑戰，民主因素的影響力逐漸增加。這些社會體制的變化導致了人們的規范、觀點和社會關系的改變。公民權力的理念和再分配主義開始在社會上流行。甚至在中國香港，社會政策的討論也日益注重公民權力。這些政治驅動力反映了政府所面對的民主壓力，也促使EAWS的社會導向從生產主義的福利模式向再分配模式演化，并與歐洲的福利模式更為接近。由此可見，當經濟增長導致了社會不平等程度加大時，發展再分配機制就成為功能上的需要。

四、社會政策的新趨勢和模式轉化

隨著社會背景的變遷和社會體制的轉變，EAWS的社會政策導向也隨之發生著變化。以往東亞生產主義的政策理念并沒有完全消失，但我們不能說這個地區仍然存在著生產主義福利模式的運作。相反，EAWS需要回應許多新出現的社會現實。在這些社會中，老齡化的趨勢導致了人口結構的變化，民主意識的增進形成的來自民眾的政治壓力要求擴展國家福利(見表3)。在經濟發展狀況方面，90年代初日本房產市場泡沫破裂、1998年亞洲金融危機和2008年美國金融危機，都給這些社會帶來一定影響，造成包括失業率和增長率的下降。這些狀況都要求社會政策的發展。

表3 東亞社會的人口指標、社會支出和就業狀況的變化

作為這些社會變化的結果，公共福利體系和項目自20世紀90年代以來有所擴展。日本20世紀90年代以來國家福利體系逐漸擴展，韓國自1988年以來建立了國民年金制度并增加了社會福利開支，中國臺灣在1995年開始推廣全民健保制度。在中國大陸，社會保障體系的覆蓋面自1999年以來迅速擴大。［27］到21世紀初，三大新型社會保障項目在中國農村地區進行試點，即農村居民最低生活保障、農村新型養老保險項目和新型農村合作醫療保險制度(見表4)。

社會保障項目的發展也導致了社會福利狀況的改變。以往許多由公司和社區履行的職責逐漸由國家福利取代。［25］例如在日本，政府在90年代初倡導發展社區福利，隨后發展政府養老照顧和長期照顧保險等項目，而且公共財政成為社會福利體系運作的主要來源。在其他EAWS社會，其社會開支占GDP份額也在不斷加大(參見表3)。盡管社區工作和家庭福利在這些體系中仍保持重要地位，但隨著國家福利的擴張，它們的重要性在不斷下降。

表4 東亞社會政策發展的一些事件

在此階段，社會政策的理念由生產主義轉向再分配主義和包容性社會政策。過去，亞洲人經常把這種再分配主義理念認為是西方社會的產物。例如Tang認為在東亞，人們很少談及收入再分配的理念。［18］而隨著國家福利體系的拓展，今天很多亞洲人開始接受這種理念，再分配主義和福利權利的理念開始流行起來。［28］這為社會政策范式從生產主義轉為生產主義和再分配主義的混合模式鋪平了道路。

總之，近20年來我們在東亞區域觀察到社會政策理念和社會保障項目發生了很多變化。不斷增長的民主化壓力使得政策發展導向轉向再分配主義，而以往人們對于生產主義的認同正在逐漸消失。這些政策導向的轉變使一些學者強調東亞社會正在走向“福利發展主義”或“發展型福利國家”［29］。在“發展型福利國家”的理念中，支持勞動力發展的人力資本投資的理念成為僅次于發展國家福利的第二位目標，特別是由于政府面臨著不斷增大的來自經濟全球化和政治民主的雙重壓力。當然，盡管增強國民經濟競爭力仍是這個區域的政策目標，但是要實現這一目標就要顧及到如何處理政府所面對的追求社會平等和社會公正的民主化壓力。

在EAWS體系中，支持生產主義模式的威權主義體制在不斷弱化。政府日益采用社會政策作為回應政治壓力的軟性手段(至少是為了在政治選舉中贏得支持，例如臺灣的一些社會政策項目的推進就與大選所做出的承諾相關)。據此，一系列相關的政策理念在這些社會中逐漸流行起來，包括公民權利，包容性、社會凝聚、再分配主義等等。這為EAWS體系的發展創造了新的發展環境，并形成了混合型的政策理念來作為這些社會福利發展的導向。不過，盡管這些背景因素和社會體系的變化持續地影響著政策發展路線，我們很難在舊體系和新體系之間畫出一條明晰的時間界限。因為在這個發展過程中，社會變化的某些方面出現的會比其他方面早，而且不同國家所面臨的問題及其迫切性有所不同。

形成這種差異的原因是可以理解的。(1)社會背景因素并不會直接導致具體的政策結果，這些政策結果的產生受制于具體的社會政策制定進程中各種狀況的影響。(2)這些社會的工業化和市場化進程是不同步的，它對政治、經濟和社會生活的影響也有所不同。這些社會變化所經歷的階段也會有所差異。因此，其各時期的政策關注點也會具有差異。(3)即使類似的現象也可能在不同社會得到社會民眾不一樣的反饋或回應。例如，與香港相比，臺灣的基尼系數較低;但在一項有關金融危機的比較調查中，臺灣民眾對于貧困的抱怨比香港人更為強烈。

基于這些原因，我們不能就東亞社會轉型提出一個確定的時間點。而且Takegawa也說到日本和韓國福利發展的邏輯基礎有所不同，這對確認東亞福利體系的共同點及其社會變化的一般結論帶來一定困難。［30］這一困難使我們很難用實證數據反映體系演化的時間點。即便如此，從背景分析的角度來看，我們仍然可以從這個區域觀察到政策導向從生產主義向再分配主義和包容主義的轉化。這種轉化發生在各個EAWS體系演進的不同時期，而且其發生的程度也有所不同。但是通過觀察社會體制的轉變，我們可以總體上理解這些EAWS演化的原因，以及其社會政策導向是在怎樣的背景中重構的。

五、結語

經歷了戰后重建時期，東亞國家通過威權主義模式成功地發展了經濟，而市場經濟的力量十分有限。這一發展降低了人們對國家福利的需求程度，阻礙了國家用再分配主義的社會政策作為導向。但當經濟增長使得收入差距不斷擴大后，情況就發生了改變。同時，在這一區域中民主政治的發展也刺激著人們對國家福利的需求。社會體制的變動要求國家社會福利的拓展以維持社會穩定，因此新的發展導向逐漸形成。據此，本研究討論了EAWS作為生產主義社會模式還是發展型社會政策模式這一問題，認為在20世紀90年代之前，EAWS體系具有生產主義模式的特點，但之后這些體系模式逐漸演化為一種混合的導向，既包含了生產主義因素，也包括了再分配主義和包容性社會政策的新因素。

總之，本研究從演化的視角回應了生產主義政策模式是否在東亞地區存在。迄今為止，這些體系仍然保留著生產主義模式的某些因素，但這些要素已經融入到發展型社會政策模式中。隨著近年來的發展，EAWS體系采取的導向既不是生產主義模式，也不是再分配主義模式。我們只有采取演化的角度去看待政策發展變化，才能真正理解EAWS體系的特點。由此，本文中所涉及的對東亞社會背景和社會體制演化進程的討論有助于我們理解發展理念的轉化及其社會背景對社會政策模式形成的影響。

本研究也為比較社會政策的討論提供了有趣的觀察:一方面，歐洲學者贊賞生產主義社會政策模式及東亞的經驗，認為這一模式體現了全球競爭中的“工作國家”“競爭性國家”和“社會投資國家”理念。在此意義上，人們對EAWS的生產主義福利模式經驗有濃厚的興趣，認為它能把經濟目標和社會目標有效地綜合起來。另一方面，EAWS體現出走向國家福利的趨勢。因此，本文認為任何社會政策模式都要受社會環境的約束。社會體制的變動決定著政策選擇，而要評價這種演化的影響，我們需要進一步探索包含在這一理念模式中所包含的各種因素是否相互沖突，以及在東亞社會中國家福利擴張的各種效應。

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