激發社會組織活力:觀念、制度和能力建設

蔡 禾

(中山大學社會學與人類學學院，廣東廣州，510275)

激發社會組織活力:觀念、制度和能力建設

蔡 禾

(中山大學社會學與人類學學院，廣東廣州，510275)

在黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中，首次用“社會治理”取代了“社會管理”的概念。一詞之差反應了黨的治國理念的重要變化，意味著執政黨已經意識到，要實現與市場經濟相適應的社會建設目標，就必須從以往只依靠單一的政府權力主體、自上而下的垂直權力體系和通過威權來解決民生福祉、社會服務、社會秩序和公共安全問題，向政府、企業、社會組織、公眾等多元權力主體合作，建立協商互動的橫向權力網絡，并通過政府與企業、社會組織、公眾之間的合作來解決民生福祉、社會服務、社會秩序和公共安全問題。而能否實現社會治理，“激發社會組織活力”是極為重要的。

之所以說“激發社會組織活力”極為重要，是因為無論在學理上還是市場經濟的實踐中，市場失靈和政府失靈的不可避免都是勿庸置疑的，而社會是糾正“失靈”的重要力量。但是當市場經濟把人從“單位依附”下解放出來，使之成為獨立個體的同時，也使人們處在“原子化”的境遇，而有效能的社會不可能是由“一盤散沙”式的個體構成，它應該是以各種社會組織為載體，公眾的社會參與一定是以某種獨立于市場和政府的社會組織形式進來的。社會組織既是市場經濟體制下吸納社會資源、激發社會能量、彌補市場和政府不足的必要，也是市場經濟體制下人們實現自身利益或公共利益訴求的渠道，是不同利益群體之間，國家、企業、社會之間實現有序、理性對話，協商共治的前提。

自從黨的十六屆四中全會提出社會主義物質文明、政治文明、精神文明與和諧社會的“四位一體”的發展目標之后，社會組織的發展就開始受到關注，但長期以來社會組織必須有行政主管單位的制度極大地限制了其獨立發展。2012年1月1日，廣州市民政局頒布的《關于進一步深化社會組織登記改革助推社會組織發展的通知》規定，除依據國家法律法規需前置行政審批外，行業協會、異地商會、公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織等可以直接向登記管理機關申請登記，開創了中國社會組織獨立發展的新格局。2012年7月1日，廣東省民政廳頒布了《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織可以直接向民政部門申請成立。2013年3月28日，《國務院辦公廳關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》提出，2013年12月底前民政部會同法制辦完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度。至此，中國真正開始了社會組織獨立發展的新階段，近幾年迅速增長的社會組織數量說明了這一點。但是，政府在社會組織登記制度上的改革并不意味著完成了對社會組織發展的觀念和制度轉變，要使社會組織真正具有“活力”，還需要進一步深化改革。

第一，在社會組織發展的必要性上，政府經常談到的兩句話是:政府管了太多不該管的事情，所以應該把它轉移出去，實現社會的自我管理;政府管了太多該管又管不好的事情，應該通過購買服務來提高管理效率。這個觀念是正確的，它對于打開長期以來關閉的社會組織獨立發展的大門是非常必要的，但如果政府對社會組織發展的認識停留在這里，那是不會形成“有活力”的社會組織的。

首先，雖然社會組織需要自我管理、自我教育、自我服務，但社會組織不是僅僅為了自律而存在，它一定是為了追求某種群體利益或公共利益而存在。因此它一定也是利益訴求的組織形式，如果政府在觀念上不正視這一點，社會組織就不會有發展的內在動力，社會組織也不可能成為治理的權力主體之一。

其次，社會組織有能力承接政府的職能轉移，購買服務，但這不等于社會組織是為了實現政府轉移職能、購買服務而存在。如果政府在觀念上不正視這一點，社會組織也不會有活力，因為社會組織的“合法性”來自于對其成員或者公共利益的追求。如果沒有這一點，只是為了承接政府職能轉移、購買服務而存在，那么社會組織就不可能做為治理的權力主體與政府建立起治理的伙伴關系，而只會成為政府的“伙計”，最終成為“準行政化”部門。

第二，社會組織的發展不僅需要政府開放社會組織直接登記的大門，還需要政府開放社會資金進入社會領域的大門。長期以來，社會組織的發展受制于行政主管單位，因而也形成了對政府或行政主管單位的資源依賴。隨著社會組織的快速增長，尤其是獨立登記的社會組織的出現，社會領域需要有更多的資源流入，尤其是社會資金的進入，服務于社會組織的發展目標。

近年來，一些地方政府通過購買服務向社會組織投入了一定的財政經費，在一定程度上促進了社會組織的發展，這是十分值得肯定的。不過從某種意義上講，對于我們這樣一個社會組織剛剛開始獨立發展、公益性基金會嚴重缺乏、各類捐贈行為極為有限的國家，各級政府在社會組織發展上的投入顯得嚴重不足，還需要有更多的政府財政投入。但同時，在觀念上一定要認識到，社會組織不是，也不可能靠國家財政投入來“養”，原因之一是，我們還是一個發展中國家，國家能夠用于社會領域的經費仍然十分有限，很難滿足不斷增長的社會發展要求。事實上，即使政府有更多的經費投入，也難以制定出正確反映社會多元化利益要求的“購買服務菜單”。原因之二，即最根本的原因是，社會領域如果只流動著單一的政府財政經費，社會組織只能依靠購買政府服務來維持生存，那么社會組織就很難成長為具有獨立性的組織，社會也就不會有其內在的活力，更不可能成為市場經濟體制下吸納社會資源、激發社會能量、彌補市場和政府失靈的必要力量。

因此，政府應該進一步開放社會資金進入社會領域的大門。要做到這一點，就需要政府積極推動各種服務于民生福祉、提供社會服務的公益基金會的建立，以更開放的態度鼓勵包括非公募基金在內的各類基金會為了公益目標開展募捐活動;要更廣泛地推動企事業單位、宗教團體、家庭、公民個人等主體的捐贈行為，以更有激勵價值的方式回饋捐贈者。事實上，縱觀改革開放35年來我們國家經濟得以快速增長的最根本一條就是打破了公有制一統天下的格局，而下一步要打破經濟壟斷的改革方向仍然是要讓民間資本進入國有壟斷行業。而社會領域的改革能否成功，社會組織能否激發出活力，關鍵之一同樣是能否讓更多的非國有資源進入社會，成為社會組織發展的基礎。

第三，在社會組織迅速發展的今天，需要加快社會領域的法規建設，為剛剛開始獨立成長的社會組織創造一個良好的環境。首先，需要完善社會組織的相關法規條例，在初步開放社會組織登記的大門之后，還需要探索如何在制度上保障社會組織的獨立運作和自主管理的權利，減少各級政府的行政化干預。其次，要探索與社會領域政府購買服務特征相適應的一套招投標辦法和項目評估指標。例如，目前政府在社會領域購買服務的招投標辦法沿用的是工程招投標辦法，而工程項目的硬性指標與社會領域的柔性要求顯然存在許多不適應。再次，要建立與社會組織性質和目標相適應的財務監管制度。近年來，隨著進入社會領域資源的增長，在政府購買服務的過程中已經展現出“權力尋租”等不公平現象，在政府或社會資源的使用過程中，也出現了缺乏效率，甚至“商業性牟利”的現象。如何在制度上防范這些現象，保障這些公共資源的分配公正性和使用有效性是社會組織能否獲得社會公信力的前提，也是社會領域能否公正發揮第三次財富分配作用的關鍵。最后，要探索如何在制度上保障以權利、責任、參與為內涵的公共精神的培養與形成，如果不這樣，將缺乏與社會組織發展相匹配的文化環境和氛圍。

第四，如果說時代正在為社會組織的發展提供前所未有的歷史舞臺，那么長期處在強政府、弱社會體制下的社會組織，如何花好納稅人和公眾的金錢，有效率地提供公共產品，獨立有效地實現自我管理，其自身能力面臨巨大的挑戰，如何加強社會組織自身的能力建設成為當下社會組織發展的重要內容。從近幾年社會組織發展的經驗來看，社會組織自身急待解決的主要問題有四個。第一是獨立性不夠，這里既有政府權利下放不夠，行政干預過多等問題，也有在長期的制度慣性中形成的自我趨附權力和資本的問題。第二是內部治理結構不健全，許多社會組織缺乏完善的組織制度。這個問題對于那些承擔政府轉移職能，以公共資源來實現運作的社會組織來講，顯得尤為重要。第三是公開性不夠，尤其是資源管理與分配上的公開性不夠，缺乏有效透明的政府監管，更缺乏社會力量的監管，而沒有公開性就沒有公信力。第四是合作性不夠，社會組織的獨立性并不意味著與政府和企業對立，社會組織與政府、企業、人民團體等機構的良好關系是社會主義制度下，社會組織良性發展的組織環境。

對于剛剛開始擺脫行政束縛的中國社會組織，其能力建設必須關注以下幾個方面:組織目標和行動規劃能力建設、內部治理結構和領導能力建設、財務資源動員和管理能力建設、人力資源吸納和組織文化建設。

2014-01-02

蔡禾(1954—)，男，漢族，教授，博士生導師;主要研究方向:城市社會學。

蔡禾.激發社會組織活力:觀念、制度和能力建設[J].社會工作與管理，2014，14(1):5—8.