群體性事件中政府信息公開問題研究

刁亞洲

(安徽大學管理學院，安徽合肥230601)

一、群體性事件與政府信息公開的內涵

(一)群體性事件的內涵

群體性事件是一個過渡性的概念，在不同的時間段有不同的稱謂。[1]從20世紀50年代開始，群體性事件主要經歷了以下幾種稱謂:“聚眾鬧事”、“群眾性治安事件”、“突發事件”、“突發性治安事件”、“緊急治安事件”和“群體性治安事件”。直到2003年，群體性事件的稱謂才被全面接受，并于2004年成為中央正式文件的標題。

官方對群體性事件的定義主要來源于兩個文件，一是我國公安部頒布的《公安機關處置群體性治安事件規定》(公發[2000]5號)，該規定認為:“群體性治安事件是指聚眾共同實施違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。”第二個是中央兩辦于2004年發布的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，該意見將群體性事件進一步明確為:“由人民內部矛盾引發，群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿，提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。”

學術界對群體性事件的概念也眾說紛紜，主要有以下幾種提法:第一，依據公安機關的規定將群體性事件定義為群體性治安事件，如中國行政管理學會課題組提出，群體性事件是指“因人民內部矛盾激發引起的，由部分公眾參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐、請愿、聚眾鬧事等集體行為，并對政府管理和社會造成影響，甚至社會在一定范圍內陷入一定強度的對峙狀態。”[2]第二，從利益表達與反饋方面將群體性事件定義為具有明顯利益訴求性質的群體性活動，如宋寶安等認為，群體性事件是由社會矛盾引發，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群體，以一定的目的為基礎，帶有明顯的利益訴求性質的體制外活動，是以合法的或非法的規模性聚集的形式，表達利益訴求和政策主張，對社會秩序和穩定造成一定影響的事件。[3]第三，從違法性質方面將群體性事件定義為群體性非法事件，[4]如張普華等認為群體性事件是指達到一定人員規模的群體為達到一定目的，違反國家法律法規，采取公開的非法手段，干擾國家機關、團體、企事業單位的正常工作，侵犯國家、集體和個人的合法權益，危害社會秩序的行為。

綜上所述，群體性事件是指有組織或臨時自發聚集在一起的達到一定人員規模的群體，為了實現其合法的或非法的訴求，以合法或非法的手段方式向黨政國家機關或其他社會團體施加壓力，從而對既有的社會穩定、社會秩序和社會經濟生活造成重大影響的各種事件，如云南孟連事件、大連PX事件、廣東烏坎村事件和重慶萬盛群眾聚集事件等。

(二)政府信息公開的內涵

政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。[5]政府信息公開包括狹義和廣義兩個層面的意義，狹義上的政府信息公開主要是指政務公開(政務公開主要是指行政機關公開其行政事務，強調行政機關要公開其執法依據、執法程序和執法結果)。廣義的政府信息公開包括兩個方面的內容:政務公開與信息公開，它比狹義政府信息公開的內涵要廣闊，它不僅要求政府公開行政事務，還要求政府公開其所掌握的其他信息。

二、群體性事件中政府信息公開的重要性

(一)有利于維護公民的知情權，保障公民的基本權益

知情權是公民的一項基本權利，是指公民知悉、獲取信息(包括從官方或非官方知悉、獲取相關信息)的自由與權利。在如今的互聯網時代，信息的獲取顯得尤為重要，掌握信息就等于占領了輿論高地，信息已成為保障公民基本權益的重要前提，這在群體性事件發生時往往更為突出。在群體性事件中，由于政府和公民之間的信息不對稱以及二者之間信息溝通渠道的受阻導致政府手中往往掌握最多、最全面的信息，甚至有時控制扭曲信息，而公民卻通常難以知悉和獲取自己想要的信息。例如在廣東烏坎村事件中，由烏坎村全體村民推選的13位代表向政府提出了3項訴求:查清烏坎村改革開放以來土地買賣情況;查清村委換屆選舉情況;公開村務、財務。這些都反映了村民對知情權和政府信息公開強烈訴求。[6]因此，無論是在群體性事件的潛伏期還是在發生期，都必須加強政府的信息公開工作，將政府的各項信息公之于眾，這樣才能保障公民的知情權，才能形成政府與公眾的良性互動，才能了解公眾的合理訴求，從而保障公民的合法權益。

(二)有利于暢通民意表達和溝通，維護社會穩定

群體性事件有不同的類型，其發生機制也各有不同。狄小華和冀瑩將群體性事件分為三種類型:維權抗爭型事件、反對決策型事件和暴力泄憤型事件。群體性事件發生的原因主要有三點:一是正常的利益協商機制失靈導致民意訴求得不到很好的解答，從而造成公眾對立情緒的積累升級;二是決策缺乏民眾參與，決策之后又缺乏對決策有效的解釋性說明，從而導致公眾為獲得相關信息與政府進行集體抗衡;三是事件發生之后，大量難以明辨是非真相的公眾群情激憤導致矛盾激化。[7]這三種原因在本質上可以歸納為一點，那就是民意表達和溝通機制的障礙。有的學者甚至認為這就是群體性事件發生的根本原因。[8]在群體性事件中，政府壓制性的維穩只會造成更大的不穩，政府若能及時、有效地公開信息，公眾就會非常容易地了解到事實真相，就不會造成溝通的單向化和溝通受阻。這樣，公眾在利益受損時，也可以通過正常而合法的民意表達與溝通手段，而不是通過非正常手段如示威和暴亂等甚至是極端的方式來提出自己的合理要求、建議和意見，從而有效地化解社會矛盾，維護社會穩定。

(三)有利于提升政府的公信力，維護政府的良好形象

在群體性事件醞釀和發生過程中，受官本位思想的影響，政府往往著眼的是官員的權力而不是公眾的權力。面對公眾的質疑和訴求，官方往往采取“拖、躲、捂、推、壓”，在應對過程中或置之不理、或逃之夭夭、或隱瞞事實、或相互推搡、或暴力壓制，這些都進一步引發了公眾和輿論對政府的極大不滿，也無疑在一定程度上降低了政府的公信力，損害了政府的形象。[9]應對群體性事件時，政府只有公開各種相關信息和坦誠地面對公眾才能將群體性事件控制在有序的發展范圍之內，促進群體性事件的解決;才能取得公眾的信任，得到民眾的理解和支持，從而密切政府和公眾的聯系，提高政府的公信力。

三、群體性事件中政府信息公開存在的問題

(一)“被動公開”和“信息失真”的現象比較嚴重

在群體性事件中，受官本位等傳統封建思想、普遍“維穩心理”和“片面政績觀”的影響，政府官員一直以來就缺乏信息公開的內在動力。面對公眾的質疑和訴求，控制著相關信息的政府很少主動對外界公開，往往在群體性事件發生的后期才被迫做出反應。政府信息公開的被動性和滯后性使得政府在群體性事件發生過程中喪失了輿論的制高點，導致謠言四起和事件發展的進一步惡化。例如在大連PX事件中，若政府能主動、及時地公開輿論關注的焦點信息:PX儲存罐是否存在泄漏、PX項目隱瞞了什么和PX項目廠址是否會危害到市民健康，而不是努力掩蓋信息，相信就不會引起雙方的溝通不暢，從而發生對抗，導致事件的升級。此外，在群體性事件中，一些政府官員出于自身利益的考慮往往謊報、瞞報和隨意模糊公布相關信息，這種只關注和放大正面信息、很少公布負面信息的方式使得信息的原來面貌受到了很大的扭曲，信息的真實性遭受了損害。“信息失真”使不明真相的公眾對政府產生了嚴重的不信任，由此助推了群體性事件的發生。例如在貴州甕安事件中，政府極力隱瞞女大學生死因的鑒定結果，模糊性地發布相關信息，導致公眾嚴重懷疑政府所公布信息的真實性，以至于造成了騷亂的發生。

(二)信息公開缺乏完善的法律保障

完善的法律能夠為政府信息公開提供法制化的保障，但目前我國政府信息公開方面的法律條文還嚴重缺失，法制化的進程仍十分緩慢。我國于2008年5月1日正式實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例是我國政府信息公開領域具有最高效力的法律條文，但仍屬于法規，在法律效力上要比由全國人大及其常委會制定的法律要低。當在實際操作過程中與其他法律法規或制度發生沖突時，政府的信息工作公開往往難以得到保障。而且該條例只是對政府信息公開作了原則性的規定，這些規定也比較零散，在具體細節上和制度方面還不完善，缺乏可操作性。對于群體性事件而言，《政府信息公開條例》的適用性與操作性則更小。到目前為止，該條例對群體性事件中政府信息公開的主體、內容、范圍、程序、監督和救濟等方面還沒有明確的規定。由于目前還沒有明確的法律法規來保障群體性事件中政府的信息公開，政府在群體性事件過程中擁有很大的自由裁量權。政府部門甚至是個別官員掌握著信息公開的決定權，往往由他們決定公開什么信息、對誰公開與何時公開，信息壟斷甚至成為了他們謀取私利或部門利益的一種工具。

(三)缺乏統一的信息管理機制

目前，我國群體性事件中政府信息公開還沒有專門的信息管理機構，信息公開的內容、程序和方式等沒有統一的規范，各種信息發布機制也難以形成統一的口徑，更沒有形成覆蓋全社會的預警群體性事件發生的統一情報信息網絡。當前，我國群體性事件中政府信息傳遞渠道還主要依賴于上下級之間封閉的、垂直式的溝通模式。在這種模式中，政府獲取信息的方式比較單一，主要來自于下級政府的報告。[10]下級政府處于部門利益的考慮，往往容易造成原來信息的扭曲。而且由于政府各個部門之間權限不清、關系不明，政府缺乏對各部門信息發布的統一協調能力，從而造成其各部門間相互推諉責任，不愿意承擔信息公布的責任。此外，我國群體性事件中政府信息管理還沒有形成常規的運行機制。當群體性事件發生時，政府通常只是臨時指定一個職能部門或者根據事件的類別臨時成立一個指揮部進行信息公開，當群體性事件結束時，這些部門相應的職能權限也隨之消失，政府信息公開仿佛只是應對群體性事件的無奈之舉，信息管理難以常態運行并發揮作用。[11]由此可見，我國群體性事件中的信息管理還沒有形成一個完善的體系和良好的運行機制。

(四)缺乏合理的信息公開評估與問責機制

隨著群體性事件的結束，政府也相應地完成了信息發布工作，但信息公布是否達到了原來所預設的目標、存在哪些問題、有哪些經驗教訓以及在未來如何完善等，政府卻沒有對其進行完整的評估，公眾更是無從得知。政府信息公開評估機制的缺失使得政府在應對群體性事件時難以積累經驗教訓，往往處于疲于奔命、原地踏步的狀態。此外，在群體性事件中，政府信息公開不力尤其是造成惡劣情節的應當承擔相應的法律責任，并依法給予處分。《中華人民共和國政府信息公開條例》對此也作出了規定，但是該條例只是偏重于宏觀性和原則性的指導，并沒有對群體性事件中政府信息公開的責任做出明確規定。近年來，也很少聽到過有官員因此受到責任追究。由于法律法規和制度沒有明確有效的問責機制，導致有些官員在執行層面往往以保密為借口，從而造成很多本應公開的信息在實際中并沒有公開。

四、完善群體性事件中政府信息公開的對策建議

(一)轉變政府行政觀念，增強信息公開的主觀能動性和真實性

首先，政府要破除“官本位”思想和片面的“維穩心理”，樹立公開行政的理念，建設“陽光型政府”;政府要加大信息公布的透明度，破除對信息的封鎖、謊報和瞞報，把全面真實的信息及時傳播給公眾，以消除信息扭曲，安撫公眾的緊張和非理性情緒。只有這樣才能保障公民的知情權，才能擴大公民的行政參與，才能有效地預防腐敗。其次，政府要強化以民為本的治理理念，建設“治理型政府”;政府要實現由管理者向服務者角色的轉變，增強群體性事件中信息公開的主動服務意識，主動向公民公開相關信息。最后，政府要樹立“責任政府”的行政理念，要積極主動地就自己的行為向人民負責;政府要認識到在群體性事件中公布信息的責任性與義務性，而不是把信息視為自身的特權與壟斷資源。其實，相對于虛假信息和模糊信息，公眾更愿意知道的是事件的事實和真相，更愿意政府是一個敢于承認自己錯誤、敢于承擔責任和敢于相信人民群眾的政府。

(二)加強信息公開的立法工作，完善相關的法律法規

首先，要加快制定信息公開方面的基本法。在一些發達國家，政府信息公開領域都有著專門和完整的法律法規，如美國的《信息自由法》、日本的《情報公開法》、英國的《信息公開法草案》等。這些法律法規對政府信息公開發揮著重要的保障和規范作用。而在我國，群體性事件中政府信息公開還缺乏必要的法律依據，作為最高法律效力的《政府信息公開條例》與《國家突發公共事件總體應急預案》從嚴格意義上都還不具備成為法律的必要條件。為此，政府要加快信息公開法和信息管理法等基本法的出臺，將信息公開立法工作上升到一個更高層次，為信息公開提供具體明確的法律依據，只有這樣才能實質性地推動群體性事件中政府信息公開的常規化。其次，建立健全相關配套的法律法規;群體性事件中政府信息公開是一個過程和程序都非常復雜的過程，其中包括公開的主體、內容、范圍、程序、監督、救濟等各方面的內容，需要其他相關配套的法律法規對這些方面的內容予以詳盡的規定。最后，要調整信息公開法與其他法律法規的關系;原有的一些法律，如《保密法》和《檔案法》的一些內容已難以適應信息化政府的要求，甚至與信息公開產生了劇烈的沖突。[12]需要政府統籌考慮，從法律體系整體的角度出發，協調信息公開法與這些法律的關系，實現這些法律之間的相互配合與銜接。

(三)統一信息發布口徑，建設完善的信息管理機制

首先，要建立專門的政府信息管理機構避免信息發布的混亂，統一信息公布的口徑，可以在群體性事件發生時保障信息傳遞的暢通，使群體性事件中的信息得到充分的分享和利用，有效提高政府在群體性事件中信息公開工作的效率，及時遏制和化解群體性事件。其次，要建立多種信息公開方式的協調機制和信息共享機制;在群體性事件中，政府要統一協調信息公開中情報信息預警網絡、新聞發言人制度、政府網站和政務微博微信的作用機制，發揮這些信息公開方式的組合效應。同時要破除部門與地方保護主義的限制，實現各部門信息數據的充分交流、交換和共享，增強各自信息公開的統一性和協調性。

(四)開展信息公開評估，建立信息公開問責與監督機制

首先，要加強信息公開的評估工作;群體性事件中政府信息公開評估是指在群體性事件結束后，由政府和社會對群體性事件中的信息公開所做的一個綜合評價。在進行信息公開評估時，要進行全面、客觀的評估，要對信息公開的所有環節、公開的合法性、公開的合理性和公開產生的效果等進行實事求是的評估。評估不僅要總結正面的經驗和反面的教訓，還要總結政府信息管理的意識、觀念和理念。其次，要完善群體性事件中政府信息公開的責任追究和監督制度;政府在信息公開過程中有違法不當行為，公眾可以向負責信息公開的專門機構或者司法機關投訴，并依據法律法規與情節的嚴重程度追究相關人員和機構的相應責任。[13]此外，還要建立獨立于政府部門的監督主體，加強政府的內部監督，并通過立法機構、司法機構、社會輿論和新聞媒體等多種方式來對群體性事件中政府信息公開實行外部監督，以保障政府信息公開工作的順利進行。

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