我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入問題淺析

晏云婷

教育經(jīng)費投入是支撐教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的保障，我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展相對滯后，與其經(jīng)費投入關(guān)系密切。改革開放以來，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入體制的不斷改革，體現(xiàn)了黨和政府對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的重視。2006年展開的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，提高了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入和管理的水平，但從實施情況看，這個問題仍值得我們進一步研究。

一、現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入體制

我國教育經(jīng)費投入體制具有非常明顯的時代特點，與國家的經(jīng)濟體制、教育體制、財政體制相適應(yīng)。20世紀80年代開始我國進行財政經(jīng)濟體制變革，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和投資體制也隨之發(fā)生變化。有學者將我國改革開放后有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入體制演變分為四個階段：“地方負責、分級管理、以鄉(xiāng)為主”時期（1985-1994年），“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”時期（1994-2001年），“地方負責、分級管理、以縣為主”時期（2001-2005年），農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制時期（2006年至今）。[1]

為了改善 “以縣為主”管理方式產(chǎn)生的教育經(jīng)費投入不足，教育資源配置不合理等問題，在2005年12月國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中，提出了新機制的相關(guān)要求：制定了“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立起“中央和地方分項目、按比例分擔”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。這次改革把“明確中央與地方的責任作為重點”，同時提出“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的原則。按照文件規(guī)定，從2006年春季開學起，農(nóng)村中小學分地區(qū)、分年度開始逐步實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制。2007年國務(wù)院提出進一步加快完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，主要是擴大免費范圍、提高保障水平、健全保障機制。自此，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革逐漸在全國農(nóng)村義務(wù)教育階段展開。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入存在的問題

2006年實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入在一定程度上得到了提升。但由于多種因素的制約，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入仍有不足。

（一）經(jīng)費投入總量相對不足

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2006年以來農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費從2158.77億元增長為2009年的4326.22億元，增長速度達100%，其占全國教育總經(jīng)費比重從24.85%增長到29.32%，這說明農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總量在一定程度上是增加的。

但縱觀我國三級教育體系，教育經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)存在不合理問題，高等教育和基礎(chǔ)教育投入比例失衡，投入到農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的教育經(jīng)費相對偏低。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年普通高等學校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為9035.33元，而小學生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為3424.65元，初中為4538.39元。農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域的經(jīng)費投入情況：2009年小學生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為3236.27元，初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為4267.70元[2]，明顯低于我國義務(wù)教育投入的平均水平。而我國普通高等學校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出是農(nóng)村小學生的2.79倍，是農(nóng)村初中生的2.11倍。可見，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入總量仍相對不足。

（二）區(qū)域差異明顯

由于我國不同區(qū)域間經(jīng)濟、社會等方面的差異，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入也存在較大的區(qū)域差異。2010年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費支出5874.05元，其中北京地區(qū)農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費支出為35135.38元，天津、上海、浙江、內(nèi)蒙古地區(qū)則超過1萬元，遠遠高于其他地區(qū)。安徽、江西、廣西、河南、貴州地區(qū)農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費不足5000元。經(jīng)統(tǒng)計，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費支出最高的北京地區(qū)是最低的貴州地區(qū)的10.45倍。2010年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村小學生均教育經(jīng)費支出也表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，農(nóng)村小學生均教育經(jīng)費支出為4560.31元，北京、天津、上海、內(nèi)蒙古地區(qū)均超過1萬元，安徽、江西、河南、湖南、湖北、廣東、廣西、貴州地區(qū)均不足4000元，其中農(nóng)村小學生均教育經(jīng)費支出最高的北京地區(qū)22781.02元是最低的河南地區(qū)的9.24倍[3]。綜上，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入地區(qū)差異明顯，發(fā)達地區(qū)明顯高于落后地區(qū)。

（三）經(jīng)費分配不合理

教育經(jīng)費按用途主要包括教育事業(yè)費支出和基本建設(shè)支出兩方面。基本建設(shè)支出是指學校建筑房屋、校舍等，每年變化幅度較大。教育事業(yè)費是教育支出的最主要部分，包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。人員經(jīng)費主要用于支付教師的工資、福利、補助和學生的助學金；公用經(jīng)費主要是商品和服務(wù)支出、其他資本性支出、專項公用支出、專項項目支出和其他屬于公用性質(zhì)的經(jīng)費支出。

雖然在教育事業(yè)費各項開支的適宜比例上還沒有統(tǒng)一的理論規(guī)定，但國際上目前較相近的結(jié)論是：公共經(jīng)費因為其彈性較大往往容易被人員經(jīng)費所擠占，因此公用經(jīng)費的多少及其在教育事業(yè)費中的比例高低可以反映教育經(jīng)費的分配是否合理。對于小學階段人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例，國際上認可的一般標準是70：30[4]。筆者通過有關(guān)數(shù)據(jù)得知，我國農(nóng)村小學2009年這一比例為 76：24，2010年也約 76：24，公用經(jīng)費的比例明顯偏低。對于中學階段人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例，國際上認可的一般標準是60：40。我國農(nóng)村初中2009年這一比例約為72：28，2010年與2009年幾乎相同也約為72：28。顯然，我國農(nóng)村初中公用經(jīng)費比例也較低。當前，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分配仍偏重于人員經(jīng)費，與公用經(jīng)費比例失衡，公用經(jīng)費不足會導(dǎo)致教育亂收費現(xiàn)象，同時將會影響農(nóng)村義務(wù)教育教學條件的改善，對于偏遠山區(qū)農(nóng)村學校來說，公用經(jīng)費不足可能無法維持正常的教學。

三、對完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的幾點建議

（一）加大農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入總量

雖然實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入有所增長，但相對于實際需求和其他教育層次的投入則明顯不足。義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品應(yīng)由政府作為經(jīng)費投入主體，全面納入財政保障范圍。2012年我國財政性教育經(jīng)費投入總量首次達到占GDP4%這一目標，實現(xiàn)了一次新的突破，但相對于世界平均4.7%-4.9%的比例，仍需繼續(xù)提高我國財政性教育經(jīng)費的投入，保障義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。

此外，應(yīng)充分落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革中對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入主體的規(guī)定，改變農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入重心過低的現(xiàn)狀，加大中央財政和省級財政對經(jīng)費投入的力度。同時要合理調(diào)整不同教育層次的投入結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)加大對基礎(chǔ)教育階段尤其是傾斜于農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入。

（二）縮小區(qū)域差異

針對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入地區(qū)差異明顯的問題，要通過規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度、提高縣級財政收入水平、調(diào)動地區(qū)社會資源投入教育等方式解決。各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同導(dǎo)致教育經(jīng)費水平不同，而義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性決定了每個公民有權(quán)接受相同的義務(wù)教育，同時政府作為經(jīng)費投入的主體，應(yīng)該保障教育經(jīng)費水平差異盡量縮小。在農(nóng)村義務(wù)教育投入中，各級財政都應(yīng)承擔相應(yīng)的責任，尤其是中央和省級政府應(yīng)承擔更大的責任，以彌補縣級財政的不足。中央和省級政府應(yīng)統(tǒng)一按照預(yù)算標準，對各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育進行財政撥付，對于經(jīng)濟落后地區(qū)中央財政應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移力度。努力發(fā)展縣域經(jīng)濟，提高其財政水平，增加當?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入。省級、縣級政府鼓勵當?shù)厣鐣Y源和資金投入農(nóng)村義務(wù)教育，鼓勵社會力量在農(nóng)村出資捐資辦學。

（三）合理分配經(jīng)費，提高經(jīng)費使用效率

對教育經(jīng)費中人員經(jīng)費和公用經(jīng)費比例失衡，人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費的現(xiàn)象，不能通過盲目犧牲人員經(jīng)費來提高公用經(jīng)費比例，因為在教育經(jīng)費既定的前提下，公用經(jīng)費沖擊了人員經(jīng)費，可能會影響教師工資發(fā)放，降低教師工作積極性，影響教學質(zhì)量。因此，改善我國教育事業(yè)費的分配結(jié)構(gòu)，提高公用經(jīng)費比例，首先是要增加和提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入。在此基礎(chǔ)上，從我國的經(jīng)濟實力和實際出發(fā)，制定出農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出中公用經(jīng)費和人員經(jīng)費的適宜比例，建立專款專用制度，按照比例下?lián)芙?jīng)費，提高經(jīng)費的使用效率，確保公用經(jīng)費的增長和充足，保障農(nóng)村義務(wù)教育辦學設(shè)施和條件。

[1]國務(wù)院.關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知[Z].2005-12-24.

[2]李瑞峰，郭大，辛賢.中國農(nóng)村義務(wù)教育投入：現(xiàn)狀及政策建議[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009.

[3]教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司.中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒—2010[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2011.

[4]教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司.中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒—2011[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2012.

[5]陳鳴，朱自鋒.中國教育經(jīng)費論綱[M].北京：中央編譯出版社，2008：281.

[6]薛海平，丁延慶.我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的成效、問題與對策[J].教育科學,2009(4).

[7]顧微微，杜瑛瑛.我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入存在的問題與對策[J].教育探索，2011(2).

[8]劉惠林.中國農(nóng)村教育財政體制[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.