把權力關進制度籠子里的理性思考

周 佳

(大興安嶺地區社會主義學院，黑龍江 加格達奇165000)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”[1]22強化對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子，是完善社會主義紀檢體制，深化政治體制改革的重要任務，是習近平總書記制度反腐理論的重要組成部分，體現了黨順應黨心民意，推進自身改革，自我限權，強化自我監督的理性清醒與歷史自覺。我們只有強化制度建設，把權力關進制度的籠子，用制度管事管權管人，才能取得反腐工作的勝利，實現干部清正、政府清廉、政治清明。

一、領導干部要從內心敬畏權力信仰制度

腐敗的實質是權力的腐敗，是權力主體的墮落。2013年1月22日，習近平總書記在中紀委十八次全會的講話中指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”這說明反腐倡廉就要深化政治體制改革，創新紀檢體制，把權力關進制度的籠子里。從現實看，對權力嚴格的規范和約束有多種辦法，最重要、最關鍵的是用“制度的籠子”關住權力。對此，鄧小平曾指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[2]333構建制度籠子是對公權力的自我約束和限制、監督，是《決定》所指出的黨的建設制度改革的重要組成部分。對執政的中國共產黨而言，關鍵是要正確理解和對待權力，擺正權力、制度與人三者之間的關系，這也是對每個領導干部的考驗。

權力意味著責任和擔子。權力是把雙刃劍，它既可以發揮積極的正向功能，也會產生消極的負面效應。權力天然地具有擴張性、侵蝕性、強制性，必須用完善的制度規范和約束權力及權力主體，使之最大限度地發揮其正向效應。在當今社會，一些領導干部手中的權力實際上沿著兩個對立的軌跡運行，一個是表面上的制度軌跡，另一個是實際上的權力至上軌跡。一旦領導干部手中的公權力運行偏移，離開正確的軌道，其必然會導致社會對公權力產生不信任感，使公權異化和腐敗并危及掌權者即領導干部本身。如，黨的十八大后，截止2014年的4月底，在省部級領導干部中就查處20多名腐敗分子。除了這些大“老虎”，還有許多“蒼蠅”，他們侵蝕了黨的純潔性和先進性，極大地影響了黨和政府的公信力，阻礙了經濟社會的健康發展。所以，我們從積極角度看待打造制度籠子，制度籠子具有多重功能，它既能對黨員領導干部起到保護作用，讓黨員領導干部做到自我約束，接受監督，他們多些“不舒服”，群眾就會“舒服”多些，生產力發展就會快些，也會提升黨員的純潔性和先進性。同時，又能有效約束權力，使權力在正確的軌道上運行，發揮權力積極作用。如果一個領導干部不受制度約束，就會害人害己又害國。

俄羅斯總統普京在蘇共亡黨亡國16年后說：“腐敗是蘇聯亡黨亡國的重要原因。搞垮蘇聯的主要力量不是黨內的反對派，而是黨內的腐敗分子。”腐敗是因蘇共沒有用制度關住權力。現實中以海南省前副省長冀文林為代表，“你懂的”的秘書幫，胡作非為，天馬行空獨往獨來。習近平總書記對秘書有嚴格的要求，他說，“(秘書)不能認為‘機關牌子大、領導靠山硬’而有所依仗、有恃無恐，更不允許濫用領導和辦公室的名義謀取個人私利。”“要克服優越感，堅決防止對基層干部群眾盛氣凌人、態度傲慢、頤指氣使、發號施令的現象。”對這些話，冀文林等“秘書幫”如早聽到，早領會，何至于有今天的悲劇下場，走到黨和人民的對立面。

制度當成為信仰和保障。從北歐一些國家及新加坡的實際看，他們清廉指數高，社會風氣正，經濟社會發展健康，既是其制度建設完備的結果，也是人們特別是執政黨對制度的信仰和遵守。《決定》強調要把權力關進制度的籠子里，從我國的現實看，其難點既在于制度不健全不完備，更在于人們特別是大權在握的領導干部對制度不尊重、不遵守、不服從，缺乏對制度必要的敬畏和尊重，使制度成為一種擺設。如剛被判為死緩的內蒙古呼和浩特鐵路局原副局長馬俊飛，任職22個月就貪腐高達1.6億元，在呼和浩特、北京等地都有多處房子，空的房子里擺滿了贓物。馬俊飛在法庭上說，鐵路上有許多規定，我根本沒有放在眼里，還是我行我素，一心為了個人抓錢。這說明，制度再好要靠人來執行和落實。我們各級領導干部要樹立制度至上的觀念和意識，形成對社會主義制度、黨規黨紀和國家法律高度尊重和執行的理性自覺，還要內化為領導干部自身的信念、信仰，并轉化到行動上，形成行動自覺。這樣，制度就不是寫在紙上、掛在墻上的擺設，而是成為各級領導干部心中的基本定律和行為規則，是絕不能碰觸的紅線、高壓線，讓每一個權力主體都自覺地在規則里工作和生活，確保權力健康運行，以保證中國特色社會主義建設的勝利。

二、制度建設要科學化、系統化、具體化

《決定》指出：“加強反腐體制機制創新和制度保障。加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導。改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。”[1]23《決定》突出強調制度建設，體現了習近平總書記制度反腐的科學理念，也反映了現實社會上一種客觀現象，即一方面是約束權力的制度供給林林總總，另一方面，實際上能真正管得住權力的制度并不多，具體化、操作化不夠。對此江西省原副省長胡長清就說過，我們制度體制對他們這個級別干部的監督就如牛欄關貓，來去自由。要解決監督失位、失敗的難題，就要全面深化政治體制改革，創新紀檢體制，完善我國的制度體系，在制度設計、制定和完善上下功夫，使制度與體制有效銜接，做到科學化、具體化、操作化。

制度建設要解決現行制度碎片化問題，由碎片化轉向體系化。制度建設不是單一某一項具體的制度體制，是指由一系列嚴密的體制規定和政策安排及執行保障組成的制度體系。以碎片化的體制政策安排，起不到制度體制的監督和約束作用，起不到能關住權力的制度籠子的功能。如，我們黨在用人上有明確而嚴格的用人規定，現實中卻經常被人鉆空子，甚至被利用。這表明我們的制度并沒有系統化、科學化，自然也沒有權威化。所以，現實中出現了諸多邊腐敗邊帶病上崗的問題。這給我們的制度建設提出了嚴峻的課題。

《決定》指出：“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系。”[1]22只有這兩個制度體系共同發揮作用，同步運轉，相互配合，才能發揮制度體系的積極作用，以建設廉潔政治，實現干部清正、政府清廉、政治清明。制度體系包括制度和體制，兩者之間應相互銜接、相互匹配、相互作用、相互適應，使制度籠子的“焊點”嚴密而科學、牢固而無縫，制度與體制各司其職、各負其責，制度籠子的“構件”嚴實又協調、可行又具體、適用又簡便，進而成為具有中國特色社會主義政治體制。

制度建設要使制度由空心化轉向具體化、操作化。現有制度確實不少，但存在著規定空洞、操作空泛、落實空轉等問題。如山東省泰安市原市委書記胡建學就說，官當到我們這一級，就無法監督了。制度管不住人，還不如沒有。制度既是原則的，又是具體的。制度具體，可操作性就強；凡是原則規定多，而沒有具體的操作辦法，制度的自由空間就大，被人們利用和鉆空子機會就多，制度功能和約束力必然就小。因此，在政治體制改革中要改革原有體制，實現體制創新，切實發揮制度籠子的作用。目前，北歐一些清廉國家防治腐敗制度設計和政策安排的最大特色，就是制度與體制的配套，并有具體量化的標準，使每個公職人員都無空可鉆、無處可變。我們出臺的制度規定空心化嚴重，可操作性不夠。制度最忌空心化、空洞化，面面俱到，胡子眉毛一把抓，大而化之并不能發揮應有作用。制度建設要堅持問題意識、問題導向，做到急用先立、立則可用，把制度建設目標設置得低一點、準一點，具體易行，由淺入深，由易到難，形成具有科學性、可行性、方便性的制度體系。

制度建設要不斷完善，與時俱進。現行有些制度是計劃經濟體制下的產物，有些制度深深打著部門利益的印跡，是著眼于保護部門利益和既得利益而為其提供的制度保護和合法性依據。這就內在要求我們深化政治體制改革，破除舊的體制，建立與發展市場經濟相適應的體制并不斷進行改革和完善。同時，還要在實踐中建立制度性評估的長效機制，經過實踐的檢驗，改掉不廉潔、不公正、不完善的制度，防止制度“帶病上崗”及部門化的弊端，使制度能夠維護人民群眾及公共利益。一個科學管用、適用的制度，在運行中要與時俱進、不斷完善，需要我們做好制度實施的評估，對制度執行情況進行跟蹤檢驗和綜合評價，據此對制度進行完善和校正，徹底克服只管制度制定和出臺，不管執行效果和終身免檢的問題。總之，我們要認真落實《決定》精神，深化改革，根據實踐要求和呼喚，清理和廢止不合理、已過時，乃至不完善的制度，把那些不適應、不管用的制度加以淘汰，構建新的制度，讓制度籠子“純度”、“精度”更高，更有公信力，更符合經濟基礎和生產力的發展要求，以制度的正作用保證全面深化改革任務的完成。

三、強化治理并提升制度的執行度

任何制度都取決于社會主體的執行度。一個成熟社會的標志，除了制度規則，一切皆是零；反之，一切制度規則是零。所以說，制度的執行比制度構建還難，還要重。把權力關進制度的籠子里，關鍵是執行制度，讓社會主體學會在制度規則下生存發展。

我們在調查中發現，制度在執行中變樣、扭曲、變通有多種情況，突出的是有些領域、有些部門都有某些潛規則，因此就用潛規則替代、沖擊現行制度規則。所以，在執行制度時要用明規則改變潛規則。現實社會中潛規則依附正式制度之上，潛行正式制度之中，盡管看不到、摸不到，但對社會主體影響很大，危害很深。目前社會中頻發、多發、高發的權力腐敗，究其深層原因，都有潛規則在作怪和影響。我們要在全社會大力宣傳和倡導按照規則辦事的風氣，讓人放棄潛規則，改變對潛規則的認同及同流合污。現在，一些潛規則大行其道，并不在于潛規則的合理性，而在于制度規則的不完善及執紀執法不嚴格，執行力度不夠。因此我們在不斷完善制度的同時，還要堅定執行制度規則，使潛規則沒有市場，逐步樹立制度的權威，真正讓完善的制度籠子管住權力，由此構建清正和諧的社會。

提升制度的執行度還要用制度公正性戰勝特權。社會中腐敗現象不斷滋生，一個重要原因是特權在替代、沖擊制度，特別是有些領導干部在制度面前成為特殊人，把自己凌架在制度之上。貪腐分子均是如此。如鐵道部原部長劉志軍就如此，個人一句話就否定了已有的制度規定，他說的話就是法律，他能不腐敗嗎?因此說，領導干部特權是制度執行不力的重要原因，有些領導干部則是踐行特權的主體。現在在一些單位和個人的眼里，已形成一種潛規則，只聽領導的“指示”和“批示”，不管合不合制度規定，都是一路“綠燈”，把制度規定丟在一旁，忘在腦后。其實質是自己不干凈，或為貪腐辨解，以自己的特權與制度較量。中紀委書記王岐山同志說：“要加強反腐敗工作的統一領導，堅決查處那些不收斂不收手、群眾反映強烈的領導干部，形成有力震懾，遏制腐敗蔓延勢頭。”告誡某些貪腐分子不要觸碰制度紅線。還有有些領導干部違反了制度規定，本應嚴厲處理，但卻以“下不為例”來網開一面，要么輕描淡寫地處理，要么來一個口頭批評，結果導致制度成為“稻草人”和擺設，制度被領導人的特權所打敗。所以，要強化對各級領導干部遵章守紀教育，形成對制度的信仰和敬重，決不能在制度執行上搞“雙重標準”。領導干部要帶頭執行制度，不論什么人、地位多高，在制度面前都要公正、公平，做到在制度面前人人平等，制度約束沒有例外，制度執行沒有特權，顯示制度的正作用和威力。

提升制度的執行度要用“熱爐法則”代替“破窗效應”。所謂的“破窗效應”，就是好的制度被人破壞，并沒有執行，如果沒有得到及時解決，就會誤導更多的人去踐踏、破壞、違背制度，使制度無效。要避免“破窗效應”，就要堅守“熱爐法則”。所謂的“熱爐法則”，是指火爐燒得通紅，人人都知其燙人，自然心存畏懼，產生“必定性”；如果碰上就被燙壞，就產生“即時性”。所以，“熱爐法則”對增強制度執行度有深刻的啟示：要求我們提高破壞、違背制度懲治的及時性，使制度“硬起來”，“除惡務快”是重要一環，必須抓快抓早，避免“法不責眾”局面的出現，以免付出更大的執行成本。我們有關部門對湖南省衡陽市大面積的賄選案的處理就很及時，克服了法不責眾的潛規則，強化了制度威力。我們還要增強懲治違背制度的嚴厲性，提高違法成本，使領導干部因畏懼懲處而不敢越軌用權，拋棄僥幸心理，讓各級領導干部手中的權力在法律的框架內運行，切實做到把權力關進制度的籠子里，防止權力的異化和腐敗，發揮權力的正作用。

[1]黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2013.

[2]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.