河北省社會救助制度體系建設對策研究

項賢國，陳慧娟，王 芳，任英欣

（唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山063000）

一、河北省社會救助制度體系運行框架與現狀分析

（一）河北省社會救助制度體系運行框架

由于我國還沒有頒布《社會救助法》，各地方政府社會救助的種類龐雜，社會救助項目交錯，救助行為很容易重復。河北省根據經濟社會發展水平，確立了以最低生活保障、“三無”人員供養等基本生活救助為基礎，以醫療救助、教育救助、住房救助、法律救助、災害救助等專項救助為支撐，以社會互助為補充的新型社會救助制度框架［1］。

最低生活保障制度是國家對城市和農村中符合條件的貧困居民，按照最低生活保障線標準給予基本生活保障的制度。城市“三無”人員供養制度是針對無法定贍養人、無勞動能力、無生活來源的人員，政府給予其福利性質的保吃、保穿、保住、保醫、保葬（未成年人保教）的救助。農村五保供養制度是農村為缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨殘疾人提供生活幫助和照顧的一項制度。

醫療救助是政府和社會對貧困人口中因病而無經濟能力進行治療的人實行支持性的補助和援助。教育救助是政府對貧困地區和貧困家庭提供的減免中小學教育費用，對大專院校貧困生的貸款、獎學金、助學金政策以及民間組織對貧困學生的救助制度。住房救助是政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供租金補貼或以低廉租金配租的制度。法律救助是指由專門的法律救助人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減免收費、提供法律幫助的一項制度。災害救助是政府和社會為幫助災民脫離災難險情、減輕災害損失、克服災后生活和生產困難而提供的社會救助制度。

社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自愿組織和參與的扶弱濟困活動。它具有自愿和非盈利的特征，其資金主要來源于社會捐贈和社會成員自愿交費，政府往往從稅收方面給予支持。社會互助的形式主要包括工會、婦聯等群眾團體組織的群眾性互助互濟，民間公益事業團體組織的慈善救助，城鄉居民自發組成的各種形式的互助等。

（二）河北省社會救助制度運行現狀分析

從河北省的社會救助工作實踐看，對城市和農村分別有規定。目前，城市社會救助體系中的多項社會救助制度分別由不同的部門負責。最低生活保障、醫療救助、流浪人員救助由民政部門負責，同時需要衛生、財政、公安等部門配合。住房救助由建設部門負責，教育救助和司法救助分別由教育、司法部門代為行使職能。近年來，河北省城市社會救助正積極探索管理重心下移的模式，充分發揮基層政府、社區等組織的作用，并由社會救助有關部門給予幫助和指導。

農村社會救助的運行是在省民政廳的指導下，由各地方政府和基層鄉鎮、村委會進行規范化操作。管理模式與城市社會救助類似，由內部各部門分工協作。一是制定了相對規范化的申領審批制度，主要有以下環節：個人申請、村委會核實、鄉鎮政府審核、區縣民政局審批。各個環節責任明確，嚴格杜絕虛報誤漏。二是救助對象的確定和救助款項的發放有嚴格的監督審批程序，村委會和鄉鎮公開救助對象及救助金額，接受群眾監督，并根據救助對象家庭收入的變動，及時調整救助金額數量或停止發放救助金。

根據課題組調研，河北省社會救助總體運行狀況良好，取得了一定的進展和成績。在制度建設方面，有關部門已經制定了一系列社會救助制度性文件，河北省政府制定了《關于建立健全城鄉社會救助體系的意見》，規定了社會救助的指導思想、基本原則和具體制度安排，同時，針對基本生活救助和專項救助分別制定了大量單行的規范性文件或政策。政府對社會救助的投入力度也日趨加大，為社會救助提供資金支持，社會救助水平成效良好。以基本生活救助為例，2013年11月，河北省政府大幅度提高了最低生活保障、農村五保供養社會救助標準，將全省最低生活保障標準調整為城鎮450元／月，增長了20.6%，農村2 500元／年，增長了12.4%，農村五保最低供養標準調整為5 000元／年，增長了56.2%［2］。

二、河北省社會救助制度體系存在的困境

（一）缺乏完善的法律保障

著名法學家哈羅德·考夫曼說過：“法律的特點——精巧、明確、公開性、客觀性、普遍性——使它成為解決這些干擾、維護社會正常秩序的有機程序。”［3］綜觀世界發達國家社會救助制度的發展演變，其根基不僅在于其有雄厚經濟實力的支持，而且無一例外十分重視法律制度的制定。

法制化是現代社會救助制度運行的一個顯著標志。而河北省現行社會救助制度的立法并不完善，層階較低，法律效力較弱。以最低生活保障為例，河北省政府出臺了《城鎮居民最低生活保障實施辦法》（2007年）和《關于進一步完善農村最低生活保障制度的意見》（2007年）后，河北省人民政府辦公廳下發《河北省城鎮居民最低生活保障工作操作規程（試行）》，省民政廳、財政廳聯合制定了《河北省農村最低生活保障家庭收入核定辦法》，但是出臺的文件都是以“意見”“辦法”等為名稱，從法律的角度來看都屬于相關部門的規章或者政府文件，并沒有一部統一的法律。除此以外，醫療救助、法律救助、教育救助等社會救助大多是以零散的規范形式在實踐中推進。缺乏法律層面上的制度，不能通過立法確保社會救助的法律地位，不利于全面深入地推進河北省社會救助制度的實施。

（二）缺乏穩定的籌資機制

社會救助制度的性質屬于純公共產品，這就使得該項制度所需的資金只能由政府來承擔。而該項公共產品又體現出明顯的地域性，因此，地方政府就成為資金供給的基本主體。河北革命老區多、貧困縣多、貧困人口數量大，到2012年全省尚未脫貧的絕對貧困人口數量高達220萬人［4］，導致社會救助制度構建的過程中，救助資金的供給問題成為了社會救助制度發展的最大制約因素。

隨著經濟改革的深入，出現的一個新問題就是城鄉居民收入差距逐步拉大，對于社會救助制度而言，救助標準的提高、制度的擴面都對地方政府和鄉鎮集體經濟形成了挑戰，因而會面臨更大的資金壓力。資金不足還在于長期以來金融市場發展相對滯后，這種情況部分緣于現行經濟發展特性，同時，由于社會救助制度的相對脆弱性使其難以得到金融支持，金融市場存多貸少的現象使得大量的資金流向利潤高的行業，對社會救助制度發展的支持力度不夠。社會救助資金供給不足已成為制約當前社會救助制度發展的瓶頸。

（三）缺乏規范的基層管理

長期以來，我國社會救助制度實施中管理分散，運作效率低，基層力量沒有得到有效整合，這是制約該制度推進的一個不利因素［5］。我國社會救助工作參與者涉及民政、社保、衛生以及保險公司等諸多部門，整體上處于一種條塊分割、多頭管理的狀態。而在具體實施過程中，又由于各部門所處的地位和利益的不同，導致社會救助制度的管理部門和決策部門之間經常發生矛盾。

社會救助制度作為我國社會保障體系中的重要部分，同樣在管理和運行中由于基層力量沒有整合而困難重重。從河北社會救助實際運行來看，有些市、縣還沒有組建一支專門的救助工作隊伍，救助工作由一些科室代為負責，其人力配置很難適應目前社會救助工作的要求。因此，整合和加強各層次的力量急不可待，尤其是在基層單位，管理的重心還未下移，沒有形成一個網絡管理結構，導致社會救助管理工作出現了不少問題。

（四）缺乏有效的監督機制

隨著社會救助制度的全面建立，監督機制作用的發揮正在顯示出非常重要的意義。監督問題涉及兩個方面：一方面是對于救助基金的監督管理，另一方面是對微觀操作層面的監督。首先，在救助基金監管方面，社會救助制度在建立伊始，由于大部分地區以縣為單位的社會保險統籌層次低，監管體系不健全，社會救助資金十分容易被擠占、挪用甚至貪污。其次，具體操作過程的監督不力也成為影響河北省社會救助制度的一個重要因素。監督機制不健全使得部分地區社會救助制度在運行中走了樣，出現了經辦人員“以權瀆職受賄”等惡劣情況。這些問題的出現雖是個別人員的違規違法操作，但更深層次的原因則是社會救助制度監管機制不健全［6］。因此，應當盡快建立健全有針對性的社會救助制度監督機制，以最大限度地防控類似事件的發生。

三、河北省社會救助制度體系建構的對策與路徑

（一）構建規范的社會救助法規體系

樹立依法救助的理念，并在實際操作中做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，這是社會救助體系建設的重要維度。從國外經驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優先考慮的［7］。

筆者認為，要充分發揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快把社會救助工作由部門規章、文件上升到法律的層次，推動《社會救助法》的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面進行規范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助制度的公開、公正與公平，給社會公眾以更確定的心理預期，維系社會的誠信，從根本上改變社會救助中存在的人為主觀隨意性，使社會救助制度有效運作。

（二）明確社會救助管理體制與組織機制

在管理方式上，河北省可以借鑒湖南省的做法，建立責權分明、各方協作的救助體制，主要強調民政部門主管，同時強調有關部門管理、配合，建立協調機制。各級政府應成立社會救助協調領導小組，統一協調社會救助工作，形成省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（居）委會五級救助管理網絡。省政府建立社會救助工作聯席會議制度，各市成立社會救助工作領導小組，縣（市、區）設立社會救助事務中心，鄉鎮（街道）設立社會救助事務管理所，社區和村設立社會救助事務站。

在機構設置上，應當貫徹“政事分開”的原則，設置決策部門和執行部門。決策部門即社會救助管理行政機構，包括各級政府民政部門，負責社會救助資源的統籌和分配、社會救助工作的行政管理、社會救助政策和法規的擬定、監督社會救助政策的落實等。執行部門包括事業性質的社會救助專業機構和社會救助服務機構。前者應配備專業人員負責社會救助的受理、核查、款物發放、定期家庭需求調查、救助效果的評估等專業性社會救助事務，以及檔案管理、業務培訓、信息系統運行等日常性社會救助事務，而后者應為老年人、未成年人、殘疾人等提供社會救助服務。

（三）規范社會救助的對象和內容

河北省社會救助的對象應包含以下幾類人員：（1）“三無人員”；（2）失業或有收入來源，但家庭人均收入低于或僅相當于當地最低生活保障標準的人員；（3）因遭受自然災害，生活發生嚴重困難的人員；（4）收入略高于當地居民最低生活保障標準的有未成年人教育、醫療、住房、司法等方面需求的低收入家庭；（5）對于處于特殊生活狀況的人，如城市生活無著的流浪乞討人員、突患重傷病無力救治者等個體性臨時貧困者。

社會救助的內容包括基本生活救助、災害救助、困難救助、專項救助。基本生活救助立足于貧困居民的基本生活保障，這是最主要的組成部分。目前的城鄉最低生活保障制度所依據的就是基本生活救助的制度范式［8］。災害救助所針對的對象是群體性的臨時貧困者，主要是指由于各種自然災害的發生而導致陷于貧困處境的人們。急難救助所針對的對象是個體性的臨時貧困者，如城市生活無著的流浪乞討人員、突患重傷病無力救治者等等。對于貧困人員和處于貧困邊緣的低收入家庭，應視其不同需求實行教育、醫療、住房、法律等專項救助，使其生存權和適當發展權能得以實現。

（四）健全社會救助資金的籌集和申領程序

借鑒湖南省的做法，河北省各級政府應當按照公共財政的要求，將社會救助經費按照相關救助項目列入當年財政預算，專項管理，專款專用；同時，分級建立臨時救助資金，用于因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，導致基本生活暫時出現較大困難的家庭的應急救助。同時，各級政府應當鼓勵社會力量參與和支持社會救助工作，進一步推動社會捐助活動的制度化和經常化。各級政府接受的社會捐贈資金、發行福利彩票所籌公益金，每年要按照相關救助政策規定，提取一定比例用于社會救助。

社會救助程序既要嚴格規范，又要從實際出發，采取簡便易行的方法。參考重慶的做法，筆者認為，具體應包括以下內容：（1）申請。受救助者按照接受救助的資格標準和申請文本樣式，向負責審查資格的機構提交申請，表明其接受救助的訴求。（2）資格審查、審批。民政部門經過家計調查后，結合民主評議［9］，提出審核、審批意見。（3）民主公示。重點公示：救助對象名單，救助對象的申請情況，民主評議意見，審核、審批意見，救助標準等情況。（4）救助款物發放。救助金原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標準的差額發放，也可以在核查申請人家庭收入的基礎上，按照其家庭的困難程度和類別，分檔發放。（5）動態監督管理。社會救助機構應定期或不定期調查了解困難群眾的生活狀況，及時調整救助對象名單與救助款物，建立動態監管制度。

［1］ 邵艷梅，柳云.河北省社會救助現狀及對策建議［J］.河北學刊，2013（3）：202 -204.

［2］ 裴培，張余.河北省民政廳出臺新政，提高民生保障標準［N］.中國日報，2013－11－28（2）.

［3］ Berman H J，Greiner W R.The nature and functions of law［M］.Brooklyn：Foundation press，1996：29.

［4］ 河北220萬農村貧困人口穩定脫貧［EB／OL］.（2012－02－29）.人 民 網.http：／／tv.people.com.cn／GB／150716／156852／157033／17258748.html.

［5］ 張浩淼.中國社會救助制度改革的新思考［J］.黑龍江社會科學，2011（4）：134 -138.

［6］ 洪大用.社會救助的目標與我國現階段社會救助的評估［J］.甘肅社會科學，2007（4）：158 -162.

［7］ 楊思斌.協調視角下的中國社會救助立法［J］.中國勞動關系學院學報，2010（6）：1 -4.

［8］ 曹明睿.社會救助法律制度研究［M］.廈門：廈門大學出版社，2005：130.

［9］ 何平，張遠鳳.論我國的社會救助標準［J］.中南財經政法大學學報，2009，24（6）：25 -28.