社會治理背景下的中國社會工作

柳 拯

(中國民政部區劃地名司，北京，100721)

社會工作與黨的中央全會密不可分。如果說，十一屆三中全會為社會學、社會工作學科恢復發展奠定了政治基礎，十六屆六中全會為社會工作制度建設、社會工作人才隊伍建設統一了全黨意志，那么，十八屆三中全會則將為社會治理背景下中國社會工作發展打牢堅實的政策基礎，開拓廣闊的發展空間。黨的十八屆三中全會是在我國改革開放新的重要歷史關頭召開的里程碑式的會議。十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》［1］是全面深化改革的綱領性文件，是黨在新的歷史起點上全面深化改革的政治宣言、科學指南和行動綱領。從社會工作角度看，黨的十八屆三中全會最大的亮點、最新的貢獻、對社會工作將產生直接而深遠影響的是將“治理”確立為新時期新階段我黨全面深化改革的執政理念和治國方略。深入學習全會關于“治理”思想的精神實質，深刻領會《決定》包含的一系列改革要義，對戰略謀劃社會工作在新時期新階段的歷史方位、實現方式與發展路徑，進一步加快推進中國社會工作發展具有重大的現實意義與長遠的歷史影響。

一、深刻理解“治理”思想的重大意義與深遠影響

《決定》全文有24處提到“治理”，具體包括六個方面的思想:從治理方式角度，分為系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理;從治理性質與層次角度，分為國家治理、政府治理、社會治理和社區治理;從治理重點角度，分為完善治理體系、提升治理能力和形成治理體制;從治理領域角度，分為環境治理、經濟治理和社會治安綜合治理等;從治理區域角度，分為國際治理、公司治理、事業單位治理、學校治理等;從治理問題角度，分為隱患排查治理等等。六個方面的治理思想，初步建構了一個自上而下、由內而外、涵蓋多方面、多層次、多領域的國家治理體系框架，標志著我黨對治國理政規律性的認識達到了一個新的高度，對治國理政實踐的深化達到了一個新的程度，與國際社會的融入達到了一個新的層次。《決定》提出國家治理體系框架、將社會治理確定為國家治理體系框架的重要組成部分，就是要求在“國家治理體系和治理能力現代化”目標的牽引下，進一步轉變治理理念、治理主體、治理重點、治理形式和治理條件，盡快實現由社會管理演進到社會治理、由黨政主導演進到政社并重、由社會的嚴重缺失發展到社會的成長壯大、由善政逐步過渡到善治，從制度層面特別是從全黨意志的高度奠定政府和社會共同治理的政治基礎。在國家治理的總體背景下，今后一個時期我國各級黨委政府的治國理政方式將會發生一系列革命性的變革。

1．在治理理念上，將會更加強調平等、民主、協商和自治等基本理念

平等、民主、協商和自治的理念是治理的核心價值目標，也是實現治理目標的戰略制高點。從管理到治理，從善政到善治［2］，是治國理念的升級版。在當前利益多元化、文化多樣化的時代背景下，強化治理理念，有助于引導文明的思想觀念與理想信念;有助于踐行以富強民主文明和諧、自由平等公正法治、愛國敬業誠信友善為基本內容的社會主義核心價值觀;有助于擴大人民民主、落實協商民主、促進公平正義、擴大社會參與，讓公民和社會組織充滿生機活力;有助于轉變執政方式，切實營造公平正義的社會環境與政策制度，完成國家、社會和公民從對立對抗到交互聯動再到合作共贏最終實現善治的思想革命。

2．在治理主體上，將會更加強調政府、市場、社會和公民等多元主體

創新社會治理體制的過程是黨委、政府、企業、社會組織彼此分離分開、合作共治的過程，是政府加快簡政放權、大膽向市場放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的過程;是該交給社會的就讓社會去管、在社會領域為社會組織發展“松綁解套”、有效激發出社會組織參與社會服務和管理活力的過程。政治組織、政權組織、經濟組織和社會組織通過結構分化實現功能專門化，將推動社會管理從國家“一元主體”走向政治組織、政權組織、經濟組織、社會組織、社區組織和公民個人等多元主體的協同治理。

3．在治理重點上，將會更加關注基層、底層、百姓和服務等民生重點

關注基層、底層百姓生活，滿足基層、底層群眾日益增長的服務需求，是國家治理的重要內容。基層社區治理是社會治理的基礎和突破口。強化治理，將會在執政重點上進一步實現宏觀與微觀并重、政府行政管理與社區自我管理的有效溝通、政府依法行政和社區居民依法自治的有效銜接;進一步實現經濟與社會并重、辯證處理“做蛋糕”與“分蛋糕”之間的關系，將公共資源和社會資源更好地向社會弱勢群體傾斜，惠及更多更廣大人民群眾;進一步實現物質與精神并重、妥善處理好“硬實力”與“軟實力”之間的關系，更加突出國家文化、意識形態建設等“軟實力”的打造和基層群眾參與意識、志愿服務理念的提升，滿足人民群眾日益增長的、更高層次的精神需求。

4．在治理形式上，將會更加凸顯由管控型體制向共治型體制發展

社會治理體制變革的方向和趨勢就是從“強國家—弱社會”體制演進到“強國家—強社會”體制，［3］從傳統的黨委政府自上而下的管控型體制過渡到黨委政府自上而下與社會自下而上相結合的共治型體制。體制的逐步轉型過渡，表現在治理形式上，將會進一步加快變行政干預為平等協商、變權力主導為權利主導、變被動適應為主動回應、變管理為本為服務為本的步伐，進一步強化政府的主動服務、延伸服務、聯動服務，促成管理型政府向服務型政府、全能政府向有限政府轉變，以優質服務、問責與回應換取公民的自愿服從與主動合作，在服務社會過程中實現社會和諧、促進社會發展。

5．在治理條件上，將會更加突出市場化、民主化、多元化、法制化等前置條件

實踐證明，經濟市場化、政治民主化、文化多元化、運行法制化是社會治理的前置條件。市場化是創新和完善社會治理體制的基礎，在資源配置中起決定作用。只有確立和完善社會主義市場經濟體制，才能不斷解放和發展生產力，推動資源配置實現效益最大化和效率最大化，為社會體制改革提供物質基礎。民主化是創新和完善社會治理體制的前提，人民民主是社會主義的生命。只有以保證人民當家作主為根本，推進協商民主廣泛多層制度化發展、推進基層民主健全完善常態化發展，才能使社會治理渠道更加暢通、參與程序更加規范、參與效果更加突出。多元化是創新和完善社會治理體制的外在要求，治理主體多元化集中表現為價值文化多元化。只有尊重、理解和包容不同利益主體的多元價值，接受和允許多元文化共存，才能真正樹立起平等、協商、民主等治理理念，營造寬松和諧的治理環境。法制化是創新和完善社會治理體制的必要保障，也是治理優于傳統人治的典型特征。只有以法治的可預見性、可操作性、可救濟性等優勢來凝聚治理變革期的社會共識，才能為創新和完善社會治理體制提供合法性依據，最大限度降低改革風險，消弭改革帶來的利益損害，實現社會治理效能最大化。

二、戰略謀劃社會治理背景下的中國社會工作

社會工作是社會治理的基礎內容，社會工作專業人才是社會治理的重要主體，社會工作制度是現代性社會服務與管理的基礎制度。發展社會工作，對促進由社會管理向社會治理轉變，進一步增強改革的系統性、整體性、協同性，進一步激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和突出的專業優勢。以治理為核心的新的治國理政框架的構建，將為中國社會工作專業作用發揮和專業地位提升創造制度環境和實踐空間。只有在社會治理體系中把握大勢、主動作為，加強對各項改革關聯性的研判，努力做到全部和局部相結合，治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，才能真正凸顯社會工作在創新社會治理體制中的專業地位和獨特作用，在更高的起點、更廣的范圍、更深的層次上推進中國社會工作事業創新發展。社會治理背景下的中國社會工作發展，需要堅守一個判斷、把握一個方向、突出兩個重點、發揮兩大作用、強化三種職責、處理三方關系、參與四大治理。

1．堅守一個判斷

堅守一個判斷，就是要堅守社會工作處于起步階段、初級發展階段這個戰略判斷。盡管社會工作引進至今已有上百年的歷史，近幾年社會工作更是得到快速發展，但與西方先發國家、與社會工作實踐需要、與廣大公民日益增多的服務需求、與黨和國家對社會工作的殷切期待等等相比，中國社會工作仍然處于初級階段，仍在一個需要加快推進、加快發展的起步時期。發展是解決制約社會工作事業推進所有瓶頸問題與矛盾的關鍵。加快社會工作人才隊伍建設、壯大社會工作專業人才隊伍，加速推進社會工作服務發展、擴大社會工作在各部門、各行業、各領域的影響力與知曉度，仍然是中國社會工作制度建設的主題與主線。

2．把握一個方向

把握一個方向，就是要把握中國特色社會工作制度這個方向。中國特色社會工作制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。建立具有中國特色的社會工作制度既是貫徹黨的十八屆三中全會的內在要求，也是中國政治體制對社會工作發展的必然要求，更是社會工作文化敏感性的內在需要。建立中國特色的社會工作制度，要重點實現“六化”目標與治理要素的共融共促，以社會工作專業化逐步提升社會治理的層次水平，以社會工作職業化逐步推進社會治理結構的不斷優化，以社會工作本土化促進社會治理環境的持續改變，以百姓聽得懂、看得見、能理解、得實惠的大眾化方式促進社會治理理念的深入踐行，以社會工作時代化促進社會治理目標的切實達成，以社會工作標準化促進社會治理方式向現代化轉型創新。

3．突出兩大重點

突出兩大重點，就是要突出社會工作服務體系建設與社會工作服務能力提升兩大重點。今后一個時期，要圍繞“國家治理體系與治理能力現代化”這一總目標，進一步加快社會工作服務體系建設，切實解決社會工作服務所需服務場地缺乏、服務設施不全、服務資金不足、服務人才不專等問題，采取有效措施，加快建構服務政策、發展專業教育、提升實踐素養、擴張人才隊伍、加大投入資金。尤其要通過制定政策、簡化條件、降低門檻、加大支持，重點搞好服務機構的培育與發展，通過設置前置條件、項目支持、示范引導等方式，重點搞好民政系統內外事業單位與城鄉社區的社會工作崗位開發，為專業社會工作服務提供更多更好的平臺與窗口。

4．發揮兩大作用

發揮兩大作用，就是要發揮市場的決定性作用，更好地發揮政府的作用。一方面，要充分發揮價格機制、供求機制和競爭機制等市場因素在資源配置中的決定性作用，保證服務提供的效率和質量;另一方面，要充分發揮政府在發展戰略、規劃計劃、標準規范等方面作用，積極轉變政府職能，創新社會服務供給方式，推動政府向社會工作機構購買服務。社會工作者要主動適應“兩個作用發揮”的要求，逐步提高市場經濟環境下社會工作人才對效益目標的決斷定位能力和資源布局調配能力、應對市場經濟非均衡發展的能力、社會工作組織的目標定位能力和競爭能力。主動收縮權力邊界、提高以政府為代表的國家配置能力、政府機構運行效率，解決好社會工作專業人才發展空間，為社會工作營造良好的發展環境。

5．強化三種職責

強化三種職責，就是要強化服務困境人群、服務社會建設、服務政治經濟文化生態與黨的建設三方面職責。要進一步深化社會工作專業服務，逐步擴大服務范圍、深化服務內涵、提高服務品質，使困境人群的心理、關系、行為以及能力能夠得到切實的改變與有效的提升。要通過醫療、教育、就業、救助等多樣化社會工作服務開展，推進社會事業創新，將改革發展成果更好、更公平、更富有尊嚴地傳遞給廣大百姓，切實解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。要通過社區、農村、婚姻家庭、企業、災害等社會工作服務推進，為預防化解矛盾、促進公共安全、激發社會活力、創新治理方式提供專業介入，確保“人民安居樂業、社會安定有序”等目標的實現。要進一步強化社會工作對政治經濟文化生態與黨的建設等方面的服務，主動尋找介入方式，充分發揮社會工作在民主建設、經濟發展、文化創新、生態保護以及提升黨的執政能力等方面的功能與作用。

6．處理三方關系

處理三方關系，就是要處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方之間的關系。要樹立有限政府理念，加快建設服務型政府，支持政府從一些傳統服務與管理領域中退出，逐步放開行政審批事項，理清政府和經濟組織、社會組織之間的職責邊界。要依托政府購買服務等形式將政府的事務性管理工作，通過公開招標、項目發包、項目申請、委托管理等方式向民間組織與社會組織購買，構建政府與市場、與社會之間互動合作平臺，形成政府與市場、社會之間的新型契約關系和平等伙伴關系。要處理好中央與地方的溝通互動、宏觀政策與微觀落實之間的關系。中央要在吸收國內外經驗和加強調查研究基礎上，研究制定宏觀政策，加強微觀落實上的監督、指導;地方要充分理解政策制定目的，熟悉政策內容，把握政策實質，根據本地實際推動落實并及時反饋落實信息，提出政策修正意見，形成中央與地方之間的良性互動。

7．參與四大治理

參與四大治理，即參與系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。社會治理方式中的系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理既是社會治理體系和社會治理能力的重要內容，也是社會工作發展方式轉變的重要方向。在系統治理方面，要進一步突出治理主體的多元化，進一步樹立協同理念，增強協同意識，提高協調能力，加快建立組織部門牽頭抓總、民政部門密切配合、社會力量廣泛參與的社會工作管理體制。在依法治理方面，要進一步突出治理依據的合法性，推動社會工作立法，加快形成以社會工作者管理條例等為基礎的社會工作法制體系。在綜合治理方面，要進一步突出治理過程的全面性，充分發揚預防、治療、發展三位一體的介入優勢，個案、小組、社區綜融并舉的方法優勢以及宏觀、中觀、微觀貫通聯動的政策優勢，協調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩定。在源頭治理方面，要進一步突出治理效果的根本性，牢牢樹立以人為本、服務為先的理念，以農村留守人員、老年人、殘疾人、城鄉困難群眾和流浪兒童、精神病人、吸毒人員、刑滿釋放人員等基層和底層困境群眾為重點，通過心理疏導、關系調處、行為矯治、能力提升、生計發展、康復照顧，幫助他們修復社會功能，重建社會關系，回歸正常社會，從根本上消除社會不穩定因素，從源頭上保證社會治理目標實現。

三、扎實推進當前中國社會工作發展

當前和今后一個時期，扎實推進中國社會工作，需要重點抓好四個“注重”。

1．要注重制度設計，做到頂層制度設計與底層工程項目實施的有機銜接

長期以來，中國社會工作采取的是政府主導、教育先導、服務回應的發展戰略，社會工作頂層制度設計與社會工作底層實務推進沒有實現同步，影響了社會工作的全面發展，造成了宏觀和微觀的區隔。下一步，要堅持制度和實務“兩手抓”。一方面，要繼續抓好社會工作頂層制度設計，為底層項目實施提供方向和政策依據，避免地方和一線機構因開展項目缺乏政策指導而出現的項目針對性不強、滿意度不高等問題。要圍繞制度主體研究制定社會工作行政機構建設、社會工作服務組織發展等方面政策;圍繞制度內容建立健全社會工作專業人才培養、評價、使用、激勵以及社會工作服務推進與督導評估等方面政策;圍繞制度環境制定政府購買社會工作服務以及志愿者隊伍建設等方面政策;圍繞服務領域制定出臺社區矯正、人口計生、醫療衛生、防災減災等領域專門政策;圍繞管理服務環節加快標準研制步伐、建立健全社會工作標準體系，切實提升社會工作的法制化、標準化和規范化水平，形成條塊結合、環環相扣、涵蓋廣泛的宏觀社會工作政策體系。另一方面，要抓好社會工作底層項目實施，既為頂層制度政策落實提供實踐基礎，又為頂層制度設計調整完善提出實踐參考和底層需求，避免政策不接地氣、流于形式等問題。要繼續推進“社會工作專業人才服務社會主義新農村建設計劃”“社會工作專業人才服務邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區計劃”和“社會工作服務標準化建設示范工程”，要對社會治理重點人群開展專項關愛行動，為流浪兒童、精神病人、艾滋病機會性感染者、吸毒人員、刑滿釋放人員等特殊群體及時開展專業服務。作為一種以服務基層、服務底層、服務百姓為使命的現代職業，社會工作的專業理念只有在服務民生中才能得到彰顯，專業方法只有在基層實踐中才能得到有效運用，政策效果只有在項目工程中才能得到檢驗。

2．要注重主體培育，做到前期扶持和后期發展的有機統一

遍布城鄉社區的各類社會工作服務組織特別是民辦社會工作服務機構，作為社會治理中的新興主體，相對于其他主體來講，發展基礎最為薄弱，但對轉變政府職能、改善治理方式卻起著至關重要的作用。下一步，要正確處理好政府和民辦社會工作服務機構之間的關系，堅持“扶持”和“發展”兩手抓。一方面，要抓好前期扶持，擴大民辦社會工作服務機構數量，實現外延式規模擴張。以民辦社會工作服務機構孵化基地建設工程為契機，通過提供服務場所、啟動經費、簡化登記程序、引進專業社工人才等措施，積極支持各地孵化一批專業性強、制度規范、服務水平高的民辦社會工作服務機構。另一方面，要抓好后期發展，提高民辦社工機構服務效能，實現內涵式質量提升。在“搭好臺”的同時更要“唱好戲”，將機構扶持同后期成長發展統籌考慮，以落實政府購買社會工作服務政策為抓手，深入研究社會需求，開發服務產品，為民辦社會工作服務機構植入更多的社會工作項目，通過加強標準管理、推動行業自律、強化社會監督，全面提升社會工作服務機構內部治理能力、專業服務能力和資源整合能力，使機構獲得自我管理、自我成長、自我發展的長期生命力。

3．要注重資源整合，做到行政資源、專業資源和社會資源的有機聯動

政府、學校和社會組織之間良好的伙伴關系是中國社會工作發展和社會工作專業化的決定力量。我國社會工作最大的本土化優勢在于從誕生之日起就走了一條政府、學校和社會組織合作發展的道路，一定程度上使社會工作專業化、職業化和大眾化有了相對均衡的起點，較短時間內取得了顯著的發展成效。要深入全面地推進社會工作，克服社會工作發展中出現的不太全面、不太平衡等問題。下一步，要實現行政資源、專業資源和社會資源的合理配置與良性循環，堅持“分工”和“合作”兩手抓。一方面，要明確政府、高等院校和社會服務組織之間的職能分工，保證各司其職。按照社會治理改革的方向，需要推進政社分開、政事分開和簡政放權，政府的責任主要在行政資源的頂層推動，通過政策建構和行政手段著力解決影響社會工作發展的政策性、宏觀性和機制性問題，引領社會工作發展方向，構建社會工作發展格局;高等院校、科研院所的責任主要在專業資源的集聚儲備，通過學歷學位教育和持續培訓著力解決社會工作專業人才的數量和素質問題，增強社會工作專業能力，提高社會工作專業地位;社會組織的責任在于社會資源的吸納使用，通過開發崗位、開展項目著力解決社會工作實務創新和深化問題，拓展社會工作服務、踐行社會工作使命。另一方面，要加強三種資源之間的互聯互動，保證整體合力。要將黨委政府的領導、高校專家的指導和社會組織的督導緊密結合，著力解決政策制度、專業教育與一線服務相互脫節、各自為政的問題，用好政策杠桿、教育杠桿和服務杠桿，促進資源的合理流動，最終形成分工合作、責任共擔的社會工作服務體系。

4．要注重環境營造，做到黨委政府主動作為與社會活力持續激發的有機結合

社會工作作為一種醞釀社會活力、激發社會系統優化升級的正能量，對連結社會主體、配置社會資本、促進社會協商、挖掘社會潛能具有重要影響。各類社區組織和廣大社會組織是蘊藏社會活力的富礦，也是社會工作的重要載體。良好的社會治理不僅需要運行高效的行政管理體制，還需要充滿活力的社會協調機制。下一步，要充分調動公益性、服務性組織的主動性和積極性，為他們參與協商、開展活動、發揮作用、激發活力創造更大的空間，真正使他們成為政府的好幫手、百姓的好伙伴，堅持做到“主導”和“協調”兩手抓。一方面，黨委政府要主動作為，對各類社會工作主體既不能不放手，也不能大撒手，理順多元治理主體之間的關系，避免出現因治理主體缺位、越位、失位導致失靈問題產生。要加快形成社會生活共同體，主動發展、引導、促進、支持社會主體發揮作用，按照完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”格局的總體要求，在辦好由政府承擔的相關社會工作事務基礎上，鼓勵從事社會工作的公益慈善類社會組織、行業組織、中介機構、志愿服務參與社會治理，同時加強規范監管，為社會工作融入社會治理體系提供空間和載體。另一方面，要充分發揮社會協調機制在社會治理方面的獨特作用，利用社會工作專業人才宣傳倡導、組織動員、資源策動等方面專業優勢，引導和發動廣大群眾、志愿者、社區組織和社會組織參與社會事務。要建立健全以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的“三社”互動機制，形成社區引進委托社會組織服務、社會組織為社區居民參與牽針引線、社區居民互幫互助構筑關懷體系的社區治理新局面，增強基層社會治理實效;建立健全社會工作者和志愿者“兩工”聯動機制，建立社會工作專業人才定期、定向聯系志愿者制度，對志愿者開展社會工作專業知識與技能培訓，提升志愿服務水平，以志愿服務項目為載體，充分調動社會力量廣泛參與，凝聚社會治理合力，推動完善政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政力量與社會調節力量互動的社會治理網絡，加快形成政府和社會共同治理的良好格局。

［1］中共中央．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］．人民日報，2013－11－16(1)．

［2］石園亮，劉晶．從善政走向善治:政府何為［J］．國家行政學院學報，2012(2):65—69．

［3］鄭紅娥，劉健．從制度能力與職能方位看新中國成立以來國家與社會關系的演變［J］．云夢學刊，2010(4):61－67．