互聯網治理與國家治理

張志安,吳 濤

(中山大學傳播與設計學院，廣東廣州510006)

互聯網治理與國家治理

張志安,吳 濤

(中山大學傳播與設計學院，廣東廣州510006)

中國已經成為世界互聯網大國。繼1994年首次接入國際互聯網后，經過20年的發展，截至2013年12月，中國網民已達6.18億。又據預測，到2020年網民將達10億。互聯網尤其移動互聯網普及帶來的大規模“即時在線”、互聯網產業的高速增長給經濟結構帶來的刺激和調整、互聯網輿論對社會心理的沖擊和政治改革的要求，都構成了當下中國社會加速轉型的重要動因和背景。如何從國家治理的角度充分認識和把握互聯網帶來的壓力、機遇和挑戰，是迫切值得思考的問題。

一、互聯網治理與國家治理的同構性

當前，傳統國家一元的管理模式已經無法完全適應正處于加速轉型期的中國社會。貧富懸殊、分配不公、權力腐敗等社會問題和社會矛盾，已經導致一部分社會公眾對政府公權力部門的信任度和認同度有所降低。為此，我黨要加快實現從革命黨向執政黨的轉型，在應對社會壓力、化解社會矛盾的過程中，更加強化從傳統的“管理”理念向“治理”理念的轉變。

過去20年，互聯網技術的迅速普及和互聯網應用的日新月異，既催生了龐大的網絡產業，也帶來了巨大的社會壓力。一則，互聯網作為“媒介”，可能發揮信息突破的管道作用，讓過去政府或可有效控制的信息借助邊緣突破的方式來獲得相當程度上的傳播。二則，互聯網作為“技術”，尤其是社交媒體的傳播效能，會給一部分試圖進行社會動員的公眾賦權(empowerment)，從而更可能基于線上交往而產生線下行動。三則，互聯網作為“空間”，給公眾的意見表達和輿論監督提供了前所未有的平臺，直接生成的網絡輿論(online public opinion)以及由此形成的民間輿論場會對政府造成巨大壓力。

身處網絡社會崛起所帶來的全新社會景觀，互聯網治理便成為國家治理的重要組成部分。以美國為例，已經依靠先發優勢建立起網絡空間的國家整體戰略部署，并形成比較成熟的互聯網治理體系，具體體現為頂層設計能力(國家戰略層面的重視和制度設計)、社會化能力(建立由政府、協會、企業、智庫等多元行為主體共同參與的管理體系)、協同化能力(建立由其他公司、部門組織間信息交流、合作共享機制)等三種能力。這三種能力體現的是國家治理過程中對自由、開放等互聯網治理的核心精神的尊重。

實際上，互聯網治理可以為國家治理提供豐富的資源和動力。國家治理理念中包含著開放、平等、對話、協商的意涵，而這種意涵跟互聯網治理的內在精神是高度契合的，因此，互聯網治理跟國家治理具有相當程度的同構性。以互聯網治理的相關制度和政策為例，如果延續過去的管理思路，政策制定是相對封閉的，基本由政府部門來主導。而如果采取國家治理的思路，則需要建立政府、企業和公眾共同參與的協商機制，從更加開放創新的角度出發，在多元主體參與的過程中達成共識，盡可能地實現互聯網治理和國家治理的同構性。

作為一個傳統的弱社會國家，我國在國家、市場與社會多元治理模式中最弱的一環就是社會。要建設現代國家治理體系，需要在培育公民社會上下大功夫。已有諸多研究將互聯網視為培育公民社會的重要手段和重要動因，而從現實情況看，互聯網的作用和影響正在被充分重視。首先，互聯網時代，傳統精英對于政治的壟斷有了一定程度的瓦解，權力正逐步呈現去中心化的特點。其次，公民獲取信息的渠道更加主動和通暢，信息的絕對管制不再可能。再次，互聯網技術賦權下，公民的質疑精神和批判意識更強，尤其是隨著web2.0以及社交媒體的發展，人們可以隨時隨地利用網絡爆料或者群體圍觀來監督政府，政府信息公開的壓力更大。僅從上述三點出發，就需要政府必須更加重視國家治理理念的倡導和實踐。

二、互聯網給國家治理帶來的機遇

第一，互聯網時代，公眾參與公共決策更加便利，有助于提高政府決策的科學性、透明性和參與性?；ヂ摼W即時性、匿名性、海量性、互動性、去中心化的技術特點使得信息傳播方式更加開放、傳播范圍更廣、傳播成本更低。精英群體在傳播渠道、信息資源方面的壟斷優勢不復存在。借助于互聯網，更多的社會公眾參與到信息傳播的過程中來，公民也有了更多的知情權、表達權和監督權。如果政府能夠改變傳統的管制思維，建立準確有效的輿論分析和民意研判體系，在公共政策制訂和社會治理過程中充分尊重民意、積極采納諫言，將有助于提升政府決策的開放性和科學性。

第二，借助互聯網，政府信息公開的平臺、速度和效率將更加高效。大力加快政府網站、政務微博、政務微信建設，并投入人力物力做好運營維護和交流互動，可以使政府信息公開的平臺更多元、速度更及時、范圍更廣泛。而且，面臨突發危機事件時，政府可以利用這些互聯網平臺第一時間快速發布信息公布事實真相，與謠言賽跑，實時報道危機事件的進展，提高危機事件發生后風險溝通的效率。

第三，各級政府可以充分利用互聯網開展網絡問政和社會監督，推動政治改革。各級政府中長期存在的行政效率低下、官員腐敗不絕等問題，已經成為我國實現國家治理現代化必須跨越的障礙。而借助互聯網，依靠人民群眾的社會監督則可以更加有效地解決這些問題。首先，借助互聯網，建設網上政府，加快電子政務發展，有助于提高行政效率。其次，建立完善網絡舉報制度，各級政府效法中紀委建立網絡舉報網站，有利于扼制官員腐敗。這點從中紀委開通網站、接受公眾實名舉報之后引起的良好社會反響中可見一斑。

綜上所述，互聯網不僅能夠為普通公民參與國家治理提供前所未有的技術賦權，而且能夠切實推動政府國家治理水平和效率的提升。比如，美國奧巴馬政府上臺之后，提出了“開放政府”(open government)計劃，強調利用互聯網平臺推動“透明、易接近、可參與”政府的建設，便是利用互聯網治理來服務于國家治理的有效做法。

三、互聯網給國家治理帶來的挑戰

當然，也應看到互聯網治理給國家治理帶來了一系列挑戰。作為國家治理的有機組成部分，互聯網治理的好壞也是影響國家安全、經濟發展與社會認同的重要因素。

首先，互聯網安全事關國家安全，需要國家主導、多方協同，強化網絡安全保障。由于互聯網的去中心化、匿名化、全球化等特點，我國在成為互聯網大國的同時也正遭受著大量攻擊性風險。病毒傳播、信息竊取、黑客攻擊、侵犯隱私等不僅嚴重危害著國家安全，也危及公民的人身財產安全。保障網絡安全已經成為各國互聯網治理的共識。近日，中央網絡安全和信息化小組的成立，充分顯示了國家對于網絡安全治理的決心，體現了我國建設符合國家整體利益的網絡治理體系的頂層設計能力。但是，要想充分保障網絡安全、建設網絡強國，僅僅依靠政府是不夠的，還需要建立與其它公私部門組織間的信息共享機制，與企業、科研機構、國際組織等網絡空間行為主體密切配合，形成緊密溝通、高效協同、開放合作的機制和體系。

其次，互聯網是經濟發展的引擎，政府如何以市場為主導、以服務為本位、形成促進互聯網經濟健康發展的科學治理體系，無疑是當務之急。截至2014年1月，騰訊、阿里巴巴、百度三大互聯網企業的市值分別高達1 197億、1 000億、604.7億美元。伴隨著這些互聯網巨頭崛起的是整個互聯網經濟的高速發展和中國正在日益形成的全球主導地位。而且，以互聯網為平臺的電子商務、網絡金融等正在撬動整個中國原有的市場經濟格局和改變原有的產業結構。據統計，2013年中國網絡購物用戶規模已達3.02億人，新興的余額寶截至2013年年底規模已高達1 853億元，“快的”“滴滴”的燒錢戰爭改變著整個出租車市場的競爭秩序和服務規則……互聯網經濟已經成為了我國經濟增長的重要引擎。

實際上，中國互聯網產業長期在沒有專門政府部門有效管理下“野蠻生長”，在多龍治水的局面中尋找著自我發展突破的空間。在互聯網經濟發展過程中，長期存在的一個問題是互聯網產業發展的速度要遠遠快于政府政策出臺的速度。以余額寶為例，直到其規模發展到已經足以對國有銀行和國家金融穩定造成沖擊的時候，相關管理機構才發出或許要其提高準備金率的聲音?？梢哉f，我國互聯網經濟的繁榮很大程度上應該歸功于“市場”這只“看不見的手”。按照現代治理理論，對于我國的互聯網產業，大可不必非要以政府為治理主體，反倒可以依賴市場自身，建設服務型政府，由政府來服務于市場。因此，有必要依靠各私營組織、行業組織充當治理的主體，以行業自律、行業公約為治理手段最終實現互聯網產業的健康發展。

最后，互聯網危及社會認同，積極培育公民社會，加深社會信任、彌合社會分歧也是重中之重。互聯網在給予公民更多表達空間、更多公共事務參與機會的同時，也產生了降低社會認同、影響社會理性的負面效應。網絡謠言屢屢出現，造成社會恐慌，破壞了公民群體之間的相互信任。網絡輿論眾聲喧嘩，既有公民的合理訴求，亦不乏偏頗過激之語，網絡輿論場與官方輿論場的割裂造成官民對話的艱難。網絡暴力更是從線上延伸到線下，利用互聯網作為傳播工具進行網絡動員，沖擊著一些公民的日常生活乃至人身安全。上述問題的產生，既有互聯網推波助瀾的技術因素，也有公民社會不發達、公眾理性不成熟的社會因素，更有政府既有管理方式改革不合理、不到位的制度因素。解決這些問題，不再僅僅是政府的事，而需要全社會的廣泛參與。比如，鼓勵各種公益組織、NGO、社會團體的多元發展，有利于積極培育現代公民社會。依賴社會自身的能量釋放，可有效增進社會群體之間的相互信任。再比如，傳播科學文化知識，確立價值共識和建立對話規則，有利于打通兩個輿論場。

總之，互聯網正改變著國家的政治、經濟、社會生態，在互聯網影響和創造的全新社會場域中，政府必須懂得應對新的執政環境，實現從效率優先到公平公正、從被動應付到積極應對、從善政到善治的治理轉型。期待政府充分利用互聯網技術，把互聯網治理作為國家治理的推動力與突破口，充分認識到市場力量與公民社會在國家治理中的潛力和作用，加快建設國家、市場、公民社會互相協調、互惠共生的現代國家治理體系。

(文字編輯:王香麗 責任校對:賈俊蘭)

2014-03-11

張志安(1977—)，男，教授，博士生導師，博士;主要研究方向:新聞生產社會學，新聞從業者，新媒體與社會。

張志安，吳濤.互聯網治理與國家治理[J].社會工作與管理，2014，14(1):14—16.