新時期我國社會福利制度的建構與社會治理實踐的發展

熊躍根

(北京大學社會學系，北京，100086)

新時期我國社會福利制度的建構與社會治理實踐的發展

熊躍根

(北京大學社會學系，北京，100086)

當前的中國處在一個新的轉型時期，社會變遷、經濟發展方式轉變與日益復雜的全球化經濟政治進程對公民生活的影響越來越明顯，建立起與經濟發展模式與社會結構相適應的社會保障體制與社會福利制度也已成為共識。近年來，隨著經濟社會發展進程的不斷加快，中國政府明確提出了促進民生保障建設，逐步建立城鄉統一的社會保障體系，從而由傳統的補缺型福利制度向構建新型的、符合社會主義制度優越性的社會福利制度邁進，進而縮小城鄉差距與社會不平等。中共十八大報告明確指出，社會保障是“保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度”。同時，報告還著重提出，統籌推進城鄉社會保障體系建設是在改善民生和創新社會管理中加強社會建設的一項重要內容。報告中，改善民生的內容之一就是要“健全社會福利制度”。2013年12月召開的中共十八屆三中全會及通過的《決定》，進一步為新時期我國經濟社會建設和發展確定了基本方針與原則，要在深化改革過程中，緊緊圍繞更好保障和改善民生，深化社會體制改革，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，從而建立一個充滿活力與和諧有序的社會。這一表述，為未來我國推進社會領域的改革、落實社會政策與發展社會公共服務確定了基本的方向與準則，也是建設富強中國的重要制度基礎。在上述目標中，建立和完善中國城鄉一體化的社會保障制度和均等化的公共社會服務體系，建構并完善社會福利制度，是未來我國經濟社會發展的核心任務。

縱觀當代東西方發達國家或地區，建立比較健全和完備的社會福利制度，大力實施社會政策，是一個普遍的社會治理策略和社會發展的基本特征。廣義的社會福利制度既包含了以就業為基礎的社會保險制度，也包含以公民資格和需要為基礎的社會福利與服務體系。一個發達和成功的現代社會，不僅要依賴健康的和富有活力的經濟體系，還需要通過比較完備的社會公共服務與福利制度來滿足公民需要，消解社會矛盾與沖突，建立和諧的社會秩序。作為一個社會主義國家和有13億人口的發展中國家，中國在大力發展經濟的前提下，應該構建怎樣的社會福利制度，如何強化社會政策實施，既是一個關乎現在也是一個影響未來的大事。在構建和諧社會的進程中，政府部門和學術界都曾積極探討建構我國未來的社會福利制度。在制度建設進程中，盡管迄今為止尚未清晰規劃出一種福利制度的戰略選擇，但是，國際經驗與中國目前的經濟社會發展水平與制度背景，使我們有充分理由相信，中國社會福利發展的制度選擇并不是西方福利國家的基于高稅負的慷慨的、高水平的福利制度，也不是一種完全依靠自我依賴和個人主義的最弱意義的自由市場國家，而是一種有責任分工和機制多樣化的混合福利制度。目前我國社會政策發展方向與社會保障制度改革的趨勢，實際上反映了政府推進社會福利制度的決心與戰略考慮。筆者認為，依賴建立繳費的城鄉統籌的社會保障制度、通過實施政府擔責的托底型社會救助和激發民間慈善實踐的發展是中國推進混合福利制度建設的三項核心內容。這種福利制度不僅要考慮與我國經濟發展水平相適應，還要符合大眾心理及社會—文化結構的內涵和特征。從某種程度上說，這種具有中國特色的多元或混合福利制度的建構，將是未來我國推進社會治理的重要基礎。正如法國哲學家德勒茲曾在一部著作的前言中指出，“社會領域”(the social)中各種問題的出現，不僅為國家治理提供了機制變革的機會，也為各種社會組織和服務機構參與治理提供了彌合公共與私人領域之間裂痕的機遇，而治理的一個重要途徑就是在同家庭有關的社會事務中著力推行社會政策。在全球化與個體化時代，家庭形態的演變、社會流動性的加劇和人口老齡化的快速發展，促使西方發達國家在后工業經濟發展的背景下不斷調整經濟社會發展模式，改革福利制度和制定并實施社會政策，從而促進市場經濟發展，并通過改善治理試圖控制新的社會風險。他山之石，可以攻玉。發達國家的現代化發展道路與福利制度建構的政策經驗，對轉型加速的中國而言，仍然有積極的借鑒與啟發意義。

在當前進一步深化市場經濟改革和穩增長促發展的制度推進過程中，中國政府已經充分認識到實現轉變經濟發展模式、改善民生保障和增強人民幸福感的重要性。具有中國特色的多元或混合福利制度，其內涵是一種覆蓋全體國民的保障公民基本生活需要的社會政策和福利服務機制，它既不同于過去的以孤寡老人、殘疾人、棄嬰等在內的特殊困難群體需要為主的補缺性福利制度，也不同于西方福利國家的統一的、高水平和均等的福利服務。更重要的是，政府和政策決策者都應該充分認識到，建構和發展新時期的社會福利制度，要強調多元或混合的社會福利的社會投資性質，換句話說，社會福利潛在的促進未來經濟發展的內生性功能不應該被低估。提出并強力倡導發展型社會政策的兩位學者安東尼·哈爾與詹姆斯·梅志里，10年前曾詳細論述了通過推進一攬子包括教育、衛生和社會服務及社會保障項目在內的發展型社會福利，對發展中國家緩解貧困、縮小不平等和促進經濟增長有重要的意義。新時期，我國要建構并完善城鄉一體的社會福利制度，加強社會政策的實施，推進社會治理，要充分認識國家、市場、社會組織與家庭(個人)之間的相互依賴與責任共擔關系。構建的多元或混合的福利制度的主要目標是，滿足基本需要和公平、注重長遠經濟社會發展和強調公民權利與義務統一的福利制度，它意味著社會政策與福利服務受惠群向全社會公民擴展，從而進一步保障公民的基本生存權利和提升公民的尊嚴與幸福感。該制度的主要特征有四。第一，基于中國實際國情與人口—資源關系，福利水平與經濟發展相適應，目前還不具備實施高福利制度的經濟、社會和政治基礎。同時，在福利理念與工作倫理上，中國社會也更加注重家庭的照顧功能與個人勤奮努力的傳統。第二，同歐洲福利國家的等齊劃一的普惠主義原則不同，中國的適度普惠型福利或基礎普惠型福利在一定時期仍是以保障基本需要和維護社會公平為原則，在快速的城市化進程中，政府逐步通過制度整合來減小甚至消除因在不同歷史時期城鄉分別建立的社會保障與社會福利服務制度導致的不平等和不公平，通過“先有后好”的漸進發展方式，逐步邁向未來城鄉統一的社會福利制度。目前城鎮居民醫療保險制度與新型農村合作醫療制度、新型農村基本養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度的統一，直接反映了中國在加快推進社會保障制度城鄉統籌的改革力度，也體現了政府加強社會政策落實的決心。第三，在福利承擔方面，福利責任并不是完全的國家責任，而是要體現不同的責任主體共擔模式和主觀能動性，避免形成超級政府(造成國家主義的低效率)或回歸到國家大包大攬的模式(重新回到計劃經濟的命令與管制的傳統)，要充分體現國家(或政府)、企業(或集體)、新型社會組織和個人的責任關系。在新的福利責任共擔模式中，國家或政府主要在社會立法、社會政策制定和稅收資源配置等方面承擔主體責任，同時在公共福利服務領域通過項目模式起到引領示范作用。企業則通過安排就業、社會保險參與和稅收貢獻維護社會福利的正義性與公共性。社會組織則通過資源籌措、專業或志愿服務提供、以及與基層良好的互動關系，促進政府與民間的溝通與交流，減少公共權力與民眾之間的溝通鴻溝，減少民眾對政府的不信任，增加公共權力運作的透明度。個人的責任則主要通過積極就業、繳納社會保險與相關稅費，履行公民的責任與義務，同時通過參與社會公共服務領域的志愿活動，增加個人的良性社會資本，并拓展自身生活與事業的發展空間。第四，通過建立適度普惠型福利制度，從而構建新型的社會契約關系，促進新時期中國和諧社會關系的建立與發展，增加社會經濟發展的正能量。

在當代社會，維持生計和獲得承認是公民生存與發展的基本條件。改善民生，本質上是發展社會福利，建立完善的社會保障體系，不斷提高公民的生活質量。民生政治就是政府運用完備的社會政策應對和解決公民因貧困、疾病、失業、年老等一系列問題導致的個人與社會風險，促進平等，縮小社會差距。福利制度的建構和完善的核心任務是通過促進經濟發展和有效調節收入分配，促進再分配政治的發展。就建構和發展我國多元或混合的福利制度而言，當前面臨的最顯著的挑戰是:國家如何通過有效的財稅手段與社會政策的干預，對影響社會階層關系的貧富差距與社會不平等進行抑制，從而促進社會融合，保持社會秩序的和諧、改善并提升政府治理的效度和力度。要有效回應并解決上述挑戰帶來的問題，可以通過尋求新的社會治理策略與途徑，將權威治理模式、技術精英治理模式、多元主義治理模式和契約式治理模式有效整合在一起，發展出與中國社會情境與政治經濟制度相適應的治理模式。除了理順并重新定位政府與市場關系外，社會治理實踐還要求政府決策者認真看待政府與社會組織在解決社會問題功能上的關系定位。完善我國傳統社會行政的一個重要方面，就是要將社會控制為主導的統治理念轉變為控制與服務相結合的治理實踐，把過去政府治理中習慣性的被動式回應轉化為主動和積極的預防與積極干預社會問題，努力提高依法行政和完善社會公共服務的策略，提升社會政策決策與公共社會服務水平，并進行某種限制與變革，同時對社會變遷進程導致的收入差距擴大和階層之間的社會沖突進行有效干預。因此，政府須通過社會政策與社會服務的制度安排來有效實現政治、經濟與社會的整合，而社會福利制度的頂層制度設計無疑是至關重要的戰略抉擇。作為促進公民生活改善、調整社會利益關系和管理社會風險的一種有效系統，社會政策和社會福利服務在當代中國的社會治理實踐中將日益發揮重要的作用，也將為民生建設與和諧有序的社會關系奠定必備的制度基礎。

2014-02-27

國家社會科學基金重點項目“包容性增長的社會基礎與我國社會政策發展的研究”(11ASH008)。

熊躍根(1965—)，男，漢族，教授、博士生導師;主要研究方向:社會政策，福利體制比較，非營利組織與社會服務，社會工作理論與實踐。

熊躍根.新時期我國社會福利制度的建構與社會治理實踐的發展[J].社會工作與管理，2014，14 (1):8—10.