從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展理論看我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方案

劉 靜

(重慶理工大學(xué)國資處，重慶 400054)

一、對經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃的解讀

2009年，中國經(jīng)濟(jì)走勢呈現(xiàn)出“V”型線，由受到國際金融危機(jī)的影響，國家先后批復(fù)了長三角、珠三角、北部灣、環(huán)渤海、海峽西岸、東北三省、黃河三角洲、中部和西部9個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖逐漸成型。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃對促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動投資有非常重要的意義。

新的經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃的劃分始終遵循經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分的基本原則。

首先，遵循“區(qū)內(nèi)求同、區(qū)際求異”原則，即各個區(qū)域內(nèi)部地區(qū)擁有相似的自然、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境條件，且在資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題和潛在問題，面臨的任務(wù)與發(fā)展方向等方面都具有相似性;而區(qū)際間則應(yīng)存在差異，避免重復(fù)建設(shè)，特別是部門經(jīng)濟(jì)區(qū)或經(jīng)濟(jì)類型區(qū)之間的差異應(yīng)非常明顯。例如《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》《支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》這兩個不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃不僅遵循了“區(qū)內(nèi)求同、區(qū)際求異”原則，還展現(xiàn)出“突出地區(qū)優(yōu)勢，同時與本地國民經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展相結(jié)合”的區(qū)劃原則。

其次，遵循地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心要與經(jīng)濟(jì)腹地相結(jié)合的原則。經(jīng)濟(jì)腹地通常指一個密集的城市區(qū)，一個大城市或者中小城市群。在《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，主要區(qū)域包括山東省東營和濱州兩市全部以及與其相毗鄰，但其主要內(nèi)容是依托東營、濱州、濰坊、萊州四個港口，重點規(guī)劃建設(shè)四大臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)。而在《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》中，主要以吉林省長春市、吉林市部分區(qū)域和延邊州為核心地區(qū)，

其三，遵循經(jīng)濟(jì)區(qū)的界線盡可能與行政區(qū)界線一致的原則。例如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008－2020年)》，該區(qū)域規(guī)劃主要包括廣東省珠江三角洲地區(qū)的廣州、深圳、珠海、佛山等九個城市。《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確指出以連云港、鹽城和南通三市為區(qū)域范圍。《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》中則包括了大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島等沿海城市。此外，各個規(guī)劃同時遵守了“同級經(jīng)濟(jì)區(qū)之間在地域范圍上沒有重疊或交叉”的原則。

除了繼續(xù)關(guān)注沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央還批復(fù)了關(guān)中－天水經(jīng)濟(jì)區(qū)和促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃，旨在推進(jìn)中國西部和中部的協(xié)調(diào)發(fā)展。“西三角經(jīng)濟(jì)圈”的意義，更在于將成為中國西北地區(qū)和西南地區(qū)聯(lián)運并進(jìn)的橋梁。

從沿海區(qū)域規(guī)劃的“見縫插針”，到中部、西部與東北地區(qū)的各個突破，每一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的出臺，都不只是單個區(qū)域的“獨奏”，只有各地攜手并進(jìn)，方能擔(dān)起促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重任。在世界經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化的背景下，中國正抓緊改變以往長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的單體城市或行政區(qū)經(jīng)濟(jì)自閉式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以解決地區(qū)間發(fā)展的不平衡。

二、“新區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖”產(chǎn)生的原因與過程

(一)從追求經(jīng)濟(jì)增長向追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變

自改革開放以來，我國政府和人民以追求GDP增長為中心，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由此取得輝煌成績，但貧富差距加大和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等尖銳問題暴露了單純追求經(jīng)濟(jì)增長的不足和劣勢。作為追求和諧社會的政府而言，在經(jīng)歷了30年改革開放后，經(jīng)濟(jì)總量大幅上升，外匯儲備世界第一的情況下，應(yīng)該思考追求產(chǎn)業(yè)增長外，把注意力向追求產(chǎn)品合理分配以及消除貧困，滿足人民基本需求的方面轉(zhuǎn)移。

(二)以縣域為單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限性

中國悠久的歷史長期形成了以縣級行政區(qū)為基本單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體，而地方政府出于經(jīng)濟(jì)主體的動機(jī)和利益沖突，爭相發(fā)展有利于本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，慣常追求小而全的經(jīng)濟(jì)模式，從而導(dǎo)致了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、各地重復(fù)建設(shè)的后果。1994年分稅制改革以后財政分離，且地方政府自主權(quán)擴(kuò)大，又逐漸導(dǎo)致區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張、經(jīng)濟(jì)秩序紊亂的局面。主要表現(xiàn)為區(qū)際經(jīng)濟(jì)摩擦日益增多，農(nóng)副產(chǎn)品和原材料的爭奪日益加劇;地區(qū)間貿(mào)易壁壘、市場分割進(jìn)一步抬頭，阻礙了商品和要素的正常流動，擾亂了經(jīng)濟(jì)的正常秩序和市場發(fā)育，主要表現(xiàn)在商品銷售排外、資源強(qiáng)調(diào)就地加工、生產(chǎn)布局區(qū)內(nèi)配套、資金流向流入不流出等。

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡促使向經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變

區(qū)際之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，首先是區(qū)際之間經(jīng)濟(jì)差異拉大的問題，其表現(xiàn)在各個方面，諸如東、中、西部地區(qū)之間，一般地區(qū)與貧困地區(qū)和民族地區(qū)之間、鄉(xiāng)村地區(qū)之間以及資源省區(qū)和加工省區(qū)之間，發(fā)展差距都有明顯擴(kuò)大的趨勢。其中，尤以東、中、西部地區(qū)之間差異擴(kuò)大令人關(guān)注。

改革開放以來，我國實行向東部沿海過度傾斜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，從而產(chǎn)生了兩方面后果:一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)際之間經(jīng)濟(jì)差異拉大，不利于社會穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，不利于在穩(wěn)定中求發(fā)展;二是長期以來形成的區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)受到損害，不利于形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和區(qū)際分工格局，也不利于提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益。

此外，老工業(yè)基地出現(xiàn)萎縮，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。改革開放以來，一些老工業(yè)基地雖然也地處東部沿海地區(qū)，其區(qū)位條件和外部條件都是不錯的，但與東南沿海新興工業(yè)化地區(qū)相比，卻出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，增長不景氣。老工業(yè)基地出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象原因有許多方面，但最重要的還是它們正處于經(jīng)濟(jì)成熟期，即將走向衰退期。它們大多建成于20世紀(jì)五六十年代，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重大，加上對現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換重視不夠，致使出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品老化等方面的問題，亟待更新、改造與重構(gòu)。

三、如何防范與解決可能出現(xiàn)的問題

(一)遵循效率優(yōu)先兼顧公平的原則

在各區(qū)域發(fā)展過程中，難免出現(xiàn)利益沖突和摩擦。長期以來我國堅持的原則就是效率優(yōu)先、兼顧公平。雖然此前我們談到，經(jīng)過30年改革開放的發(fā)展，當(dāng)前我國整體實力明顯增強(qiáng)，我國中央政府本著構(gòu)建和諧社會，保證社會安定團(tuán)結(jié)的思想，逐漸把精力投向合理分配和保障民生的層面，致力于縮小貧富差距，解決收入分配、醫(yī)療保障和社會保障等問題。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，區(qū)域內(nèi)部的目標(biāo)是使得整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)得以長期發(fā)展，提高區(qū)域內(nèi)工業(yè)化水平和文化水平，提高區(qū)域內(nèi)部人民的富裕程度;加之出臺區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的地域，經(jīng)濟(jì)水平參差不齊，部分地區(qū)長期落后，亟待經(jīng)濟(jì)發(fā)展。故而，各區(qū)域主管經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)仍將奉行“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。

(二)解決體制上的障礙

1994年我國分稅制改革后，“財政分灶”使得各縣級政府的財權(quán)受到限制，但是屬于縣級政府的事務(wù)并沒有減輕。各政府面對利益用力爭搶，面對責(zé)任相互推諉的局面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展十分不利。故而需要出臺相關(guān)法律法規(guī)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實施，以保證出現(xiàn)問題時能得以解決;或者設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，綜合管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實施，保證產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策相結(jié)合，達(dá)到綜合治理問題區(qū)域的目的。

在這個方面我們可以向一些發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，以20世紀(jì)美國阿巴拉契亞地區(qū)為范例:美國為了拯救衰退的煤礦地區(qū)阿巴拉契亞地區(qū)，為了使該地區(qū)重新煥發(fā)生機(jī)，建立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地區(qū)和中央政府的關(guān)系，為該地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持;此外，美國政府還特別通過了《阿巴拉契亞開發(fā)法案》，從立法的高度來扶持該地區(qū)的發(fā)展，最終取得巨大成功。

因此，建議我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理部門，出臺法律法規(guī)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以有助于進(jìn)一步改善中央與地方的財權(quán)和事權(quán)分配;以有助于合理界定各級政府的規(guī)劃領(lǐng)域和內(nèi)容，避免高層次區(qū)域規(guī)劃事無巨細(xì)，無所不包，防止地方政府盲目競爭和不必要的重復(fù)建設(shè)，保證中央與地方責(zé)、權(quán)、利協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(三)政策支持是關(guān)鍵

國家政策的支持對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展通常起到了至關(guān)重要的作用。我國改革開放后，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)得以騰飛就是很好的實例。

國務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》就得了金融等方面的支持，根據(jù)規(guī)劃，黃河三角洲地區(qū)可以按照相關(guān)管理辦法，建立黃河三角洲產(chǎn)業(yè)(股權(quán))投資基金。國家支持黃河三角洲地區(qū)在流轉(zhuǎn)土地使用產(chǎn)權(quán)、林權(quán)和海域使用權(quán)抵押融資方面先行先試;支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織，建立健全農(nóng)民小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款制度;支持黃河三角洲地區(qū)積極穩(wěn)妥發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場。

此外，有專家學(xué)者提出可以設(shè)立國家區(qū)域共同發(fā)展基金，專款專用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃提供財政支持和保障，筆者認(rèn)為這不失為一個好方法。

(四)區(qū)際間開放市場

一般而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中可能會出現(xiàn)新一輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的基本線索首先是重復(fù)建設(shè)(即盲目引進(jìn)與重復(fù)布局)，然后是原料大戰(zhàn)，其次是市場封鎖，最后是價格大戰(zhàn)。為了避免這些問題，建立空間市場一體化的有效管理體制和機(jī)構(gòu)，建立城市分工協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫，以此促進(jìn)和保證區(qū)際間市場的開放。區(qū)域整體發(fā)展的參與地區(qū)可以通過對各自資源稟賦的差異性、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和面向本地市場及外地市場需求的不同來尋求區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作的空間。比如，從行業(yè)合作角度出發(fā)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易、礦產(chǎn)資源開發(fā)、旅游業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)等行業(yè)內(nèi)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的分工協(xié)作;從產(chǎn)品層次角度出發(fā)，由于區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)體處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，同時每一個經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，這就能造就不同的經(jīng)濟(jì)群體，解決不同群體的就業(yè)問題。同樣的道理適用于區(qū)際之間，同時還輔之以城市分工協(xié)調(diào)機(jī)制，不同的城市有不同的分工和定位，保障區(qū)際間不出現(xiàn)惡性競爭，要相互協(xié)調(diào)、互為彌補(bǔ)，開放市場，各取所需，消除沖突與摩擦。

［1］曲亮，郝云宏.競爭與合作:區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究綜述［J］.重慶與世界，2011(1).

［2］安占然，郭界秀，朱廷琚.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的特性與區(qū)域利益整合［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2008(6).

［3］程永林.區(qū)域合作、利益協(xié)調(diào)與機(jī)制設(shè)計——基于泛珠三角與東盟跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的研究［J］.東南亞研究，2009(2).